“河長(zhǎng)制”:制度形態(tài)與創(chuàng)新趨向*

黃愛(ài)寶

作為一項(xiàng)流域治理或水生態(tài)、水環(huán)境治理的具體制度安排，作為當(dāng)下制度實(shí)踐意義上的“河長(zhǎng)制”，其一般通行的做法是指由當(dāng)?shù)馗骷?jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河流(湖泊、水庫(kù)等)的“河長(zhǎng)”(亦稱“湖長(zhǎng)”、“庫(kù)長(zhǎng)”等)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流(湖泊、水庫(kù)等)的污染治理與水質(zhì)保護(hù)。它起源于2007年江蘇無(wú)錫市委辦公室和無(wú)錫市政府辦公室印發(fā)的文件《無(wú)錫市河(湖、庫(kù)、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，該文件提出:將河流斷面水質(zhì)的檢測(cè)結(jié)果“納入各市(縣)、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容”，“各市(縣)、區(qū)不按期報(bào)告或拒報(bào)、謊報(bào)水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果的，按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任?！苯┠陙?lái)，這項(xiàng)由中國(guó)地方政府首創(chuàng)并正在被全國(guó)多地陸續(xù)加以推廣的“河長(zhǎng)制”且行且備受爭(zhēng)議，在官媒與網(wǎng)民、政界與學(xué)界褒貶不一，大有“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”之困惑。筆者認(rèn)為，這項(xiàng)希冀針對(duì)當(dāng)下中國(guó)國(guó)情與解決中國(guó)水環(huán)境治理困境的“河長(zhǎng)制”，雖誕生于一種應(yīng)急管理式的制度創(chuàng)新，但它已烙有鮮明的“中國(guó)特色”，并使傳統(tǒng)的制度理論以及生態(tài)文明制度觀點(diǎn)的解釋力捉襟見(jiàn)肘。因此，“河長(zhǎng)制”理應(yīng)需要更多的勇氣和智慧進(jìn)行理論創(chuàng)新與樹(shù)立理論自信。本文擬基于人類社會(huì)治理模式演進(jìn)的歷史視野，從“權(quán)制”到“法制”再到“德制”的制度形態(tài)或制度模式變遷的歷史規(guī)律出發(fā)，結(jié)合“河長(zhǎng)制”當(dāng)下實(shí)踐樣態(tài)的具體表現(xiàn)，分析與解讀“河長(zhǎng)制”的特有性質(zhì)與制度形態(tài)、利弊得失與創(chuàng)新趨向，以服務(wù)于深化“河長(zhǎng)制”構(gòu)建的理論探討，服務(wù)于中國(guó)特色的生態(tài)文明制度建設(shè)，并為評(píng)析“河長(zhǎng)制”爭(zhēng)議提供更為新穎的研判視角。

歷史視野中的制度形態(tài)

理解與定位“河長(zhǎng)制”的制度形態(tài)，既取決于它的當(dāng)下實(shí)踐樣態(tài)呈現(xiàn)，也取決于有關(guān)制度形態(tài)理論視角選擇。在此，我們從政治學(xué)與公共管理學(xué)的角度，并與農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)與后工業(yè)社會(huì)的歷史發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治型社會(huì)治理模式、工業(yè)社會(huì)的管理型社會(huì)治理模式與后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)型社會(huì)治理模式相適應(yīng)，將社會(huì)治理制度的歷史形態(tài)或歷史模式區(qū)分為權(quán)力制度、法律制度與道德制度，即“從制度的層面上來(lái)看，人類社會(huì)治理模式的歷史演進(jìn)也是三種不同的制度體系依次更替的歷史進(jìn)程。從統(tǒng)治型社會(huì)治理模式向管理型社會(huì)治理模式的發(fā)展，是法制取代權(quán)制的過(guò)程，服務(wù)型社會(huì)治理模式的出現(xiàn)又是一個(gè)德制取代法制的過(guò)程?！雹?/p>

權(quán)制即權(quán)力制度是農(nóng)業(yè)社會(huì)統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中的基本制度。在權(quán)力制度框架下，權(quán)力是社會(huì)治理的直接力量和基本力量，權(quán)力往往被神化，出現(xiàn)了權(quán)力拜物教，當(dāng)?shù)赖逻x擇與法律規(guī)定同權(quán)力的作用發(fā)生沖突時(shí)，道德與法律必須服從于權(quán)力;權(quán)治是社會(huì)治理的基本方式或根本方式，權(quán)治往往以德治與法治作為自己的輔助與補(bǔ)充，德治與法治基本上是權(quán)治的工具與手段，通常所稱的“人治”實(shí)質(zhì)上也是人的權(quán)力治理即是權(quán)治的表現(xiàn)形式;權(quán)力關(guān)系是社會(huì)治理中的基本關(guān)系或根本關(guān)系，權(quán)力制度就是通過(guò)強(qiáng)化最高社會(huì)治理者的權(quán)力來(lái)對(duì)一切權(quán)力作出終極裁判，權(quán)力關(guān)系所維系和強(qiáng)化的是人與人之間的身份關(guān)系。權(quán)力制度的主要內(nèi)容是不平等不公正的綱常禮教和等級(jí)規(guī)范。權(quán)力制度安排的主要目的是出于治民或牧民的需要以及維護(hù)社會(huì)等級(jí)秩序和統(tǒng)治者的統(tǒng)治地位的需要。在權(quán)力制度的治理模式中，權(quán)力一般屬于個(gè)人或特定的社會(huì)階層所有，所以，權(quán)力往往就是個(gè)人或特定階層與集團(tuán)攫取自身利益的工具，而且，權(quán)力的掌握與利用或以權(quán)力制約權(quán)力也往往帶有很強(qiáng)的隨意性、偶然性和不確定性。

法制即法律制度是工業(yè)社會(huì)管理型社會(huì)治理模式中的基本制度。在管理型社會(huì)治理模式中，法律制度取代了權(quán)力制度而成為基本制度。在法律制度安排中，法律是社會(huì)治理的基本工具或根本途徑，法律被神圣化和被賦予最高權(quán)威;法治是社會(huì)治理的基本手段或根本方式，它并不完全否定權(quán)治，但它需要對(duì)權(quán)治作出嚴(yán)格的限制，限制權(quán)治的領(lǐng)域、規(guī)模和發(fā)揮作用的途徑，法治與德治也具有不相容的一面，德治往往受到法治的排斥;法律關(guān)系是社會(huì)治理中的基本關(guān)系或根本關(guān)系，法律關(guān)系所維系和強(qiáng)調(diào)的是一種人與人之間的契約關(guān)系，這種契約關(guān)系包含著平等、自由和自主的內(nèi)涵即法律面前人人平等;法律制度的主要內(nèi)容是一些形式上平等公正的客觀法則與普遍法則，法律制度設(shè)計(jì)的主要目的是限制公共權(quán)力和維護(hù)公民權(quán)利。用法律制度來(lái)制約權(quán)力，可以有效地避免權(quán)力制度條件下權(quán)力制約權(quán)力的隨意性與偶然性，可以有效地抑制與矯正權(quán)力掌握者的惡的特性和非理性行為。但是，法律制度及其法治也有著自身內(nèi)在的歷史局限性。它具有不周延性和不充分性，即它不可能規(guī)范人類社會(huì)生活所有領(lǐng)域和全部問(wèn)題，它只能規(guī)范人的基本行為和底線行為，只能規(guī)范人的責(zé)任界限非常明確的行為;它還具有僵化性和滯后性，即它作為客觀性和確定性的法則，對(duì)于限制權(quán)力意志的隨意性與偶然性有穩(wěn)定的制約作用，但針對(duì)高度復(fù)雜性與不確定性的社會(huì)問(wèn)題所需要的靈活性、前瞻性治理而言就必然具有一些根本性的缺陷;它還具有高成本性和低收益性，即它的實(shí)施需要付出高昂的物質(zhì)成本和效率成本，獲得的僅僅是一種有限的社會(huì)秩序。法律制度的內(nèi)在歷史局限性決定其仍然能夠產(chǎn)生新的不平等不公正的后果，而且在實(shí)踐中也不可能徹底排解和否定農(nóng)業(yè)社會(huì)的權(quán)力制度及其權(quán)治文化的影響，即仍然會(huì)存在由于權(quán)力制度作用而產(chǎn)生的不平等不公正現(xiàn)象。

德制即道德制度是面向后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)型社會(huì)治理模式中的基本制度。它的生成與發(fā)展主要是出于超越歷史上既有的制度形態(tài)特別是工業(yè)社會(huì)的法律制度的強(qiáng)勢(shì)地位與內(nèi)在局限的客觀需要。在道德制度的架構(gòu)下，道德被賦予最高權(quán)威的地位，權(quán)力與法律只不過(guò)是實(shí)現(xiàn)道德的必要手段，道德是統(tǒng)攝權(quán)力與法律的基本因素或根本力量;當(dāng)權(quán)力權(quán)威與法律權(quán)威發(fā)生沖突時(shí)，需要對(duì)這種沖突加以道德的反思，需要根據(jù)道德判斷來(lái)作出行為選擇，道德權(quán)威是判斷權(quán)力權(quán)威、法律權(quán)威社會(huì)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，也是權(quán)力權(quán)威、法律權(quán)威總體化的整合力量。②道德制度實(shí)現(xiàn)了權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系與倫理關(guān)系的互動(dòng)、整合與同構(gòu)，倫理關(guān)系是社會(huì)治理的基本關(guān)系和根本關(guān)系，倫理關(guān)系所維系和倡導(dǎo)的是一種特殊的合作關(guān)系，這種合作關(guān)系無(wú)處不包含著道德的內(nèi)涵和特征。道德制度的主要內(nèi)容是一些內(nèi)在于特定主體行為之中的道德原則與道德規(guī)范體系以及作為它的外部保障條件的社會(huì)輿論或信任壓力體制機(jī)制，其作用體現(xiàn)為一種引導(dǎo)性規(guī)范和約束力，而不是類似權(quán)力與法律的強(qiáng)制性規(guī)范和壓力。只有道德制度才能真正克服權(quán)力制度和法律制度存在的各種內(nèi)在局限性，才能真正實(shí)現(xiàn)形式平等與實(shí)質(zhì)平等的有機(jī)統(tǒng)一。“因?yàn)?，德治不僅包含著法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者與被治者的相對(duì)確定性，使整個(gè)社會(huì)治理處于一種治者與被治者的互動(dòng)之中?！雹勰壳暗赖轮贫葮?gòu)建雖已成為時(shí)代趨勢(shì)并初見(jiàn)端倪，如正在實(shí)施的行政約談制度和引咎辭職制度在本質(zhì)上就不應(yīng)是法律制度化的議題，而應(yīng)屬于道德制度的范疇，但必須看到，道德制度的生成與踐行必將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程。

從權(quán)力制度到法律制度再到道德制度的三種制度形態(tài)理論，打破了將制度等同于法律制度的傳統(tǒng)觀念，而將權(quán)力與制度、道德與制度聯(lián)結(jié)起來(lái)所形成的新的制度形態(tài)理念應(yīng)該是一個(gè)重大的理論突破，是當(dāng)代中國(guó)學(xué)者大膽的理論創(chuàng)新成果。同時(shí)，上述三種制度形態(tài)是人類社會(huì)發(fā)展一般進(jìn)程中的典型制度形態(tài)或典型制度模式，而目前中國(guó)正處于由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)，同時(shí)在全球化條件下由工業(yè)社會(huì)邁向后工業(yè)社會(huì)的特殊歷史階段，是處于由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和超越工業(yè)社會(huì)走向后工業(yè)社會(huì)的“兩步并作一步走”的特殊歷史階段，因此，中國(guó)的特殊發(fā)展階段決定了中國(guó)需要具有自己的理論創(chuàng)新和獨(dú)到的制度安排，而作為一種具體制度的“河長(zhǎng)制”在很大程度上就屬于中國(guó)特色的制度理念與制度安排。

“河長(zhǎng)制”的制度形態(tài)

權(quán)力制度、法律制度與道德制度是與農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)與后工業(yè)社會(huì)三個(gè)歷史階段相適應(yīng)的三種基本制度形態(tài)或制度模式，但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)實(shí)踐中，還會(huì)產(chǎn)生許多與這三種基本制度形態(tài)相適應(yīng)并與它們相互支持的具體的制度形態(tài)或制度形式。一般說(shuō)來(lái)，這些具體的制度形態(tài)都是分別隸屬于這三種基本制度形態(tài)中的其中一種。顯然，“河長(zhǎng)制”也是一種具體的制度形態(tài)，然而，目前實(shí)踐表明，它應(yīng)當(dāng)既不屬于農(nóng)業(yè)社會(huì)典型的權(quán)力制度，也不屬于工業(yè)社會(huì)典型的法律制度，更不屬于后工業(yè)社會(huì)典型的道德制度，但它又在不同程度上具有這三種典型基本制度形態(tài)的某些特征，因此，它應(yīng)當(dāng)屬于一種比較特殊的制度形態(tài)。

1.目前“河長(zhǎng)制”具有明顯的權(quán)力制度特征，但應(yīng)屬于非典型的權(quán)力制度。這是因?yàn)椋壳?，“河長(zhǎng)”不是國(guó)家統(tǒng)一法定的行政序列中的官職，“河長(zhǎng)制”也不是國(guó)家統(tǒng)一法定的明文規(guī)定，它一般都是由地方黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人自主決定是否需要、什么時(shí)間以及如何建立。“河長(zhǎng)制”基本上是“一把手抓”與“抓一把手”的自上而下的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，這種機(jī)制迫使一把手將各種大大小小權(quán)力“一把抓”集中在自己手中。這種帶有家長(zhǎng)制色彩的一把手體制和現(xiàn)代科層制倡導(dǎo)的理性和法治精神相去甚遠(yuǎn)。④同樣，作為“河長(zhǎng)”的各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人都是為本行政系統(tǒng)內(nèi)的最高權(quán)力掌握者，他們主要通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力和權(quán)治進(jìn)行履職，他們對(duì)于流域上“條塊分割”和職能上“各自為政”的下屬各職能部門的法定職責(zé)和非法定事務(wù)都能實(shí)施一定程度的自由干預(yù)與自主問(wèn)責(zé)，可以大量運(yùn)用行政權(quán)力調(diào)動(dòng)與整合“多頭治水”的下屬各職能部門水治理資源。同時(shí)，在“一票否決制”的制度設(shè)計(jì)中，“河長(zhǎng)”需要對(duì)所轄的河流保護(hù)擔(dān)負(fù)無(wú)限責(zé)任和被要求負(fù)總責(zé)，因此，他們?yōu)榱寺殑?wù)晉升、評(píng)優(yōu)創(chuàng)先等自身的權(quán)位或其它利益，也必須最大限度地利用權(quán)力和權(quán)治來(lái)實(shí)現(xiàn)河流變清的指標(biāo)要求，而且，在實(shí)踐中，往往也只有集中權(quán)力的作用才能實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理的高效率和高效益。然而，這種為了自身權(quán)位或其它利益而集中權(quán)力和最大限度地使用權(quán)力，不僅會(huì)突破法定權(quán)威的限制，也會(huì)難以順從道德規(guī)范的約束，這就是“河長(zhǎng)制”具有著明顯權(quán)力制度特征的集中表現(xiàn)。

在目前“河長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制”的實(shí)踐中，問(wèn)責(zé)的主體一般都是責(zé)任主體的下級(jí)(多為環(huán)保部門)或責(zé)任主體的上級(jí)。在行政層級(jí)面前，下級(jí)要為上級(jí)公正評(píng)核，其中有很多的利益糾葛，根本無(wú)法按照“一票否決制”實(shí)行問(wèn)責(zé)。而上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)，在上級(jí)需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況時(shí)，也難以保證問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性。⑤同時(shí)，“河長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制”中的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及考核標(biāo)準(zhǔn)也是由行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)定，基本上是屬于行政體制內(nèi)部“自考”，甚至難以排除在相關(guān)水質(zhì)檢測(cè)數(shù)據(jù)和考核成績(jī)方面的修飾和作假現(xiàn)象。這種問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐至今也是報(bào)喜不報(bào)憂狀況居多，真正的“一票否決”幾乎未見(jiàn)。這表明目前“河長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制”是一種基本上有利于“河長(zhǎng)”的制度設(shè)置，它在形式上是一種法律制度與法治，但在實(shí)質(zhì)上更多地表現(xiàn)為權(quán)力制度以及權(quán)治特征。當(dāng)然，從總體上說(shuō)，目前“河長(zhǎng)制”的制度安排與實(shí)際運(yùn)行都沒(méi)有明顯突破我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)，也沒(méi)有存在普遍的道德失范現(xiàn)象，因此，它不能與農(nóng)業(yè)社會(huì)典型的權(quán)力制度及其權(quán)治方式相提并論，不應(yīng)屬于典型的權(quán)力制度。

2.目前“河長(zhǎng)制”具有一定的法律制度特征，但又不屬于典型的法律制度?！昂娱L(zhǎng)制”的設(shè)定具有明顯的現(xiàn)行法律依據(jù)。1989年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中就有規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”2006年施行的《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)制度的具體內(nèi)容。2008年修訂后的《水污染防治法》則有進(jìn)一步的規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，“國(guó)家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容?！彪m然，現(xiàn)行的國(guó)家法律制度并無(wú)直接規(guī)定“河長(zhǎng)制”的具體內(nèi)容，但“河長(zhǎng)制”設(shè)置的主要原則與根本目標(biāo)是符合現(xiàn)行的法律規(guī)定和法律要求的，可被視為法律規(guī)定的具體實(shí)現(xiàn)形式，這也能夠表明，即使“河長(zhǎng)制”存在大量的權(quán)治現(xiàn)象和明顯的權(quán)力制度特征，它也是有了權(quán)治為法治服務(wù)的一面，也有了法治高于權(quán)治的一面，因而它也就具備特定的法律制度特征。

“河長(zhǎng)制”的法律規(guī)范性程度也存在不斷提高的趨勢(shì)。如2007年無(wú)錫市在經(jīng)過(guò)一年的“河長(zhǎng)制”實(shí)踐后，2008年正式頒布了《中共無(wú)錫市委、無(wú)錫市人民政府關(guān)于全面建立“河(湖、庫(kù)、蕩、氿)長(zhǎng)制”全面加強(qiáng)河(湖、庫(kù)、蕩、氿)綜合整治和管理的決定》，這實(shí)際上是以地方立法的形式規(guī)定了“河長(zhǎng)制”。同時(shí)，在“河長(zhǎng)制”的制度安排中，一般都對(duì)“河長(zhǎng)”管理工作職責(zé)進(jìn)行了越來(lái)越具體的規(guī)定，如“河長(zhǎng)”必須組織開(kāi)展綜合治理，巡查河道的保護(hù)和管理，監(jiān)督河道治理計(jì)劃和方案的制定與落實(shí)，協(xié)調(diào)河道治理中的有關(guān)問(wèn)題和對(duì)河道的水質(zhì)、水生態(tài)、水環(huán)境全面負(fù)責(zé);對(duì)“河長(zhǎng)”的考核標(biāo)準(zhǔn)以及獎(jiǎng)懲辦法也進(jìn)行了越來(lái)越具體的規(guī)定，對(duì)于“河長(zhǎng)”權(quán)力限制內(nèi)容也是越來(lái)越豐富、越來(lái)越嚴(yán)格。因而，這些也能說(shuō)明“河長(zhǎng)制”的法律制度特征越來(lái)越明顯。當(dāng)然，目前“河長(zhǎng)制”畢竟還不是國(guó)家法律制度，且“河長(zhǎng)制”的優(yōu)勢(shì)還恰恰在于能夠擺脫法律制度的繁瑣程序約束，彌補(bǔ)法律制度的一些內(nèi)在歷史局限性，從而實(shí)現(xiàn)一定的治理高效率。因此，目前“河長(zhǎng)制”還不能視為典型的法律制度。

3.目前“河長(zhǎng)制”具有初步的道德制度特征，但更不屬于典型的道德制度。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行依法治國(guó)和以德治國(guó)相輔相成的政治文明發(fā)展戰(zhàn)略;政府是人民政府，并以“服務(wù)型政府”作為政府改革與創(chuàng)新的目標(biāo);與很多西方人都把政府看作是一種“必要的惡”有所不同，中國(guó)傳統(tǒng)中人們往往把政府看作是不可缺少的“善”。⑥多年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府也是將德才兼?zhèn)浜唾t能并舉作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的首要標(biāo)準(zhǔn)和任用考核的基本標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的大背景與大前提下，我們認(rèn)為，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)積極建立“河長(zhǎng)制”，并對(duì)作為“河長(zhǎng)”的主要黨政負(fù)責(zé)人實(shí)施“一票否決制”，這不僅僅是出于所在行政轄區(qū)的水生態(tài)環(huán)境惡化形勢(shì)所迫，也是出于水生態(tài)環(huán)境意識(shí)的覺(jué)醒和水生態(tài)環(huán)境道德的自律要求，是出于實(shí)現(xiàn)以民生為導(dǎo)向的服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的自覺(jué)要求，當(dāng)然也是出于社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制作用與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略意圖感召的外在約束。也就是說(shuō)，“河長(zhǎng)制”的建立具有某種程度上的道德制度特征。

同時(shí)，在“河長(zhǎng)制”的實(shí)際運(yùn)作中，現(xiàn)有的法律政策規(guī)定不可能完全規(guī)范“河長(zhǎng)”的全部行為，也不可能完全明確“河長(zhǎng)”下屬職能部門的所有責(zé)任內(nèi)容與責(zé)任界限。因此，在實(shí)踐中，“河長(zhǎng)”必然存在著大量的行政自主權(quán)。當(dāng)然，這既是“河長(zhǎng)制”能夠產(chǎn)生高效行為的主要依據(jù)，也往往是被作為“人治”或“權(quán)治”表現(xiàn)而飽受質(zhì)疑與備受詬病的主要理由。但是，我們相信，目前一些“河長(zhǎng)”能夠正確高效地行使自主處置權(quán)力，應(yīng)該是主要受到自覺(jué)自律的道德約束，是能夠出于內(nèi)心的道德自律要求和社會(huì)輿論的監(jiān)督以及社會(huì)非強(qiáng)制性的無(wú)形壓力，即權(quán)力能夠受到道德的約束，權(quán)治能夠受到德治的制約，是德治為主的社會(huì)治理和道德制度實(shí)踐產(chǎn)生的初步效應(yīng)。當(dāng)然，就總體而言，目前的“河長(zhǎng)制”的制度安排基本上還不是自覺(jué)地按照道德制度的要求去建構(gòu)的，既缺少明確具體的道德原則和道德規(guī)范內(nèi)容，也缺少明確具體的外在道德約束機(jī)制內(nèi)容。同時(shí)，在實(shí)踐中，許多“河長(zhǎng)”高效行使行政自主權(quán)力而取得良好的水治理績(jī)效，也可能是出于維護(hù)自身權(quán)力與利益的需要，是典型的權(quán)治型社會(huì)治理和權(quán)力制度實(shí)踐的反映。因此，目前“河長(zhǎng)制”至多具有初步的道德制度特征。

總之，從社會(huì)治理模式歷史演進(jìn)中的三種制度形態(tài)理論來(lái)看，對(duì)于目前“河長(zhǎng)制”這一制度形態(tài)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)與定位，不能簡(jiǎn)單地從某一個(gè)方面抽象地認(rèn)定它究竟是權(quán)力制度，還是法律制度或道德制度。我們只有從中國(guó)特有的發(fā)展階段和具體國(guó)情出發(fā)，從目前“河長(zhǎng)制”的制度安排與運(yùn)作實(shí)踐出發(fā)，才有可能科學(xué)地解讀與定義“河長(zhǎng)制”的制度形態(tài)。目前中國(guó)仍處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型和超越工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型即“雙重轉(zhuǎn)型”的特殊發(fā)展歷史階段，因此，權(quán)力制度、法律制度與道德制度的不同制度歷史形態(tài)的當(dāng)下同時(shí)存在有一定的必然性與現(xiàn)實(shí)性。從這個(gè)意義上說(shuō)，“河長(zhǎng)制”也是在我國(guó)特有的“雙重轉(zhuǎn)型”歷史背景下的特殊制度形態(tài)，也是一種權(quán)力制度向法律制度過(guò)渡以及超越法律制度向道德制度過(guò)渡的“雙重過(guò)渡”過(guò)程中的特殊制度形態(tài)。因此，“河長(zhǎng)制”并不屬于任何一種典型的權(quán)力制度、法律制度和道德制度，而應(yīng)是屬于具有明顯中國(guó)特色的非典型的制度歷史形態(tài)。

“河長(zhǎng)制”的創(chuàng)新趨向

2014年3月21日，在“加強(qiáng)河湖管理，建設(shè)水生態(tài)文明”的新聞發(fā)布會(huì)上，我國(guó)水利部副部長(zhǎng)矯勇表示:地方政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的“河長(zhǎng)制”是地方創(chuàng)新的一條經(jīng)驗(yàn)，在水污染治理方面取得了很好的效果，將向全國(guó)推廣。⑦應(yīng)當(dāng)肯定，目前的實(shí)踐效果能夠在一定程度上說(shuō)明，“河長(zhǎng)制”比較適應(yīng)當(dāng)下中國(guó)國(guó)情，其存在與發(fā)展有明顯的重要性與必要性。但是，我們也不能否定學(xué)界對(duì)這一制度質(zhì)疑的合理性與正當(dāng)性，不能否定這一制度在目前實(shí)踐中存在的各種缺失性與不妥性。在進(jìn)一步推廣“河長(zhǎng)制”的過(guò)程中，如果我們沒(méi)有足夠的創(chuàng)新意識(shí)和科學(xué)的創(chuàng)新舉措，這一制度在未來(lái)實(shí)踐中勢(shì)必會(huì)暴露越來(lái)越多的漏洞和缺陷。而我們只有遵循制度形態(tài)或制度模式演進(jìn)的歷史規(guī)律，結(jié)合當(dāng)下中國(guó)發(fā)展的特殊歷史階段和特殊國(guó)情，并且從目前“河長(zhǎng)制”存在的特殊制度形態(tài)實(shí)際出發(fā)，才能真正科學(xué)地剖析與明確“河長(zhǎng)制”的創(chuàng)新趨向，也才能真正實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)制”進(jìn)一步生存與發(fā)展的美好未來(lái)。

1.有序消解“河長(zhǎng)制”的權(quán)力制度特征?！昂娱L(zhǎng)制”在本質(zhì)上是一種“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，而且是一種著力強(qiáng)化特定首長(zhǎng)的權(quán)位或其它利益意識(shí)的制度，是一種著重強(qiáng)調(diào)特定行政系統(tǒng)內(nèi)首長(zhǎng)權(quán)力集中使用和最大限度使用的制度，因而，它是一種具有明顯權(quán)力制度特征的制度。然而，對(duì)于當(dāng)下中國(guó)仍處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的特殊階段，以及法律制度尚未完善、道德制度尚為萌芽的特殊背景來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)社會(huì)的權(quán)力制度在一定程度上必然還有生存與作用的空間與機(jī)會(huì)，它既不可能也不應(yīng)當(dāng)完全徹底地被消解。同理，我們也應(yīng)該是有序消解而不是完全消解“河長(zhǎng)制”的權(quán)力制度特征。具體地說(shuō)，這是因?yàn)?，我?guó)還處于不斷走向法治和健全法律制度的過(guò)程中，“河長(zhǎng)制”也存在著加強(qiáng)法律制度化的要求，但在目前法制尚未健全和德制尚在襁褓的條件下，“河長(zhǎng)”權(quán)力型治理特征就必然難以完全避免。此外，在實(shí)踐中，河流治理或水環(huán)境治理總是存在著的大量復(fù)雜性和不確定性問(wèn)題，而針對(duì)這些問(wèn)題，則需要有充分的靈活性與前瞻性的制度設(shè)計(jì)與制度安排，而法律制度卻具有著一定的內(nèi)在歷史局限性。比如，不同河流的污染原因與污染癥狀不盡相同，不同河流所在行政轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r也不盡相同，從而河流治理的對(duì)策也就隨之有所不同，這也是“河長(zhǎng)制”中的“一河一策”制度內(nèi)容之由來(lái)，而具有普遍性和統(tǒng)一性的法律政策必然難以企及;河水污染變質(zhì)的原因往往十分復(fù)雜，從而明確界定河流污染之法律責(zé)任也就隨之十分困難;地處不同行政轄區(qū)的河流是一個(gè)完整的自然生態(tài)系統(tǒng)，不同行政轄區(qū)的“河長(zhǎng)”之間以及與河流治理相關(guān)的下屬各職能部門之間的分工責(zé)任界限也應(yīng)當(dāng)既有清晰性也有模糊性，僅僅依靠法律規(guī)定進(jìn)行河流流域分割治理并明晰分工責(zé)任也是存在明顯不足;河流水質(zhì)測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)依據(jù)還存在諸多不確定性，河流水質(zhì)變好或達(dá)標(biāo)也可能需要一個(gè)不確定性的長(zhǎng)期過(guò)程，因而具有穩(wěn)定性和滯后性的法律制度也往往難以科學(xué)地實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)”考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和問(wèn)責(zé)的執(zhí)行。也正因?yàn)槿绱?，在道德制度一時(shí)還難以建立健全的條件下，具有權(quán)力制度特征的“河長(zhǎng)制”由于賦予“河長(zhǎng)”一定的自由處置權(quán)，“河長(zhǎng)”可以不受各種繁文縟節(jié)的剛性約束，因而在河流治理中往往能夠產(chǎn)生法制所不具有的靈活性與高效性。故而也有學(xué)者認(rèn)為，“河長(zhǎng)制”在本質(zhì)上是人治(實(shí)際上是權(quán)治——筆者注)，而不是法治。而“人治”與“法治”并不存在誰(shuí)善誰(shuí)惡的問(wèn)題，只是治國(guó)的不同方略。⑧

當(dāng)然，在權(quán)治和權(quán)力制度條件下，權(quán)力主要是為權(quán)力占有者和使用者的利益服務(wù)，權(quán)力運(yùn)用也具有太多的隨意性和偶然性，權(quán)力作用的后果也具有太多的不確定性。同樣，目前“河長(zhǎng)制”中的“一票否決制”正是基于地方行政首長(zhǎng)權(quán)位保全與政績(jī)彰顯的目標(biāo)而設(shè)計(jì)，它的運(yùn)作也是依賴目前我國(guó)行政體制中首長(zhǎng)權(quán)力比較集中和使用相對(duì)便利的特征。在這樣的制度設(shè)計(jì)下，如果“河長(zhǎng)”又沒(méi)有充分的道德自律性約束，那么，他們?yōu)榱瞬蛔屗爡^(qū)域的河流水質(zhì)出問(wèn)題，為了年終“河長(zhǎng)”考核順利通過(guò)或獲取優(yōu)異政績(jī)，就極有可能隨意突破已有的法律法規(guī)限制，或在河流水質(zhì)檢測(cè)和考核程序等環(huán)節(jié)上避重就輕與弄虛作假，或在河流治理上過(guò)于投入資源而影響全局工作或其它方面職責(zé)。因此，我們必須正視目前“河長(zhǎng)制”的內(nèi)在局限性和歷史暫時(shí)性，在不斷推進(jìn)“河長(zhǎng)制”的法律制度化和道德制度化的進(jìn)程中，有條件、有步驟即有序地消解“河長(zhǎng)制”的權(quán)力制度特征。

2.適度追求“河長(zhǎng)制”的法律制度構(gòu)建。加強(qiáng)法治與建立健全法律制度是當(dāng)下中國(guó)的主導(dǎo)政治話語(yǔ)，通過(guò)立法的形式對(duì)“河長(zhǎng)制”進(jìn)一步法律制度化也是目前中國(guó)學(xué)界政界的主流聲音。在中國(guó)仍處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，用法律制度取代權(quán)力制度應(yīng)是歷史規(guī)律與歷史進(jìn)步的重要表現(xiàn)。尤其是在道德制度構(gòu)建尚未自覺(jué)以及社會(huì)道德自律要求尚不普及的歷史條件下，追求“河長(zhǎng)制”的法律制度構(gòu)建就具有更加明顯的必要性與緊迫性。即使在未來(lái)道德制度普遍建立與成熟的社會(huì)條件下，也不應(yīng)絕對(duì)排除對(duì)于“河長(zhǎng)制”的法律制度構(gòu)建，因?yàn)榈赖轮贫饶Ｊ揭残枰欢ǖ姆芍贫劝才抛鳛榈拙€保障。在目前“河長(zhǎng)制”的創(chuàng)新與完善中，“河長(zhǎng)”的權(quán)力與責(zé)任界限、權(quán)力運(yùn)行和問(wèn)責(zé)程序設(shè)計(jì)以及相關(guān)的下屬職能部門的權(quán)力與責(zé)任、企業(yè)和社會(huì)的權(quán)利與責(zé)任等界定都存在著大量的進(jìn)一步法律制度化需要。而作為法律制度的“河長(zhǎng)制”，就可以憑借更加規(guī)范性和穩(wěn)定性的法律規(guī)定來(lái)規(guī)避權(quán)力制度中權(quán)治帶來(lái)的各種隨意性和偶然性，可以利用法律形式更加清晰地界定和明確“河長(zhǎng)”以及相關(guān)各類河流治理主體的權(quán)力、權(quán)利與責(zé)任之間的關(guān)系，從而可以規(guī)避“河長(zhǎng)”的權(quán)力濫用與保護(hù)各類利益相關(guān)者的權(quán)利，可以在“法律面前人人平等”的原則下實(shí)現(xiàn)更多的社會(huì)平等與社會(huì)公正。

但是，徒法不足以自行，法制與法治也不是萬(wàn)能的。如前所述，目前“河長(zhǎng)制”已具有一定的現(xiàn)實(shí)法律依據(jù)，其自身也存在不斷被法律制度化的趨勢(shì)，然而，河流治理中存在的大量高度復(fù)雜性和不確定性問(wèn)題又使法律制度的歷史局限性暴露無(wú)遺。因此，在“河長(zhǎng)制”的進(jìn)一步創(chuàng)新中，客觀上不可能用立法的形式規(guī)定“河長(zhǎng)”以及相關(guān)主體的全部行為，特別是在處置各種高度復(fù)雜性和不確定性問(wèn)題中的隨機(jī)行為和特殊行為時(shí);在主觀上也不應(yīng)該無(wú)限地追求“河長(zhǎng)制”的法律制度建設(shè)。因?yàn)?，如果法律硬性?guī)定了“河長(zhǎng)”及其相關(guān)主體在河流治理的全部行為內(nèi)容和行為程序，而法律無(wú)明確規(guī)定則不可行，那么，“河長(zhǎng)”則必然受制于各種繁瑣法律條文的剛性約束，反而會(huì)導(dǎo)致目前“河長(zhǎng)制”的權(quán)力制度特征所帶來(lái)的靈活性和高效性優(yōu)勢(shì)大打折扣或完全喪失，甚至，它作為一項(xiàng)特殊的制度安排也可能失去其持續(xù)存在的價(jià)值。因此，我們應(yīng)當(dāng)綜合地考慮法律制度的內(nèi)在利弊以及“河長(zhǎng)制”的建設(shè)現(xiàn)狀，有條件、有限度即適度地追求“河長(zhǎng)制”的法律制度構(gòu)建。

3.逐步強(qiáng)化“河長(zhǎng)制”的道德制度建設(shè)。面向后工業(yè)社會(huì)的道德制度是社會(huì)治理制度形態(tài)或制度模式發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是高于權(quán)力制度與法律制度的理想制度形態(tài)。在歷史上，西方國(guó)家曾經(jīng)超越了成熟典型的農(nóng)業(yè)社會(huì)權(quán)力制度而建立了成熟典型的工業(yè)社會(huì)法律制度。而當(dāng)代中國(guó)正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)以及從工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向后工業(yè)社會(huì)的“雙重轉(zhuǎn)型”過(guò)程中，中國(guó)特色的社會(huì)治理制度模式變革也應(yīng)當(dāng)能夠體現(xiàn)出勇于超越成熟典型的工業(yè)社會(huì)法律制度形態(tài)而積極加強(qiáng)面向后工業(yè)社會(huì)的道德制度建設(shè)，而不應(yīng)該完全緊跟與重蹈西方社會(huì)治理制度模式變遷的歷史軌跡。同樣，在“河長(zhǎng)制”的進(jìn)一步創(chuàng)新中，既要適度追求它的法律制度構(gòu)建，更要逐步強(qiáng)化它的道德制度建設(shè)，即更要注重超越成熟典型的“河長(zhǎng)制”法律制度建設(shè)階段，而強(qiáng)化目前具有明顯權(quán)力制度特征的“河長(zhǎng)制”的道德制度再造。當(dāng)然，也只有在“河長(zhǎng)制”的道德制度建設(shè)中，在倫理精神統(tǒng)攝權(quán)力與法律的制度安排下，才能既徹底遏制“河長(zhǎng)”的權(quán)力濫用以及弄虛作假等內(nèi)在缺陷，又有效避免“河長(zhǎng)”受制于法律繁文縟節(jié)與僵化滯后而導(dǎo)致低效率的內(nèi)在局限。同時(shí)，道德制度在本質(zhì)上也是一種合作社會(huì)的治理制度形態(tài)，作為道德制度形態(tài)的“河長(zhǎng)制”也應(yīng)是行政系統(tǒng)內(nèi)部以及內(nèi)外之間水環(huán)境合作治理制度。在這種“河長(zhǎng)制”中，“河長(zhǎng)”及政府的河流治理的道德責(zé)任高于其行政責(zé)任與法律責(zé)任，其主要責(zé)任和根本責(zé)任應(yīng)是培育成熟的全社會(huì)河流自治意識(shí)與自治能力，是引導(dǎo)全社會(huì)積極參與河流治理的各項(xiàng)公共事務(wù)中來(lái)。顯然，與權(quán)力制度形態(tài)的“河長(zhǎng)制”不同，道德制度形態(tài)的“河長(zhǎng)制”不應(yīng)該是與生態(tài)環(huán)境的公眾參與治理方式以及“多元共治模式”⑨發(fā)展目標(biāo)背道而馳，也不可能是“河長(zhǎng)”的大包大攬以及由此導(dǎo)致影響“河長(zhǎng)”其它職責(zé)的履行，或由于“河長(zhǎng)”同時(shí)還需要擔(dān)當(dāng)其它眾多職責(zé)而陷于不堪重負(fù)之結(jié)局。

當(dāng)代人類社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)的歷史進(jìn)程剛剛拉開(kāi)帷幕，面向后工業(yè)社會(huì)的道德制度建設(shè)也必將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程。雖然，類似“河長(zhǎng)”的行政約談制度或商談制度、“河長(zhǎng)”引咎辭職制度或引咎自責(zé)制度、“河長(zhǎng)”的誠(chéng)信道德制度等生態(tài)環(huán)境道德制度也已經(jīng)或正在被提及和被嘗試，但也應(yīng)該承認(rèn)，目前人們對(duì)于道德制度觀念認(rèn)同、理論探索與實(shí)踐推展都還處于開(kāi)啟階段，因此，“河長(zhǎng)制”的道德制度建設(shè)也不可能企求一蹴而就，我們只能積極創(chuàng)造條件，有意識(shí)、有規(guī)劃即逐步地強(qiáng)化“河長(zhǎng)制”的道德制度建設(shè)。

①②③張康之:《論倫理精神》，江蘇人民出版社，2010年，第171、187、192 頁(yè)。

④何增科:《政府治理現(xiàn)代化與政府治理改革》，《行政科學(xué)論壇》2014年第2期。

⑤王書(shū)明，蔡萌萌:《基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的“河長(zhǎng)制”評(píng)析》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2011年第9期。

⑥張維為:中國(guó)震撼:一個(gè)“文明型國(guó)家”的崛起，上海人民出版社，2011年，第132頁(yè)。

⑦唐婷:《水利部:“河長(zhǎng)制”將向全國(guó)推廣》，《科技日?qǐng)?bào)》2014年3月22日。

⑧王燦發(fā):《地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體形式——“河長(zhǎng)制”的法律解讀》，《環(huán)境保護(hù)》2009年第9期。

⑨田千山:《生態(tài)環(huán)境多元共治模式:概念與建構(gòu)》，《行政論壇》2013年第3期。