實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出制度的路徑選擇

實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出制度的路徑選擇

王麗雙，王春平

(沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 沈陽 110161)

[摘要]如何建立有效的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿有序地退出土地承包經(jīng)營權(quán)，并切實(shí)保障農(nóng)民退出土地后的合法權(quán)益，既是理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，也是實(shí)際工作中的難點(diǎn)問題，亟待破題。加快土地承包經(jīng)營權(quán)退出，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營能夠緩解農(nóng)村人地不均、穩(wěn)定土地承包關(guān)系；解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程；實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、促進(jìn)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。根據(jù)我國新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，構(gòu)建多元化的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出方式、建立合理的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償制度、完善農(nóng)民農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出后的社會保障制度、健全農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的市場機(jī)制和完善農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的有效路徑選擇。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)；退出；路徑選擇

[中圖分類號]F301.1[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[收稿日期]2012-07-23

[基金項(xiàng)目]國家自然科學(xué)

[作者簡介]田紅娜(1978-)，女，黑龍江大慶人，教授，博士，從事技術(shù)創(chuàng)新管理研究。

一、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出概念界定

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出是指農(nóng)民讓渡出土地承包經(jīng)營權(quán)，以非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)代替原本賴以為生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，通過農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出，可以實(shí)現(xiàn)土地和農(nóng)民資源的自由流動(dòng)[5]。我國《土地承包法》中規(guī)定，“統(tǒng)一組織承包時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利，也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利?！薄稗r(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人可以將其通過家庭承包取得的農(nóng)地依法采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織?！笨梢?，我國現(xiàn)行的農(nóng)地制度是允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出是繼我國農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營制度以來農(nóng)地制度的又一創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段。

目前，我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的路徑主要包括兩類，一是強(qiáng)制性退出，即政府以社會公共利益的名義對農(nóng)村集體土地進(jìn)行強(qiáng)制性征收；二是誘致性退出，即政府通過政策取向引導(dǎo)農(nóng)戶自愿退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。其中，強(qiáng)制性退出不僅形成了大量的失地農(nóng)民，還會造成高昂的社會成本與農(nóng)民機(jī)會成本，并逐漸帶來社會的不穩(wěn)定性。在承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)能夠分離的前提下，本文的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出是指農(nóng)戶按照依法、自愿和有償?shù)脑瓌t，放棄作為農(nóng)村集體成員而享有的承包經(jīng)營集體土地的權(quán)利，就業(yè)領(lǐng)域從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門退出并進(jìn)入非農(nóng)生產(chǎn)部門，即誘致性退出。依據(jù)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出程度的不同，其退出方式分為經(jīng)營權(quán)退出和承包權(quán)退出。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的退出是部分退出，即農(nóng)戶放棄承包地的經(jīng)營權(quán)，但依然享有承包權(quán)，具有階段性和可逆性特征。而農(nóng)地承包權(quán)的退出是經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的雙重退出，即農(nóng)戶把農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退還給村集體，割斷與土地之間的聯(lián)系，并且農(nóng)民的身份也將徹底轉(zhuǎn)換，具有長久性和不可逆性特征。由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)退出是一種暫時(shí)性退出，其行為的階段性和可逆性將影響農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的穩(wěn)定性，在推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中，農(nóng)地承包權(quán)退出的意義更大。

二、實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的必要性

(一)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出能夠緩解農(nóng)村人地不均矛盾、穩(wěn)定土地承包關(guān)系

改革開放以來，我國政府先后頒布實(shí)施“土地承包經(jīng)營權(quán)保持15年不變”“土地承包經(jīng)營權(quán)保持30年不變”“土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定不變”等一系列土地政策。從而進(jìn)一步鞏固和完善了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，保證了農(nóng)民對土地的長期投入，提高了糧食生產(chǎn)能力，增加了農(nóng)民收入，對我國特定時(shí)期的農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了重要的作用。但“長期不變”政策并沒有考慮到生死嫁娶等因素使得農(nóng)村各家庭人口的變動(dòng)速度，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了“增人不增地，減人不減地”的現(xiàn)象，進(jìn)一步割斷了農(nóng)村人口變動(dòng)和農(nóng)地變動(dòng)之間的動(dòng)態(tài)聯(lián)系。如果土地長期穩(wěn)定不變，農(nóng)村家庭人均土地占有量不均現(xiàn)象將越來越明顯，農(nóng)村家庭承包土地的數(shù)量與家庭人口之間失衡也越來越嚴(yán)重，這也有悖于土地調(diào)整初期人口均分的政策?！锻恋爻邪ā分幸?guī)定“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員而享有的承包集體土地的權(quán)利”，它將承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為“以家庭為基礎(chǔ)的，集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的成員權(quán)，由于成員資格是變化的，其對集體土地享有的承包權(quán)利也應(yīng)是變化的。而目前這種“長期不變”的政策，在很大程度上不具備完全公平性，不能使農(nóng)民平等地享有土地使用權(quán)。而且隨著農(nóng)地承包經(jīng)營期的延長，必將出現(xiàn)大量未獲得土地的新增農(nóng)民，其作為集體成員享有的對集體土地平等的承包權(quán)無法得到體現(xiàn)，新時(shí)期的農(nóng)村人地矛盾日益突出。既然部分農(nóng)民已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)，甚至失去了集體成員身份，如果能適當(dāng)適時(shí)的退出土地承包經(jīng)營權(quán)，不僅僅能在一定程度緩解農(nóng)村人地矛盾，還能穩(wěn)定土地承包關(guān)系，對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生重要推動(dòng)作用。

(二)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出能夠解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出使農(nóng)村土地進(jìn)一步集中，農(nóng)民離開土地后，必然要尋找新的生產(chǎn)、生活方式，大量農(nóng)民從農(nóng)業(yè)進(jìn)入到工業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域成為必然趨勢。雖然大量農(nóng)民外出務(wù)工，但仍擁有承包的土地，這直接導(dǎo)致這部分農(nóng)民，即使已經(jīng)立足于城市生活，但仍難以徹底擺脫土地的束縛，無法真正走出農(nóng)村，無法真正由農(nóng)民變市民。而通過農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出，促使土地向少數(shù)人集中，擴(kuò)大了農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，不僅加快了農(nóng)業(yè)機(jī)械和先進(jìn)適用技術(shù)的應(yīng)用，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，還極大解放了束縛在土地上的剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。同時(shí)，我國城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展過程中的重要的核心問題之一是人的城鎮(zhèn)化，而農(nóng)民通過農(nóng)地承包權(quán)的退出，使他們更加主動(dòng)的融入城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中。盡管大量農(nóng)民進(jìn)城給城鎮(zhèn)管理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給帶來一定壓力，但也為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了最寶貴的動(dòng)力——大量的人力資本。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出，對加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、推進(jìn)城鎮(zhèn)化具有重要意義。

(三)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、促進(jìn)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展

2.加強(qiáng)鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理，根據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法的規(guī)定，從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有鄉(xiāng)村獸醫(yī)資格的人員中聘請村級動(dòng)物防疫員，原則上年齡不超過50歲，取消沒有專業(yè)技能的村組干部動(dòng)物防疫員資格。

農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的重要前提之一，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)首要要求就是土地集中連片。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制促使農(nóng)村土地資源通常按土壤肥力、灌溉條件、距居地遠(yuǎn)近的情況隨機(jī)分配給農(nóng)戶，這種土地分配方式不僅導(dǎo)致了地塊分散、土地細(xì)碎化，加大了土地的經(jīng)營難度，也不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械的廣泛使用和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用，限制了農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。目前，我國很多地方都在探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式和路徑，以期通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，在實(shí)踐中也涌現(xiàn)出了一些可以借鑒的成功模式。然而，農(nóng)民選擇農(nóng)地承包權(quán)退出并未給農(nóng)民增加直接農(nóng)業(yè)收入，也未得到預(yù)期的其他回報(bào)，因而大部分地區(qū)的農(nóng)民特別是收入來源比較單一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)。另外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的期限一般較短，大多三五年，很多甚至是一年一簽，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于農(nóng)地承包期。由此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性遠(yuǎn)低于農(nóng)地承包制本身，農(nóng)地雖然流轉(zhuǎn)了，但依然沒有改變農(nóng)地承包權(quán)高度分散的現(xiàn)實(shí)。更值得注意的是，當(dāng)新一輪農(nóng)地承包開始時(shí)，不僅那些流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，而且上輪農(nóng)地承包后新增的農(nóng)民，都將擁有新一輪農(nóng)地承包的承包權(quán)，農(nóng)村人多地少的困境不但未減輕反而更加嚴(yán)重。因此，要想真正實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定的土地規(guī)?；?jīng)營，建立完善的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制是首要之選。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出制度的路徑選擇

根據(jù)我國新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展需要和當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的路徑選擇必須慎重，既要搞好頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建統(tǒng)一的政策框架，又要注意與地方實(shí)際相結(jié)合，不搞一刀切、齊步走。

(一)構(gòu)建多元化的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出方式

現(xiàn)階段，對于大部分農(nóng)民而言，土地不僅具備生產(chǎn)功能、財(cái)產(chǎn)功能，還擔(dān)負(fù)著保障功能，并不是所有的農(nóng)民都具備離開土地，退出土地承包的條件，部分具備條件的農(nóng)民退出才是現(xiàn)實(shí)之舉。從理論上分析，基于不同稟賦農(nóng)民對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出方式需求的差異，農(nóng)地退出的方式應(yīng)具有多元化的特點(diǎn)。依據(jù)農(nóng)民農(nóng)地退出程度的不同，將農(nóng)地退出分為經(jīng)營權(quán)退出和承包權(quán)退出兩種。經(jīng)營權(quán)退出為農(nóng)民放棄承包地的經(jīng)營權(quán)，但依然享有承包權(quán)。而承包權(quán)退出則為農(nóng)民割斷與農(nóng)地之間的聯(lián)系，是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的雙重退出。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出方式的確定需要以我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的農(nóng)民分化為基礎(chǔ)，農(nóng)民分化形成的不同農(nóng)戶對土地功能的依賴性不同，從而導(dǎo)致他們對農(nóng)地退出方式的選擇出現(xiàn)差異。對農(nóng)民而言，農(nóng)地的功能主要包括取得農(nóng)業(yè)收入的生產(chǎn)功能、提供生存需求的保障功能以及獲取資產(chǎn)收益的財(cái)產(chǎn)功能。在農(nóng)村長期務(wù)農(nóng)的傳統(tǒng)農(nóng)民，土地收入是其經(jīng)濟(jì)收入的重要來源，農(nóng)地作為家庭的生計(jì)之本發(fā)揮著重要的生產(chǎn)功能，這部分農(nóng)民選擇退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的可能性較小。部分具備獲得非農(nóng)收入能力的農(nóng)民，盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較利益低下，帶給農(nóng)民的收益有限，但在市場不景氣、就業(yè)壓力大的時(shí)期，一些從事非農(nóng)就業(yè)的勞動(dòng)力會面臨著失業(yè)，一旦失業(yè)他們將再次回到農(nóng)業(yè)中來，將農(nóng)業(yè)經(jīng)營作為其生活的最后保障。在農(nóng)村社會保障制度整體缺位的情況下，出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，這部分農(nóng)民經(jīng)營權(quán)退出的可能性不大。還有一部分在城市有穩(wěn)定收入的農(nóng)民，對農(nóng)地的生產(chǎn)、保障功能需求逐漸減弱，但對農(nóng)地的預(yù)期增值的財(cái)產(chǎn)功能需求增強(qiáng)，如果資金補(bǔ)償合理，其選擇農(nóng)地承包權(quán)退出的可能性較大。

農(nóng)民選擇農(nóng)地經(jīng)營權(quán)退出，很大程度上是不想失去土地的多重保障功能，農(nóng)民在保留農(nóng)村戶籍、農(nóng)民身份的前提下，將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織或其他流轉(zhuǎn)對象，但依然擁有對土地的控制權(quán)和參與集體資產(chǎn)分配的權(quán)利。對這部分農(nóng)民，我們必須充分尊重，支持他們在不轉(zhuǎn)戶的前提下自愿退出土地。這樣既可以以較低代價(jià)實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營，又可以發(fā)揮集體和農(nóng)戶的合力，有效規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。對于選擇承包權(quán)退出的農(nóng)民，要考慮到他們能否真正地融入并習(xí)慣城市生活，能否成功轉(zhuǎn)業(yè)，或者說能否負(fù)擔(dān)得起城市生活的高額成本。如果他們在城市無法過上自己理想中的生活，轉(zhuǎn)業(yè)失敗或負(fù)擔(dān)不起城市生活費(fèi)用，那么返鄉(xiāng)繼續(xù)務(wù)農(nóng)就成了一個(gè)最主要的選擇，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)民一定時(shí)間的緩沖周期，力求在出村進(jìn)城與出城返村這個(gè)張力之間得到平衡。只有這樣，才能夠減輕農(nóng)民心理上的巨大壓力，使他們能夠踏踏實(shí)實(shí)進(jìn)城，這不僅是維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，更是我國尊重人權(quán)、保障人權(quán)的重要舉措。

(二)建立合理的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償制度

《土地承包法》明確規(guī)定，對土地承包權(quán)農(nóng)民有自愿放棄的權(quán)利，但是退出沒有硬性補(bǔ)償要求，尤其是土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值補(bǔ)償，只是農(nóng)民為提高土地生產(chǎn)能力而在其承包地上投入，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。現(xiàn)行土地制度允許土地承包經(jīng)營權(quán)退出，但沒有體現(xiàn)財(cái)富效用。由于補(bǔ)償不具合理性，土地承包權(quán)所包含財(cái)富效用沒有充分體現(xiàn)，導(dǎo)致大部分外出務(wù)工農(nóng)民無奈過著“亦工亦農(nóng)”、“亦城亦鄉(xiāng)”的兩棲生活，無形中增加了社會成本。勞動(dòng)能力和土地經(jīng)營權(quán)農(nóng)民手中擁有的兩種生產(chǎn)要素，由于對農(nóng)民工的需求存在，勞動(dòng)力在一定程度上可以自由流動(dòng)，哪里價(jià)值高就向哪里流動(dòng)。而土地承包經(jīng)營權(quán)由于補(bǔ)償制度的不合理，嚴(yán)重阻礙了其自由流動(dòng)，流動(dòng)性弱導(dǎo)致其生產(chǎn)要素價(jià)值和財(cái)富效應(yīng)不能得到充分體現(xiàn)。從多年的實(shí)踐看，土地退出補(bǔ)償制度是農(nóng)民退出土地首要關(guān)注的問題，因此土地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定一定要綜合考慮，尤其是要充分考慮到農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)人的“理性預(yù)期”。如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，退出土地能比保留土地帶來更大的收益，農(nóng)民將更有意愿選擇退出土地。因此，對農(nóng)民退地補(bǔ)償還必須考慮到農(nóng)民退地后如何保證正常生存與發(fā)展，是否能夠負(fù)擔(dān)城市生活成本，充分融入城市生活，這是制定退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本前提。

構(gòu)建農(nóng)地退出補(bǔ)償機(jī)制就是對一些放棄承包土地的農(nóng)戶進(jìn)行的相關(guān)利益補(bǔ)償，其中農(nóng)戶放棄承包土地所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)不小于承包地?fù)碛械慕?jīng)濟(jì)效用。對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)退出者，農(nóng)戶只是把當(dāng)前土地的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)讓渡給村集體的其他成員、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社或農(nóng)業(yè)公司等，并沒有放棄土地的承包權(quán)，其退出土地獲得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要取決于土地的農(nóng)經(jīng)營業(yè)收入，取得一定的租金收入、入股分紅等。退出農(nóng)地承包權(quán)，多方受益，因此對有意愿退出農(nóng)地承包權(quán)的農(nóng)民，應(yīng)該給予充分補(bǔ)償。補(bǔ)償制度確立是對我國農(nóng)地政策的調(diào)整完善，政府應(yīng)發(fā)揮完全主導(dǎo)作用，中央財(cái)政以及地方財(cái)政都應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，用于農(nóng)地承包權(quán)退出的補(bǔ)償。退出農(nóng)地承包權(quán)，農(nóng)戶將失去依附土地之上的所有福利，所以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)就高不就低，要按照土地的保障價(jià)值來確定，而不能按照土地的農(nóng)經(jīng)營業(yè)收入來確定，此時(shí)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量應(yīng)該按照當(dāng)前城鎮(zhèn)的最低生活保障來制定。具體來看，對于那些已經(jīng)不再具有勞動(dòng)能力，無法從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民，應(yīng)該依據(jù)當(dāng)前城鎮(zhèn)的最低生活保障線的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來確定，并采用逐年補(bǔ)償?shù)姆绞?；對于那些仍然具有勞?dòng)能力的農(nóng)民，應(yīng)該依據(jù)其從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的時(shí)間長短，將其折算為城鎮(zhèn)工齡，采取一定的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，將退地補(bǔ)償金轉(zhuǎn)換為繳納若干年的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，用城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)解決失地農(nóng)民的后顧之憂；對于已經(jīng)參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民，可以現(xiàn)金的形式進(jìn)行補(bǔ)償，作為在城鎮(zhèn)生活的現(xiàn)金補(bǔ)貼。

(三)完善農(nóng)民農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出后的社會保障制度

在一些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，絕大多數(shù)農(nóng)戶已將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為一種副業(yè)經(jīng)營，家庭的主要經(jīng)濟(jì)收入來源主要是除農(nóng)業(yè)外的二、三產(chǎn)業(yè)，雖然存在諸如農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低、生產(chǎn)投入大、成本高、土地產(chǎn)出率低等特點(diǎn)，但大部分家庭仍不愿意放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，原因在于國家富農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策的實(shí)施，種地不但不用交稅，國家還給補(bǔ)貼，農(nóng)民種地的積極性高漲，農(nóng)地承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得以充分顯現(xiàn)，但也正是這種經(jīng)濟(jì)價(jià)值的體現(xiàn)，使農(nóng)地的有償退出變成可能。但是由于目前農(nóng)村仍缺乏健全的社會保障體系，農(nóng)地仍是農(nóng)民能夠依靠的最后保障，即使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，農(nóng)民也害怕因失去土地而喪失最后的保障。

退地農(nóng)民如果無法享受到城市的社會保障體系，他們便不能在城鎮(zhèn)安心生活。要按照城鄉(xiāng)一體發(fā)展的要求，進(jìn)一步完善進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民社會保障制度，使進(jìn)城的農(nóng)民工與城市居民同等享有失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)等社會保障，并給予其家庭成員教育、就業(yè)等平等待遇，這些政策的實(shí)施將會給農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的農(nóng)民吃下“定心丸”，極大提高農(nóng)民退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的積極性和主動(dòng)性。從更長遠(yuǎn)看，應(yīng)該使土地不再承擔(dān)已不合時(shí)宜的社會保障功能，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、完善的社會保障體系，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民選擇農(nóng)地承包權(quán)的適宜適時(shí)退出。根據(jù)“誰受益，誰擔(dān)責(zé)”的原則，中央政府和各級地方政府以及農(nóng)民個(gè)人三方面共同承擔(dān)退地農(nóng)民的社會保險(xiǎn)資金，適當(dāng)安排專項(xiàng)財(cái)政資金用于繳納退地農(nóng)民的社會保險(xiǎn)費(fèi)。政府應(yīng)當(dāng)積極為進(jìn)城農(nóng)民提供務(wù)實(shí)的住房保障，積極推動(dòng)農(nóng)村退地農(nóng)民用宅基地?fù)Q購城市住房的政策，同時(shí)進(jìn)行大規(guī)模的退地農(nóng)民安置保障房建設(shè)，對于廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房，地方政府要出臺相應(yīng)的支農(nóng)惠農(nóng)政策，銀行也要對退地農(nóng)民貸款買房進(jìn)行必要的減息優(yōu)惠。以符合農(nóng)民需求和農(nóng)村實(shí)際為根本，建立健全農(nóng)村生活最低保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度和農(nóng)村社會救濟(jì)制度，將農(nóng)地的社會保障功能最大限度地弱化，來保障我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正常運(yùn)行。所以，建立完善的并且適合農(nóng)戶成員需求的社會保障體系是保證我國農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)順利開展的重要條件。

(四)健全農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的市場機(jī)制

我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)多為自發(fā)性流轉(zhuǎn)，具有規(guī)模小、效率低等特點(diǎn)，無法實(shí)現(xiàn)大規(guī)模、高效益流轉(zhuǎn)的主要原因是缺乏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制。在廣大農(nóng)村地區(qū)，常常存在這樣的現(xiàn)象，一些有農(nóng)地轉(zhuǎn)出傾向的農(nóng)戶找不到有農(nóng)地轉(zhuǎn)入傾向的農(nóng)戶，而一些真正想轉(zhuǎn)入農(nóng)地的農(nóng)戶又找不到想要轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶，這種現(xiàn)象導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)發(fā)生率的大規(guī)模下降。即使農(nóng)地流轉(zhuǎn)在一些地區(qū)發(fā)生，也常常是一些農(nóng)戶的自發(fā)行為，他們只是在小范圍內(nèi)漫無目的地尋找農(nóng)地流轉(zhuǎn)對象，期間花費(fèi)了很高的交易費(fèi)用，造成了大量資源的浪費(fèi)。所以，中介服務(wù)組織的建設(shè)不僅能夠及時(shí)準(zhǔn)確地提供大量土地流轉(zhuǎn)的信息，而且關(guān)鍵能大大降低交易成本。首先，可以選取有條件的農(nóng)村地區(qū)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會為依托單位，成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供系列服務(wù)，承載收集信息、發(fā)布信息、代理等功能。其次，建立科學(xué)的農(nóng)地估價(jià)評估方法，制定合理的農(nóng)地估價(jià)指標(biāo)體系，推出一套健全完善的地價(jià)評估機(jī)制，構(gòu)建一套最低保護(hù)價(jià)制度，從而使土地估價(jià)做到有章可循。第三，充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺，擴(kuò)大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供求信息宣傳面，并且要突破流轉(zhuǎn)的區(qū)域界限，不斷擴(kuò)大市場覆蓋面。通過上述措施，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過市場的供求、價(jià)格等相關(guān)信息，將土地由生產(chǎn)效率低的農(nóng)戶轉(zhuǎn)向效率高的農(nóng)戶，以此實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。

(五)完善農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)制度

很多農(nóng)民沒有信心在城鎮(zhèn)立足的原因是沒有一技之長。要以市場需求為導(dǎo)向，引導(dǎo)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)多開展針對農(nóng)民的多層次、多領(lǐng)域、多形式的職業(yè)教育、技能培訓(xùn)，提高其非農(nóng)就業(yè)競爭力。從長遠(yuǎn)來看，各級政府應(yīng)在一段相當(dāng)長的時(shí)期，堅(jiān)持把農(nóng)村教育工作作為我國農(nóng)村工作的重中之重，并加大農(nóng)村教育的財(cái)政投入，引進(jìn)優(yōu)秀的教學(xué)資源，完善教學(xué)環(huán)境，提高教學(xué)質(zhì)量，使所有的適齡兒童能夠順利入學(xué)。從當(dāng)前來看，各級政府還應(yīng)加強(qiáng)各類農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，比如對于那些傾向從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶，引導(dǎo)采用先進(jìn)的技術(shù)和品種，實(shí)現(xiàn)科學(xué)種田，使其轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)農(nóng)民；對于那些傾向從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)戶，引導(dǎo)其通過參加農(nóng)民非農(nóng)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民自身素質(zhì)，獲得在某一領(lǐng)域的技術(shù)特長，增加其尋求非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)機(jī)會的成功率，在獲取穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)出自家的農(nóng)地來增加農(nóng)地市場供給，不斷推進(jìn)我國農(nóng)村農(nóng)地市場的發(fā)展。要加快發(fā)展旅游、餐飲、運(yùn)輸?shù)绒r(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，對這種就近就地勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移要給予特別扶持，避免大量農(nóng)民工集中進(jìn)入城鎮(zhèn)帶來的一系列社會問題。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記管理制度，對已退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，且處于無業(yè)狀態(tài)的退地農(nóng)民均可進(jìn)行失業(yè)登記，將就業(yè)困難人員作為就業(yè)援助對象，開展多種形式的幫扶。

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〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

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