構(gòu)建法定機(jī)構(gòu)自主運(yùn)行與有效監(jiān)管動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系

構(gòu)建法定機(jī)構(gòu)自主運(yùn)行與有效監(jiān)管動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系

陳曉方

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

[摘要]法定機(jī)構(gòu)作為一類特殊的公共組織，具有運(yùn)作獨(dú)立、機(jī)制靈活、公開透明等特點(diǎn)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，日常運(yùn)作基本不受政府部門的干涉和制約，有利于高效實(shí)施公共政策，提高公共管理服務(wù)專業(yè)化水平。法定機(jī)構(gòu)在香港已有百余年歷史，已形成保障落實(shí)自主權(quán)和有效監(jiān)管之間動(dòng)態(tài)平衡的“適距控制”運(yùn)作模式。借鑒香港“適距控制”經(jīng)驗(yàn)的做法，指導(dǎo)內(nèi)地探索法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，深化事業(yè)單位改革，可有效推進(jìn)事業(yè)單位管理模式從行政管理向法治管理、從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)主管部門和事業(yè)單位從所屬關(guān)系向合作關(guān)系轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]法定機(jī)構(gòu)；適距控制；自主運(yùn)行；有效監(jiān)管

[中圖分類號(hào)]D4[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[收稿日期]2015-07-27

[作者簡介]高其才(1964-)，男，浙江慈溪人，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事法社會(huì)學(xué)研究。

2015年4月，國務(wù)院印發(fā)《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，提出要“探索設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，將專業(yè)性、技術(shù)性或社會(huì)參與性較強(qiáng)的公共管理和服務(wù)職能交由法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)”，第一次以國家文件形式明確在內(nèi)地探索法定機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)一般是指依法設(shè)立、承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或公共服務(wù)職能、運(yùn)作自主靈活、業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立、不列入政府機(jī)構(gòu)序列的公共機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)在不同國家和地區(qū)有不同稱謂，如新加坡和中國香港稱為“法定機(jī)構(gòu)”、英國稱為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”、美國稱為“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”等。鑒于目前廣東探索的法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)主要是學(xué)習(xí)借鑒香港、新加坡經(jīng)驗(yàn)，本文擬重點(diǎn)分析研究香港做法，故將相關(guān)機(jī)構(gòu)籠統(tǒng)稱為法定機(jī)構(gòu)。

“適距控制”主要是指政府部門同法定機(jī)構(gòu)保持適當(dāng)距離，政府主要通過法律法規(guī)、政策與框架文件實(shí)行間接控制[1]。目前香港共有法定機(jī)構(gòu)三百余家，這些機(jī)構(gòu)普遍遵循“適距控制”原則，通過在法定機(jī)構(gòu)建立理事會(huì)、制定并實(shí)施法律法規(guī)政策等方式，實(shí)行靈活的薪酬、財(cái)務(wù)、人事制度，有效保障自主權(quán)；通過加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督方式構(gòu)筑完備的監(jiān)督約束體系，從而在法定機(jī)構(gòu)與政府間建立起良性互動(dòng)的平衡關(guān)系。內(nèi)地事業(yè)單位與法定機(jī)構(gòu)宗旨性質(zhì)類似，但長期沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在內(nèi)部管理上明顯缺乏獨(dú)立性，人、財(cái)、物的管理都由主管部門統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)、安排和使用。改革開放以來，雖然歷次事業(yè)單位改革在一定程度上擴(kuò)大了事業(yè)單位自主權(quán)，但其依附性特征仍然明顯，行政化的運(yùn)作模式、干部化的用人模式?jīng)]有根本改變。

一、構(gòu)筑多層次自主權(quán)保障機(jī)制

香港是全球重要的自由經(jīng)濟(jì)港，長期奉行英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)思想，強(qiáng)調(diào)“有限政府”原則和低稅率政策，政府規(guī)模必須維持在一個(gè)較小的程度。同時(shí)，隨著香港經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，政府在社會(huì)福利、交通運(yùn)輸、城市建設(shè)等方面承擔(dān)的職能越來越多，很容易造成規(guī)模膨脹。香港政府在提高稅率以增加財(cái)政收入這一傳統(tǒng)做法受到限制的條件下，通過法律途徑設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，并通過多種方式保障其獨(dú)立自主執(zhí)行部分公共管理和服務(wù)職能。

1.建立法人治理結(jié)構(gòu)。香港法定機(jī)構(gòu)理事會(huì)最核心之處就在于能夠充分吸納政府、企業(yè)、社會(huì)精英等各方代表作為理事，構(gòu)建開放、間接、多元的治理模式，并形成理事會(huì)決策監(jiān)督、管理層具體執(zhí)行、專門委員會(huì)提供咨詢建議的運(yùn)作機(jī)制，提高了決策的科學(xué)性和有效性。

(1)普遍建有董事會(huì)等形式的決策機(jī)構(gòu)。董事會(huì)(理事會(huì))是法定機(jī)構(gòu)的決策層，主要負(fù)責(zé)審議、決定基本制度和重大事項(xiàng)，并監(jiān)督管理層執(zhí)行董事會(huì)(理事會(huì))決議。決策層成員的任期，一般每屆任期為2-3年，一般可連任兩屆，不收取報(bào)酬。如香港科技園公司最高決策機(jī)構(gòu)是由17名成員組成的董事會(huì)，董事會(huì)主席及其他成員分別由行政長官和財(cái)政司司長委任，董事會(huì)成員來自法律、貿(mào)易、金融、地產(chǎn)、工業(yè)等不同界別及不同商業(yè)范疇，其中一名成員為政府公職人員(商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局)。

(2)大多設(shè)有提供咨詢的專業(yè)委員會(huì)。香港規(guī)模較大的法定機(jī)構(gòu)都設(shè)有專業(yè)委員會(huì)，旨在借助相關(guān)委員的專門知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，提高決策的科學(xué)性和規(guī)范性，同時(shí)也為有效的內(nèi)部監(jiān)控系統(tǒng)提供必要的制衡機(jī)制。理事們可以將自己的活動(dòng)集中在某個(gè)有專業(yè)優(yōu)勢(shì)的委員會(huì)，以便更好地發(fā)揮專長。如香港職業(yè)訓(xùn)練局設(shè)有會(huì)計(jì)業(yè)、汽車業(yè)、機(jī)電工程業(yè)等21個(gè)行業(yè)訓(xùn)練委員會(huì)，同時(shí)還設(shè)有學(xué)徒訓(xùn)練及技能測(cè)驗(yàn)、信息科技、管理及督導(dǎo)等五個(gè)跨行業(yè)訓(xùn)練委員會(huì)，為該局各領(lǐng)域教育事業(yè)發(fā)展提供咨詢和指引。

(3)科學(xué)配備執(zhí)行層。法定機(jī)構(gòu)的具體執(zhí)行工作由行政負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下的管理層負(fù)責(zé)實(shí)施。行政總裁作為法定機(jī)構(gòu)的法定代表人是董事會(huì)成員，全面負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)日常業(yè)務(wù)，定期向董事會(huì)匯報(bào)管理運(yùn)行狀況，接受董事會(huì)的質(zhì)詢和監(jiān)督。其任職資格期限、選拔程序、管理權(quán)限等均由法律作出明確規(guī)定。行政總裁是法定機(jī)構(gòu)的實(shí)際掌權(quán)者，為了避免其權(quán)力過大，香港現(xiàn)在通行的做法是將行政總裁和決策層首長的職位分開，以形成相互制約。

2.享有高度的自主權(quán)。傳統(tǒng)行政組織在人員招聘、解雇等方面受到公務(wù)員管理制度的嚴(yán)格限制，其財(cái)政資源的使用也受到嚴(yán)格監(jiān)管，而法定機(jī)構(gòu)因自主性、靈活性強(qiáng)等特征具有較強(qiáng)的執(zhí)行力和較高的效率。

(1)業(yè)務(wù)高度獨(dú)立。由于機(jī)構(gòu)的法定化，與政府部門相比，法定機(jī)構(gòu)可依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任，保證其相對(duì)穩(wěn)定性和獨(dú)立性，受外部因素影響較小。即使是行政長官對(duì)其資金使用、業(yè)務(wù)運(yùn)作、日常管理有疑問，也不能直接下達(dá)命令，只能詢問或質(zhì)詢，此時(shí)法定機(jī)構(gòu)負(fù)有說明義務(wù)。政府如果對(duì)法定機(jī)構(gòu)管理層不滿意，只能在任期屆滿后另行委任他人。

(2)實(shí)行自主型的人事、薪酬管理制度。多數(shù)香港法定機(jī)構(gòu)的人事管理制度與公務(wù)員制度脫鉤，機(jī)構(gòu)本身享有充分的人事自主權(quán)，可自主研究確定人員崗位設(shè)置、結(jié)構(gòu)比例、招聘條件、薪酬福利等。如香港職業(yè)訓(xùn)練局除理事會(huì)成員、委員會(huì)成員需行政長官任命外，該局可自主決定機(jī)構(gòu)管理及日常工作人員的架構(gòu)、組織、職數(shù)、職系和職級(jí)等；可根據(jù)財(cái)務(wù)條文，管理所屬資產(chǎn)，確定員工薪酬福利。同時(shí)，參與市場(chǎng)運(yùn)營的法定機(jī)構(gòu)薪酬機(jī)制非常強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，員工特別是高級(jí)管理人員薪酬水平的確定不僅以私人企業(yè)為參考依據(jù)，而且更有競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力。如香港貿(mào)易發(fā)展局行政總裁年薪超600萬港元、金融管理局超900萬港元，均高于行政長官。

(3)實(shí)行靈活的經(jīng)費(fèi)籌措制度。與一般行政機(jī)構(gòu)相比，法定機(jī)構(gòu)在資源的獲得、使用、收費(fèi)、支配等很多方面享有高度的財(cái)務(wù)自主權(quán)，其經(jīng)費(fèi)一般包括政府財(cái)政撥款(如經(jīng)常性撥款、非經(jīng)常性撥款、提供資本、政府貸款等)，營運(yùn)或提供服務(wù)的收費(fèi)，獲得的饋贈(zèng)、贊助、捐贈(zèng)，其他利息、盈利、股息及投資收入等。經(jīng)費(fèi)自主程度高，是法定機(jī)構(gòu)得以獨(dú)立自主運(yùn)作的重要保障。如香港生產(chǎn)力促進(jìn)局約30%的經(jīng)費(fèi)來自政府資助，70%來自商業(yè)化運(yùn)作，香港貿(mào)易發(fā)展局約14%的經(jīng)費(fèi)來自政府資助，86%來自商業(yè)化運(yùn)作。

3.依據(jù)專門法律履行職責(zé)。專門立法是法定機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立運(yùn)作的最后一道屏障。

(1)遵循“一機(jī)構(gòu)一立法”。法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)專門的法律或法規(guī)成立的機(jī)構(gòu)，每個(gè)法定機(jī)構(gòu)都有一個(gè)專門的法規(guī)或管理?xiàng)l例。多數(shù)香港法定機(jī)構(gòu)是由政府根據(jù)當(dāng)時(shí)的需要設(shè)定，在香港經(jīng)濟(jì)從轉(zhuǎn)口貿(mào)易到工業(yè)化、多元化的發(fā)展過程中，許多社會(huì)公共問題隨之產(chǎn)生，催生出可解決不同性質(zhì)、類別公共問題的法定機(jī)構(gòu)，對(duì)這些機(jī)構(gòu)管理運(yùn)作形式，香港通過專門立法的形式進(jìn)行規(guī)定。如香港中文大學(xué)于1963年成立，原有崇基學(xué)院、新亞書院及聯(lián)合書院分別具有其專屬法例：《崇基學(xué)院法團(tuán)條例》、《香港聯(lián)合書院托管董事局法團(tuán)條例》和《新亞書院法團(tuán)條例》。1976年重新訂立的《香港中文大學(xué)條例》廢除和取代了以上三個(gè)法例。

(2)堅(jiān)持依法履職。相關(guān)立法已對(duì)法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更和撤銷、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)來源、管理架構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制、與相關(guān)政府部門關(guān)系邊界作出明確規(guī)定，機(jī)構(gòu)按法例規(guī)定履行職責(zé)，充分體現(xiàn)其運(yùn)作特性和管理要求。如香港醫(yī)院管理局依據(jù)《醫(yī)院管理局條例》成立，并于1991年正式接管38間醫(yī)院及有關(guān)機(jī)構(gòu)。香港科技園公司是2001年依《香港科技園公司條例》設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)，主要為以科技為本的公司和活動(dòng)提供一站協(xié)作式的支援服務(wù)。

二、構(gòu)建完備的監(jiān)督約束體系

任何制度都不可能是完美的，也可能產(chǎn)生問題。法定機(jī)構(gòu)作為連接政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織的紐帶與橋梁，既直接面對(duì)公眾，又可及時(shí)向政府反饋信息，能夠扮演政府之外比較中立、客觀的角色，可有效緩沖政府與社會(huì)公眾之間的某些矛盾與沖突；而且法定機(jī)構(gòu)的建立精簡了機(jī)構(gòu)、減少了行政層級(jí)、提高了行政效率[2]，可以更加靈活運(yùn)用公共資源，更有彈性吸引各種專業(yè)人才，更好的提升服務(wù)質(zhì)量，可以運(yùn)用較為靈活的資金籌措方法和運(yùn)營模式，以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)[3]。但與此同時(shí)，香港對(duì)法定機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑和評(píng)判也一直沒有停止，其問責(zé)性、財(cái)政資金使用效率、內(nèi)部管理等經(jīng)常引起社會(huì)爭(zhēng)議。如法定機(jī)構(gòu)行政總裁權(quán)力大，有關(guān)人員的薪酬過高；成員的委任過程透明度不足，代表性不夠；法定的職能使公共政策的完整性和協(xié)調(diào)性被分割，政府的施政能力受到削弱等。針對(duì)法定機(jī)構(gòu)存在的問題，香港政府多次對(duì)法定機(jī)構(gòu)管理運(yùn)作模式進(jìn)行研究完善，建立了較為科學(xué)有效的監(jiān)督約束機(jī)制[4]。

1.注重發(fā)揮外部監(jiān)督作用。政府必須對(duì)法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)督，不僅是因?yàn)榉ǘC(jī)構(gòu)使用公共資金，行政長官等要對(duì)政策執(zhí)行的最終結(jié)果向立法會(huì)負(fù)責(zé)，更是因?yàn)榉ǘC(jī)構(gòu)享有高度自主權(quán)，他們或執(zhí)行公共政策，或壟斷性地提供某種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此，必須通過政府監(jiān)管制約其自主權(quán)。一般而言，香港政府對(duì)法定機(jī)構(gòu)的監(jiān)管有以下幾個(gè)重要途徑或機(jī)制。

(1)委派政府部門代表參與董事會(huì)(理事會(huì))。香港政府通過委任董事會(huì)(理事會(huì))成員的方式，對(duì)法定機(jī)構(gòu)的人事管理、運(yùn)作目標(biāo)、運(yùn)作過程和運(yùn)作績效進(jìn)行全程監(jiān)督和制約。如香港生產(chǎn)力促進(jìn)局理事會(huì)成員23人，全部由香港特區(qū)行政長官任命，其中商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、創(chuàng)新科技署、工業(yè)貿(mào)易署、勞工處等部門的政府官員作為理事參與理事會(huì)。

(2)通過行政安排加強(qiáng)日常監(jiān)督。法定機(jī)構(gòu)根據(jù)專門條例立法而成立，機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行監(jiān)督等都有專門立法的明確規(guī)定。法律也正是政府對(duì)法定機(jī)構(gòu)監(jiān)督、干預(yù)和管理的基本依據(jù)，促使法定機(jī)構(gòu)更具透明性。此外，法定機(jī)構(gòu)往往與政府簽訂《行政安排備忘錄》，就相關(guān)工作目標(biāo)、行政安排、資金安排等進(jìn)行明確規(guī)定。如香港平等機(jī)會(huì)委員會(huì)與香港政府簽訂了《行政安排備忘錄》，根據(jù)該備忘錄，香港平等機(jī)會(huì)委員會(huì)需與政府定期舉行會(huì)議，每季度向政府提交工作表現(xiàn)的季度回顧報(bào)告；每年度提交下一財(cái)政年度的開支預(yù)算方案，提交活動(dòng)計(jì)劃和工作表現(xiàn)指標(biāo)；向政府提交相關(guān)資料及統(tǒng)計(jì)數(shù)字，以便政府回答立法會(huì)的提問。

(3)對(duì)法定機(jī)構(gòu)實(shí)施審計(jì)監(jiān)管。審計(jì)署通過衡工量值式的審計(jì)(相當(dāng)于績效審計(jì))向立法會(huì)提供關(guān)于法定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立及專業(yè)審計(jì)，從而提高各部門的透明度，確保政府資金得到適當(dāng)運(yùn)用，而且符合會(huì)計(jì)守則。如在對(duì)香港旅游發(fā)展局的審計(jì)中，審計(jì)署不僅審計(jì)其業(yè)績與服務(wù)表現(xiàn)、長期策略籌劃程序制度化建設(shè)、薪酬及招聘事務(wù)等情況，并核查理事會(huì)會(huì)議的出席率、公干開支中超職級(jí)乘坐商務(wù)客位等微細(xì)事項(xiàng)，對(duì)促進(jìn)法定機(jī)構(gòu)合理管治、高效運(yùn)行有明顯的監(jiān)管作用。此外，廉政公署等可依照《防止賄賂條例》、《申訴專員條例》、《合數(shù)條例》等法律對(duì)法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

(4)注重法定機(jī)構(gòu)信息公開。香港法定機(jī)構(gòu)法例規(guī)定每個(gè)法定機(jī)構(gòu)，開展業(yè)務(wù)的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，并具有透明度，接受社會(huì)監(jiān)督。如香港證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)每年都會(huì)發(fā)布年報(bào)及自愿性發(fā)布季度報(bào)告，概述主要工作及財(cái)政狀況；披露董事局成員的酬金，進(jìn)行公眾咨詢及公布咨詢總結(jié)。此外，如作為法定機(jī)構(gòu)的理事會(huì)成員，須在指定期限內(nèi)(一般為任命后的7天內(nèi))向立法會(huì)提供《個(gè)人利益登記冊(cè)》，詳細(xì)列出個(gè)人物業(yè)與資產(chǎn)、社會(huì)受薪工作與職位、海外訪問記錄、直系親屬是否與其擔(dān)任的理事工作有利益關(guān)系等，并供公眾查閱，接受社會(huì)監(jiān)督，杜絕理事借職務(wù)之便獲取不正當(dāng)利益。

2.完善內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制。法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)有制衡機(jī)制，以實(shí)施對(duì)法定機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督。

(1)通過董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。董事會(huì)是法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)控的基本構(gòu)件，主要通過其設(shè)立的審核委員會(huì)和外聘的核數(shù)師，實(shí)現(xiàn)對(duì)管理層的機(jī)制化監(jiān)督。前者一般獨(dú)立于行政總裁和其他管理層，成員全部由非執(zhí)行董事組成，主要對(duì)財(cái)務(wù)信息及監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督；后者負(fù)責(zé)對(duì)賬目和財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行獨(dú)立審核，出具專門報(bào)告，通過審核委員會(huì)呈報(bào)董事會(huì)。如香港旅游發(fā)展局董事會(huì)就聘請(qǐng)獨(dú)立核數(shù)師畢馬威負(fù)責(zé)法定審核，核數(shù)師根據(jù)《香港財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則》、《香港旅游發(fā)展局條例》提出意見，向?qū)徍宋瘑T會(huì)報(bào)告經(jīng)審核的財(cái)務(wù)報(bào)告及主要審查所得的結(jié)果；理事會(huì)與審核委員會(huì)在管理層避席的情況下進(jìn)行會(huì)面并商談具體事項(xiàng)；此外，核數(shù)師實(shí)行輪換制度，需要對(duì)其獨(dú)立性作出聲明，旅游發(fā)展局年報(bào)要刊出由獨(dú)立核數(shù)師編制的經(jīng)審核年度財(cái)務(wù)報(bào)告。

(2)引入外部力量進(jìn)行有效監(jiān)督。主要是通過引入外部力量參與理事會(huì)或?qū)I(yè)委員會(huì)，以反映各類市場(chǎng)參與者的廣泛利益和關(guān)注事項(xiàng)。如香港證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)設(shè)有外界人士委員會(huì)，就履行職能的政策事宜提出意見，就特定的監(jiān)管政策(如投資產(chǎn)品、公共股東利益及上市事宜)提出建議，就特定的監(jiān)管范疇作初步聆訊或裁決等。

(3)培養(yǎng)員工良好職業(yè)操守。法定機(jī)構(gòu)非常重視內(nèi)部制度建設(shè)，通過訂立清晰的員工守則，形成員工良好操守和嚴(yán)明紀(jì)律；通過制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、定期開展顧客服務(wù)滿意度調(diào)查等途徑踐行服務(wù)承諾；通過公眾論壇及咨詢會(huì)，舉辦政策及公共議題分享會(huì)等多種途徑與社會(huì)保持溝通、聽取意見。

三、啟示和借鑒

香港法定機(jī)構(gòu)遵循“適距控制”，政府保留監(jiān)督權(quán)能并引入社會(huì)機(jī)制開展常態(tài)化監(jiān)督，同時(shí)在內(nèi)部治理上充分吸收借鑒了現(xiàn)代企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)做法，通過明確各方權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，形成了以法定職能目標(biāo)為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制完善、外部監(jiān)督健全的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

2011年，廣東在全國率先印發(fā)《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，探索法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)。目前前海管理局、南方科技大學(xué)等單位已以法定機(jī)構(gòu)運(yùn)作，取得了一定成績，但也存在不少困難和問題。如部門與改革單位在職責(zé)劃分和利益分配上有分歧，與相關(guān)部門在人事、財(cái)務(wù)等管理機(jī)制對(duì)接難度大，法人治理結(jié)構(gòu)不完備等[5]。下一步在廣東自貿(mào)區(qū)推廣法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，要注意采取有效措施保證其自主性不被主管部門消融，同時(shí)又能夠維持其公共性，并在政府與法定機(jī)構(gòu)之間保持一定張力，把握好法定機(jī)構(gòu)公共性和自主權(quán)之間的平衡尺度，以確保法定機(jī)構(gòu)能夠充分發(fā)揮自主優(yōu)勢(shì)并更好地提供公共管理和公共服務(wù)。

1.加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)事業(yè)單位生機(jī)活力。香港法定機(jī)構(gòu)由政府主導(dǎo)設(shè)置并接受政府資助和監(jiān)管，但和相關(guān)政府部門沒有行政隸屬關(guān)系，保持獨(dú)立自主運(yùn)作，是政府的智囊團(tuán)和施政伙伴，并以其依法高效的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，在社會(huì)公共管理中發(fā)揮了重要的作用。廣東可借鑒香港法定機(jī)構(gòu)管理運(yùn)作理念，推進(jìn)深化事業(yè)單位改革。

(1)推進(jìn)政事分開、管辦分離。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，建議結(jié)合推進(jìn)政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步科學(xué)界定政府與事業(yè)單位的關(guān)系。對(duì)已設(shè)立的事業(yè)單位，可進(jìn)一步推進(jìn)與主管部門脫鉤，讓事業(yè)單位更加自主運(yùn)作，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，不受政府部門的干涉和制約，從根本上促進(jìn)行政效率和公共管理效益提高；對(duì)新設(shè)立的事業(yè)單位，可探索變主管部門為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，改微觀管理為宏觀管理，賦予事業(yè)單位充分的管理運(yùn)作自主權(quán)。

(2)建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)香港法定機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，可根據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)原則，推進(jìn)在事業(yè)單位建立以理事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)。理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，行使重大決策權(quán)，政府部門通過理事會(huì)對(duì)事業(yè)單位實(shí)行間接監(jiān)督。

(3)建立科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制。主要是建立靈活的用人機(jī)制，落實(shí)用人自主權(quán)，由理事會(huì)自主設(shè)置崗位，確定人員結(jié)構(gòu)，設(shè)定招聘條件；實(shí)行多樣化的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，通過政府資助、購買服務(wù)或自籌資金等多種形式籌資并自主統(tǒng)籌使用，向社會(huì)公開；建立更為靈活的薪酬制度，由理事會(huì)根據(jù)工作人員職責(zé)履行情況等因素，研究建立員工薪酬動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，并與單位經(jīng)費(fèi)來源建立直接關(guān)系，確保薪酬的合理性、透明性等。

2.深化法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，突破體制機(jī)制制約瓶頸。目前，廣東正在加快推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，建設(shè)體制機(jī)制創(chuàng)新高地。按照十八屆三中、四中全會(huì)精神，可銜接政府職能轉(zhuǎn)變和法治廣東建設(shè)，對(duì)傳統(tǒng)事業(yè)單位借鑒法定機(jī)構(gòu)實(shí)行“組織再造”，落實(shí)依法治理，完善管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

(1)在范圍確定上，可先行在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)新設(shè)立的公共管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行探索，實(shí)行法定機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式，通過特定立法方式，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，提高治理現(xiàn)代化水平；對(duì)駐自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行梳理，對(duì)面向社會(huì)提供公共管理和服務(wù)的事業(yè)單位，逐步推進(jìn)向法定機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，符合條件的實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作。同時(shí)，可銜接國家和省有關(guān)擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的決定，逐步探索從全省角度出發(fā)、在全省范圍內(nèi)推進(jìn)建立法定機(jī)構(gòu)。

(2)在探索事項(xiàng)上，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，不僅要努力解決好內(nèi)部組織架構(gòu)的問題，還要在用人機(jī)制、薪酬體制、經(jīng)費(fèi)籌措等關(guān)鍵事項(xiàng)上大膽邁開步子，在總結(jié)廣東2011年探索法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善配套措施，加強(qiáng)法定機(jī)構(gòu)與現(xiàn)行行政管理制度的銜接，創(chuàng)造條件推動(dòng)法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)單位建立靈活的用人機(jī)制和薪酬分配制度，允許實(shí)行多樣的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制等。

(3)在制度設(shè)計(jì)上，政府主要負(fù)責(zé)制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和公共政策，對(duì)法定機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作、目標(biāo)績效等進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督；法定機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行公共政策、提供公共服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，要及時(shí)向政府反饋業(yè)務(wù)開展情況、政策執(zhí)行情況，并將自身發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算、年度報(bào)告等重要事項(xiàng)報(bào)政府備案。

3.加強(qiáng)機(jī)構(gòu)監(jiān)督約束，構(gòu)建動(dòng)態(tài)平衡運(yùn)作態(tài)勢(shì)。香港法定機(jī)構(gòu)有效發(fā)揮作用的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)表明，按照“適距控制”原則，法定機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)作自主權(quán)與政府的監(jiān)管權(quán)之間在運(yùn)作過程中必然出現(xiàn)張力和沖突[6]，因此必須建立完善監(jiān)管體系，最終形成法定機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立運(yùn)作、政府依法有效監(jiān)管的運(yùn)行新模式。

(1)建立和完善外部監(jiān)督體系?？山梃b香港經(jīng)驗(yàn)，利用董事會(huì)(理事會(huì))等特定組成形式，廣泛吸納社會(huì)知名人士、專業(yè)人士和社會(huì)公眾參與治理，政府主要通過委派成員并出席董事會(huì)(理事會(huì))會(huì)議來監(jiān)督法定機(jī)構(gòu)運(yùn)營，并通過對(duì)重要職位的人事管理、對(duì)財(cái)務(wù)賬目的定期審計(jì)等形式，進(jìn)行有效監(jiān)管；同時(shí)為提高董事會(huì)(理事會(huì))決策的科學(xué)性，可下設(shè)若干專門委員會(huì)，提供專業(yè)咨詢，促進(jìn)重大事項(xiàng)決策的科學(xué)化、民主化。針對(duì)董(理)事長及董(理)事遴選困難、任職動(dòng)力不足、工作能力不夠、積極性不高等問題，可探索制定榮譽(yù)激勵(lì)和行為約束的相關(guān)措施，切實(shí)強(qiáng)化理事會(huì)功能作用。

(2)建立和完善內(nèi)控監(jiān)督體系。充分發(fā)揮董事會(huì)(理事會(huì))對(duì)管理層的監(jiān)督作用，可借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，聘請(qǐng)專門的會(huì)計(jì)師事務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行有效審核；引入外部力量參與董事會(huì)(理事會(huì))或?qū)I(yè)委員會(huì)，以反映各類市場(chǎng)參與者的廣泛利益和關(guān)注事項(xiàng)；加強(qiáng)員工職業(yè)操守培訓(xùn)，通過制定一套服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以評(píng)估員工表現(xiàn)，定期對(duì)公共服務(wù)提供情況進(jìn)行社會(huì)調(diào)查。

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[3]丁元竹.香港法定機(jī)構(gòu)的治理模式[J].社會(huì)觀察,2014，(8):31.

[4]汪永成.香港特區(qū)法定機(jī)構(gòu)發(fā)展的歷程、動(dòng)因與啟示[J].湖南社會(huì)科學(xué),2012，(5):47.

[5]黎少華,艾永梅.廣東法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)調(diào)查[J].中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告,2014，(3):32.

[6]洪賓.事業(yè)單位改革需破解四難題[N].深圳商報(bào)，2009-08-19.

〔責(zé)任編輯：劉陽〕

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