論國家治理體系現(xiàn)代化視野中的珠三角地方政府創(chuàng)新*

張緊跟

論國家治理體系現(xiàn)代化視野中的珠三角地方政府創(chuàng)新*

張緊跟

改革以來，珠江三角洲地方政府通過持續(xù)創(chuàng)新，創(chuàng)造了珠三角跨越式發(fā)展的奇跡。但是，既有的地方政府創(chuàng)新也使得珠江三角洲面臨著一系列挑戰(zhàn)。因此，為了爭創(chuàng)新優(yōu)勢，未來珠三角地方政府創(chuàng)新必須改革治理體系，在重新定位政府職能、培育公民社會(huì)、調(diào)適政府治理結(jié)構(gòu)、推動(dòng)公民有序參與和踐行法治基礎(chǔ)上構(gòu)建現(xiàn)代國家的治理體系。

國家治理體系現(xiàn)代化 珠江三角洲地方政府創(chuàng)新 創(chuàng)新地方治理體系

在珠江三角洲改革以來充分利用 “先行一步”的機(jī)遇不斷創(chuàng)造區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的發(fā)展歷程中，以“簡政放權(quán)”為核心的地方政府創(chuàng)新貫穿始終。早在1981年4月20日至5月4日的中共廣東省委學(xué)習(xí)討論會(huì)上，就明確了簡政放權(quán)思路。[1]原中共東莞市委書記李近維認(rèn)為，“過分集中權(quán)力，結(jié)果是高度集中矛盾；過分集中財(cái)力，結(jié)果是高度集中困難”，大膽放權(quán)，贏得了長期繁榮和持續(xù)高速發(fā)展，真可謂“一放解千愁，一放得萬福”。[2]2012年，珠三角新一輪 “簡政放權(quán)”再次啟動(dòng)。盡管這種自我調(diào)適也取得了一些明顯成效，但由于始終未能突破既有治理體系的局限性，珠三角始終面臨著因 “強(qiáng)發(fā)展、弱治理”而引發(fā)的局部治理危機(jī)。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的同時(shí)，珠三角環(huán)境污染嚴(yán)重、轉(zhuǎn)型升級(jí)之路步履蹣跚、社會(huì)建設(shè)存在明顯短板。而從既研究來看，研究者主要聚焦于探討地方政府創(chuàng)新的理論、持續(xù)力、制度化以及公共服務(wù)創(chuàng)新等，[3]在相當(dāng)程度上依然局限于傳統(tǒng)行政改革的理論視野，顯然還遠(yuǎn)未意識(shí)到既有地方政府創(chuàng)新的局限性。事實(shí)上，國家治理體系現(xiàn)代化就是國家通過制度化建設(shè)不斷調(diào)整自己與市場、社會(huì)之間的三重關(guān)系，既改善治理合法性又不斷提高治理績效的過程。[4]作為一種從地方試點(diǎn)到全國改革的成功發(fā)展戰(zhàn)略，地方政府創(chuàng)新實(shí)際上體現(xiàn)為國家治理體系現(xiàn)代化這一頂層設(shè)計(jì)在地方層面的具體實(shí)踐，因此應(yīng)該從國家治理體系現(xiàn)代化的視野來重新審視珠三角地方政府創(chuàng)新。

一、珠江三角洲地方政府創(chuàng)新的實(shí)踐

1.縱向放權(quán)。改革伊始，珠三角地方政府就強(qiáng)調(diào)要實(shí)行層層松綁放權(quán)、擴(kuò)大地方政府管理權(quán)限以調(diào)動(dòng)其積極性。1987年，中共廣州市委、市人民政府在農(nóng)村工作座談會(huì)上明確了 “市向區(qū)縣放權(quán)以及區(qū)縣向下放權(quán)”思路。1992年，東莞市人民政府出臺(tái) 《東莞市關(guān)于簡政放權(quán)提高辦事效率的暫行規(guī)定》，從工商、消防等8個(gè)方面簡政放權(quán)，調(diào)高市鎮(zhèn)財(cái)稅分成比例、將投資500萬元以下的工程交由鎮(zhèn)街組織招投標(biāo)等措施來支持各鎮(zhèn)發(fā)展。[5]佛山在2002年底完成行政區(qū)劃調(diào)整后就迅速啟動(dòng)了市級(jí)政府向區(qū)級(jí)政府的放權(quán)。2009年，珠三角選取順德區(qū)容桂街道、南海區(qū)獅山鎮(zhèn)和東莞市塘廈鎮(zhèn)、石龍鎮(zhèn)作為試點(diǎn)啟動(dòng)簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革。2013年，珠三角謀劃賦予符合條件的中心鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)以城市管理權(quán)限和發(fā)展條件，逐步升格為 “縣級(jí)市 （鎮(zhèn)級(jí)市）”。[6]2011年，深圳市開始啟動(dòng)市政府向區(qū)政府放權(quán)、市政府有關(guān)垂直管理部門直接向其駐區(qū)機(jī)構(gòu)放權(quán)改革。

2.向市場放權(quán)讓利。改革以來，珠三角各級(jí)政府都秉持政府多放權(quán)、少管事原則，不斷簡化招商引資程序，“辦證一條龍”、“行政審批綠色通道”、“財(cái)稅優(yōu)惠”等后來都成為其他地方政府競相學(xué)習(xí)的“樣板”。[7]早在1981年8月，深圳就提出要明確減少行政干預(yù)，給企業(yè)經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，用經(jīng)濟(jì)手段管理經(jīng)濟(jì)。[8]1993—1994年12月，順德展開對896家企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)管機(jī)制轉(zhuǎn)換的改革，初步實(shí)現(xiàn)了企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束及自我發(fā)展。[9]延續(xù)至今，地方政府向市場放權(quán)讓利的改革舉措幾乎遍布珠三角所有市縣政府工作報(bào)告，其核心內(nèi)容就是要求地方政府不再直接參與和干預(yù)市場運(yùn)作，企業(yè)應(yīng)該 “找市場而不是找市長”。近年來，珠三角地方政府圍繞放松行政管制、降低市場準(zhǔn)入門檻，積極探索建立 “寬入嚴(yán)管”的商事登記制度，不斷探索與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的企業(yè)登記、審批及監(jiān)管制度。[10]

3.向社會(huì)分權(quán)。（1）完善法規(guī)建設(shè)。2012年1月12日，深圳市第五屆人大第三次會(huì)議通過 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例》，力圖為社會(huì)組織建設(shè)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。（2）簡化管理。從2006年3月起，深圳市人民政府各職能部門不再擔(dān)任行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位；2008年，又出臺(tái)專門文件明確工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類社會(huì)組織改由民政部門直接登記。從2012年1月1日起，廣州市民政局明確除依據(jù)國家法律法規(guī)需前置行政審批外，行業(yè)協(xié)會(huì)、異地商會(huì)、公益服務(wù)類、社會(huì)服務(wù)類、經(jīng)濟(jì)類、科技類、體育類、文化類等八類社會(huì)組織可以直接向登記管理機(jī)關(guān)申請登記。（3）加大政府財(cái)政扶持力度。近年來，珠三角地方政府相繼出臺(tái)培育和發(fā)展社會(huì)組織的規(guī)范性文件，以項(xiàng)目資助為主，推動(dòng)建立公共財(cái)政對非營利性社會(huì)組織資助和激勵(lì)機(jī)制。（4）發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用。近年來，珠三角地方政府都明確要發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)自治管理中提供公共服務(wù)、維護(hù)合法權(quán)益、反映民眾訴求、促進(jìn)社會(huì)公益等方面的重要作用。

4.自我約束。一方面，地方政府通過改革行政審批制度來自我約束伸向社會(huì)和市場領(lǐng)域的 “閑不住”之手。1998—2001年，深圳市通過兩輪改革，將行政審批事項(xiàng)由1091項(xiàng)壓縮至395項(xiàng)，2003年啟動(dòng)的行政審批制度改革再減少30%。[11]2006—2008年的第四輪改革中，深圳清理審批事項(xiàng)壓減比例為22%；2012年，深圳市啟動(dòng)了最新一輪行政審批制度改革，清理審批事項(xiàng)120多項(xiàng)，清理比例達(dá)30%。[12]另一方面，地方政府通過行政信息公開和擴(kuò)展公民有序參與來自我限權(quán)。2008年，深圳市率先在國內(nèi)成為第一個(gè)向普通公民公開政府預(yù)算的地方政府。2013年，廣州市成為全國首個(gè)實(shí)現(xiàn)三級(jí)政府的“三公”經(jīng)費(fèi)全面公開的城市。[13]在不斷加大政務(wù)公開基礎(chǔ)上，珠三角地方政府還開始逐步嘗試在政府過程中擴(kuò)展有序的公民參與。2013年3月11日，《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會(huì)制度 （試行）》明確，日后廣州每一個(gè)重大民生項(xiàng)目和計(jì)劃決策之前，都將成立一個(gè)單獨(dú)的公眾意見征詢委員會(huì)，而且市民代表和直接利益代表的人數(shù)不得少于1/3。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)成立公眾征詢意見委員會(huì)而沒有成立的，相關(guān)項(xiàng)目將不得提交領(lǐng)導(dǎo)集體決策。[14]2012年，佛山市順德區(qū)開展 “參與式預(yù)算”試點(diǎn)，讓民眾主動(dòng)參與到民生事項(xiàng)的討論、實(shí)施、監(jiān)督過程中來。

二、珠三角地方政府創(chuàng)新的主要成效

1.充分發(fā)揮了地方政府的創(chuàng)造性。30余年的實(shí)踐證明：珠三角通過下放管理權(quán)，不僅減少了地市政府對基層政府的直接干預(yù)，而且充分調(diào)動(dòng)了基層政府的積極性與創(chuàng)造性。正是在這樣的背景下，珠三角地方政府紛紛立足于本地實(shí)際，充分發(fā)揮基層政府自主性，創(chuàng)造性地探索出4種各具特色的發(fā)展模式，即順德模式、南海模式、東莞模式和中山模式。不僅如此，珠三角地方政府在行政改革層面也大膽創(chuàng)新，創(chuàng)造性地以大部制改革為基礎(chǔ)探索出了聞名全國的深圳模式與順德模式：深圳改革的重點(diǎn)是市職能局和街道并弱化區(qū)級(jí)政府，為副省級(jí)城市或者特大城市行政改革提供了樣本；而順德的改革目標(biāo)在于加強(qiáng)區(qū)管理功能、減少職能局?jǐn)?shù)量、并加強(qiáng)鎮(zhèn)街權(quán)限來實(shí)現(xiàn)兩頭大的管理模式，為縣級(jí)行政改革提供了樣本。除此之外，珠海正在推進(jìn)社會(huì)管理體制改革，惠州、佛山、中山開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試點(diǎn)，江門推動(dòng)審批管理 “零收費(fèi)”改革試點(diǎn)。最近，在新一輪簡政放權(quán)的驅(qū)動(dòng)下，珠三角各地方政府又在充分利用改革所創(chuàng)造的自主空間，探索性地走向各具特色的轉(zhuǎn)型升級(jí)之路。[15]

2.培育了比較成熟的市場制度。改革30余年，珠三角各地方政府充分利用 “先行一步”的機(jī)遇，積極培育了星羅棋布的專業(yè)市場和綜合市場，如東莞市虎門鎮(zhèn)的大型服裝市場、南海九江鎮(zhèn)的汽車零配件市場、番禺市橋鎮(zhèn)的家電市場、順德樂從鎮(zhèn)的家具市場、南海西樵鎮(zhèn)的布匹市場等。經(jīng)過30余年發(fā)展，珠三角地區(qū)基本形成了統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系，人才、金融、證券等市場發(fā)育健全，已經(jīng)成為全國市場化程度最高、市場體系最完備的地區(qū)，成為中國外向度最高的經(jīng)濟(jì)區(qū)域和對外開放的重要窗口。近年來，盡管珠三角開始面臨 “轉(zhuǎn)型升級(jí)”的壓力，但依然是外來資本投資的熱土。這是因?yàn)橹槿菗碛?0余年來的不斷改革創(chuàng)新所積累的巨大正能量，不僅經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，而且還打造出一個(gè)日益完善的市場化、國際化的營商環(huán)境。

3.促進(jìn)了社會(huì)組織成長。（1）社會(huì)組織數(shù)量迅速增長。公開資料顯示，2012年1月1日，廣州市率先在全國鋪開了社會(huì)組織登記改革后至2012年6月底，廣州登記注冊社會(huì)團(tuán)體組織總計(jì)4596個(gè)，其中新登記組織227個(gè)，同比增幅36%。[16]截至2012年12月底，深圳市共有社會(huì)組織5656家，其中直接登記的社會(huì)組織數(shù)量達(dá)到了858家，占全市社會(huì)組織總數(shù)的15.2%，無論是數(shù)量還是比例都是全國最高。[17]與此同時(shí)，到2012年為止珠三角其他市的社會(huì)組織數(shù)量也增長迅速，珠海登記注冊社會(huì)組織1183個(gè)，江門社會(huì)組織共有1100多家，中山社會(huì)組織登記總量為1571個(gè)，惠州登記在冊的社會(huì)組織共有1466家。[18]（2）社會(huì)組織質(zhì)量不斷提升。近年來，珠三角地方政府將社會(huì)組織去壟斷化和去行政化改革作為社會(huì)組織體制改革的重點(diǎn)任務(wù)。在放寬社會(huì)組織登記進(jìn)入門檻的同時(shí)，珠三角也強(qiáng)調(diào)也加強(qiáng)對社會(huì)組織的監(jiān)管，如健全各類型社會(huì)組織法人治理制度、信息公開制度和聯(lián)合監(jiān)管制度以及委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所通過交叉審計(jì)方式對社會(huì)組織進(jìn)行財(cái)務(wù)抽查審計(jì)并實(shí)行年檢。正是在這樣的背景下，珠三角社會(huì)組織總體發(fā)展水平較高，民間化、市場化程度較高，自主發(fā)展能力較強(qiáng)，特別是行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)育比較成熟、運(yùn)作良好。（3）社會(huì)組織的主體作用得到發(fā)揮。迄今為止，珠三角社會(huì)組織涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，在促進(jìn)地方民主政治發(fā)展進(jìn)程、規(guī)范市場秩序、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)等方面正發(fā)揮著不可替代的作用。

三、珠三角地方政府創(chuàng)新依然面臨的挑戰(zhàn)

1.政府職能轉(zhuǎn)變不到位。一是行政審批削減后的反彈。據(jù)統(tǒng)計(jì)：深圳市1997年第一輪改革后，審批事項(xiàng)精減為628項(xiàng)，但2001年第二輪改革的基數(shù)反彈為716項(xiàng)，經(jīng)過清理，保留439項(xiàng)；2004年6月第三輪改革的基數(shù)為701項(xiàng)，較此前保留的439項(xiàng)又有不小的增幅。[19]二是企業(yè)與民眾對政府公共管理與公共服務(wù)滿意度不高。2014年10月25日，新加坡南洋理工大學(xué)發(fā)布了 “連氏中國城市公共服務(wù)質(zhì)量指數(shù)2014年調(diào)查”，結(jié)果顯示，京滬廣深四個(gè)一線城市僅上海與合肥并列第十上榜，珠三角城市無一上榜。[20]2013年10月10日，廣州市社情民意研究中心民調(diào)顯示，市民對本地政府信息公開現(xiàn)狀評(píng)價(jià)一般，不滿意度較去年有所上升。而企業(yè)對珠三角地方政府的行政審批與 “辦事煩瑣”也非常不滿意。

[21][22]三是強(qiáng)政府、大社會(huì)格局遠(yuǎn)未形成。2013年10月23日，廣東省政協(xié)的調(diào)研顯示：珠三角地方政府普遍存在難以割舍的行政情結(jié)，“大包大攬”現(xiàn)象依然如舊；一些政府部門因觸及現(xiàn)有利益格局而不愿意放權(quán)，轉(zhuǎn)移職能目錄也 “避重就輕”。[23]總之，珠三角地方政府依然通過控制土地、資金等關(guān)鍵資源流向在資源配置中居于主導(dǎo)地位，各級(jí)政府官員依然可以借助自由裁量權(quán)來直接干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)組織運(yùn)營。最終，在前任中共廣東省委書記汪洋看來，“政府職能轉(zhuǎn)變不到位是目前珠三角諸多矛盾和問題的體制性根源”。[24]

2.削弱了地市級(jí)政府的統(tǒng)籌發(fā)展能力。改革開放初期，東莞市各級(jí)政府和基層通過 “以地生財(cái)”方式，“鎮(zhèn)鎮(zhèn)招商，村村用地，戶戶出租”，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)高速增長和民眾生活水平的不斷提高。但東莞簡政放權(quán)改革后形成的 “市、鎮(zhèn)、村、組四輪驅(qū)動(dòng)模式”也導(dǎo)致 “基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)粗放發(fā)展、規(guī)劃滯后、布局散亂、效益不高、不平衡不協(xié)調(diào)不可持續(xù)等問題”。[25]由于城市功能先天不足，難以承載優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和高端人才，延緩了東莞轉(zhuǎn)型升級(jí)。當(dāng)前東莞雖然32個(gè)鎮(zhèn)街全部名列 “全國綜合實(shí)力千強(qiáng)鎮(zhèn)”排行榜，但是鎮(zhèn)街之間依然面臨著發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃重疊、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、資源配置不合理局面，市政府很難有效約束鎮(zhèn)街政府由于貪圖短期利益而做出有害于市域整體利益的行為。而在佛山，由于一直延續(xù)放權(quán)改革思路，市級(jí)統(tǒng)籌各區(qū)發(fā)展的能力減弱，客觀上導(dǎo)致各區(qū)各自為政。財(cái)政權(quán)分散在各個(gè)區(qū)，而各個(gè)區(qū)在政績觀念驅(qū)使下必然會(huì)考慮市級(jí)發(fā)展規(guī)劃是否會(huì)與本區(qū)發(fā)展需求高度相關(guān)，因此市級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行能力受到限制。而由于市級(jí)政府無法有效地對5區(qū)人才、產(chǎn)業(yè)、基建等資源進(jìn)行有效配置；在財(cái)政方面，90%的財(cái)力下沉到區(qū)鎮(zhèn)一級(jí)，導(dǎo)致5區(qū)發(fā)展不均衡，市級(jí)政府無法對各區(qū)進(jìn)行有效統(tǒng)籌，削弱了對外部人才、產(chǎn)業(yè)落戶的吸引力。[26]

3.加重了基層負(fù)擔(dān)?；诤喺艡?quán)的理想邏輯，將管理事項(xiàng)下放給基層，有利于進(jìn)一步提高辦事效率、改善當(dāng)?shù)匕l(fā)展軟環(huán)境。但是，在當(dāng)代中國縱向政府間關(guān)系中事實(shí)上存在的職責(zé)同構(gòu)與事權(quán)分工不明，客觀上導(dǎo)致上級(jí)政府可以依托行政科層制鏈條將本該自己承擔(dān)的事項(xiàng)往下逐級(jí) “甩包袱”。于是，簡政放權(quán)就不同程度地呈現(xiàn)為上級(jí)政府恨不得把已沒有多少 “油水”可撈的項(xiàng)目都甩給基層，而有實(shí)際利益的項(xiàng)目則以種種理由緊抓不放，讓基層政府既力不從心也苦不堪言。在2009年珠三角 “簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革實(shí)踐中，既存在著市、區(qū)級(jí)政府未能充分放權(quán)以及鎮(zhèn)街承接權(quán)力下放缺乏必要的法律保障等問題，也存在著鎮(zhèn)街?jǐn)U權(quán)過程中尖銳的市鎮(zhèn)、區(qū)鎮(zhèn)利益沖突。最終，在簡政放權(quán)的末端，不堪重負(fù)的基層政府也被迫延續(xù)往下 “甩包袱”的行政邏輯，導(dǎo)致基層社區(qū)組織 “掛牌多、事務(wù)雜”的高度行政化現(xiàn)象。如中共深圳市紀(jì)委在2012年的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：深圳50個(gè)社區(qū)中，70%的社區(qū)掛牌數(shù)量在30、40塊之間，最多的是61塊 （鹽田沙頭角社區(qū)），最少的是16塊 （大鵬街道葵豐社區(qū)）。[27]而在東莞，各村 （社區(qū)）普遍承擔(dān)政府行政管理事務(wù)中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、治安管理、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)生安全、勞動(dòng)安全、社會(huì)事務(wù)、文化建設(shè)等工作，由社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的工作達(dá)100余項(xiàng)。在這種情況下，基層社區(qū)兩委的成員經(jīng)常是疲于應(yīng)付各種數(shù)字上報(bào)和檢查評(píng)比等，社區(qū)建設(shè)自然陷入了 “重管理、輕服務(wù)”的困境。

4.社會(huì)建設(shè) “內(nèi)卷化”。[28]（1）社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻并未降低。珠三角活躍著大量的農(nóng)民工維權(quán)NGO和各種草根環(huán)保NGO，但其中大多數(shù)由于無法取得地方民政部門許可的社團(tuán)法人資格，要么被迫在工商部門登記為非營利企業(yè)，要么就只能在地方政府的選擇性 “默許”下以 “非法身份”運(yùn)行，從而面臨著身份合法性危機(jī)。（2）社會(huì)組織能力不足。廣州大部分社會(huì)組織只能依靠大量具有奉獻(xiàn)精神的志愿者開展運(yùn)作，專職人員偏少嚴(yán)重削弱了社會(huì)組織的專業(yè)化服務(wù)能力。而治理結(jié)構(gòu)不合理、高素質(zhì)人員的缺乏，也直接導(dǎo)致社會(huì)組織治理能力不足、資源籌措能力衰弱的惡性循環(huán)。由于社會(huì)組織能力不足，所以在相當(dāng)程度難以滿足地方政府的 “購買欲”。廣東省政協(xié)社法委的調(diào)研報(bào)告顯示，目前珠三角社會(huì)組織能夠承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能的僅占15%，政府無法通過競爭性招標(biāo)來選擇社會(huì)組織，專業(yè)化社會(huì)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量難以保障。而由于規(guī)模小、資金缺乏、場地緊缺、專業(yè)人員短缺等，讓許多社會(huì)組織因無力承接項(xiàng)目而缺乏資金，陷入一種 “長不大”的惡性循環(huán)。[29]（3）政府購買服務(wù)存在著明顯缺陷。一是對

社會(huì)組織在服務(wù)業(yè)績、專業(yè)人員、資金賬目等方面要求很高，從而事實(shí)上將諸多新生小型社會(huì)組織排除在外；二是政府購買服務(wù)的細(xì)則非常繁瑣，不利于社會(huì)組織的創(chuàng)新探索；三是社會(huì)組織被迫耗費(fèi)大量人力物力于購買服務(wù)的報(bào)賬、審查、評(píng)估環(huán)節(jié)等要求高、限制多的環(huán)節(jié)之中，從而無法全身心投入社會(huì)服務(wù)之中。[30]（4）社會(huì)服務(wù)行政化。所謂社會(huì)服務(wù)行政化，是指社會(huì)組織的成員過多或者完全承擔(dān)了行政部門的業(yè)務(wù)功能，和行政部門的一般辦事員的業(yè)務(wù)趨同。在珠三角許多鎮(zhèn)街，引入專業(yè)化和職業(yè)化社工組織提供更好的社區(qū)服務(wù)正在成為地方政府創(chuàng)新的發(fā)展方向。但朱鍵剛等發(fā)現(xiàn)，專業(yè)社工被吸納到街區(qū)行政網(wǎng)絡(luò)之后，產(chǎn)生了外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化。[31]

四、走向地方治理體系現(xiàn)代化

盡管珠三角持續(xù)的地方政府創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展，但這種地方政府主導(dǎo)下的行政改革并未從根本上改變地方政府主導(dǎo)型治理體系的基本結(jié)構(gòu)，因此依然面臨著一系列挑戰(zhàn)，改革攻堅(jiān)難度越來越大。這表明珠江三角洲在經(jīng)過30余年的持續(xù)高速發(fā)展之后，地方政府主導(dǎo)下的 “強(qiáng)權(quán)力、弱市場和弱社會(huì)”的治理體系與已經(jīng)發(fā)生深刻變化的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間存在著明顯的不匹配性。20世紀(jì)80年代以來，為應(yīng)對日益增加的公共事務(wù)對國家治理提出的挑戰(zhàn)，通過重新配置公共權(quán)力、向社會(huì)組織和私營部門開放權(quán)力以提高國家治理的韌性與彈性的國家治理體系現(xiàn)代化浪潮逐漸遍及全球。[32]這表明，面對著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)各種變化帶來的挑戰(zhàn)，國家治理體系需要重構(gòu)。而從歷史發(fā)展來看，現(xiàn)行國家治理體系在成就改革年代中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長、社會(huì)穩(wěn)定、政治和諧與文化繁榮的同時(shí)，隨著中國改革進(jìn)入深水區(qū)和社會(huì)矛盾集中凸顯期，加速推進(jìn)現(xiàn)代化的必要性也與日俱增。[33]為此，黨將全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為新時(shí)期全面深化改革的基本方向。但圉于既有創(chuàng)新思維，一些地方政府試圖繼續(xù)強(qiáng)化權(quán)力來重組市場和建設(shè)社會(huì)，最終專斷性權(quán)力愈強(qiáng)而基礎(chǔ)性權(quán)力孱弱，始終無法走出政府能力建設(shè)的 “內(nèi)卷化”困境。因此，總結(jié)既有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，應(yīng)該及時(shí)將地方政府創(chuàng)新從行政改革轉(zhuǎn)向治理體系現(xiàn)代化。

世界銀行從1996年起，逐步形成了從表達(dá)與問責(zé)、政治穩(wěn)定與暴力程度、政府效率、規(guī)制水平、法治和腐敗控制這六大類來綜合衡量世界各國治理狀況的最為全面的國家治理指標(biāo)體系。[34]它主要包括：（1）提升政府治理能力。政府是現(xiàn)代國家治理體系中最為重要的主體，因此提升政府相對自主地制定并實(shí)施政策和法律的能力，以及對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控能力，或者說是政府的基礎(chǔ)性能力[35]是國家治理體系現(xiàn)代化的核心。（2）構(gòu)建政府與市場、社會(huì)之間的三維均衡關(guān)系。一方面，各國政府都需要構(gòu)建現(xiàn)代市場制度來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和繁榮，但面對市場失靈以及市場經(jīng)濟(jì)可能帶來的巨大社會(huì)與環(huán)境代價(jià)，必然要求加強(qiáng)政府的有效規(guī)制與發(fā)展自主的社會(huì)以形成制衡市場的反向運(yùn)動(dòng)；另一方面，不管是為了制衡 “對社會(huì)與市場全面滲透”的國家力量，還是為了應(yīng)對現(xiàn)代社會(huì)巨量公共事務(wù)治理的挑戰(zhàn)，政府、市場與社會(huì)之間必須在合理劃分基本邊界的同時(shí)實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理。（3）健全政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建中，必須合理劃分政府間職責(zé)權(quán)限，在政府內(nèi)部及各級(jí)政府間基于治理理念而建立分工協(xié)作治理關(guān)系，才能既保證各級(jí)政府有效履行職責(zé)，又促進(jìn)整個(gè)政府向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型而提升政府治理能力。（4）公民參與。一方面，現(xiàn)代國家治理都以人民主權(quán)作為基本立憲原則并通過立憲來確認(rèn)和保障公民權(quán)利，因?yàn)?“傳統(tǒng)社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)的主要政治差別，在于公民參與的規(guī)模與程度”。[36]另一方面，在現(xiàn)代國家治理實(shí)踐中，發(fā)展公民參與既是為了有效防范國家 “從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人”，也是因?yàn)楣駞⑴c “可以在國家與社會(huì)之間穩(wěn)妥地矯正政府行動(dòng)與公民意愿和選擇之間的矛盾”。[37]（5）法治。作為現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)，法治作為一個(gè)法律原則與基本信念，包括法律至上、良法之治、人權(quán)保障、司法公正、依法行政。與人治相比，法治具有公正性、科學(xué)性、權(quán)威性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主、社會(huì)公平正義和國家長治久安提供堅(jiān)實(shí)保障。

珠江三角洲作為中國改革開放的先行地區(qū)，在取得跨越性發(fā)展成就的同時(shí)也始終面臨著一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而習(xí)近平總書記2012年歲末在廣東考察時(shí)要求 “廣東要努力成為發(fā)展中國特色社會(huì)主義的排頭

兵、深化改革開放的先行地、探索科學(xué)發(fā)展的實(shí)驗(yàn)區(qū)，為率先全面建成小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化而奮斗”。因此，未來珠江三角洲的創(chuàng)新應(yīng)該繼續(xù) “先行先試”發(fā)展自主權(quán)并繼續(xù)承擔(dān)全國改革 “試驗(yàn)田”，在地方層面上率先推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，以適應(yīng)日益變化的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)。這主要包括以下幾個(gè)方面。

1.以公共服務(wù)為中心轉(zhuǎn)變政府職能。一方面，在現(xiàn)代國家治理體系中，為了充分發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的積極性和創(chuàng)造性，政府要做好規(guī)則制定、規(guī)劃引導(dǎo)等工作，在充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用的同時(shí)，通過必要的宏觀調(diào)控去糾正市場運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)的偏差。另一方面，面對權(quán)貴市場的橫暴與 “能動(dòng)社會(huì)”的孱弱，政府也積極有為地規(guī)范基本市場秩序并積極推進(jìn) “能動(dòng)社會(huì)”建設(shè)。因此，珠三角的地方政府職能轉(zhuǎn)變既要遏制政府對市場的不恰當(dāng)干預(yù)，防止行政意志、權(quán)力 “尋租”扭曲市場經(jīng)濟(jì)的 “越位”，又要積極改變政府 “經(jīng)濟(jì)建設(shè)這條腿太長”而社會(huì)治理和公共服務(wù)職能 “缺位”的狀況。為此，政府在繼續(xù)強(qiáng)化宏觀調(diào)控與嚴(yán)格市場監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)社會(huì)治理和公共服務(wù)，使公共資源更多地向社會(huì)治理和公共服務(wù)傾斜。

2.培育公民社會(huì)。在珠三角，伴隨著社會(huì)組織快速成長的步伐，公民社會(huì)得到了初步發(fā)育。2010年11月27日，在中共深圳市委全會(huì)上，率先建立現(xiàn)代公民社會(huì)被寫進(jìn)深圳市 “十二五”規(guī)劃建議。而在廣州，公民社會(huì)這個(gè)概念正越來越被政府和市民所接受，這座城市的公民社會(huì)框架已然成型。但是，公民社會(huì)在珠三角的成長依然面臨著許多困難，其中最主要的問題和困難來自制度環(huán)境，這既表現(xiàn)為地方政府對社會(huì)的不信任而使公民社會(huì)的自主空間有限而能力不足，也表現(xiàn)為地方政府對社會(huì)的有效監(jiān)管不足。因此，從公民社會(huì)成長角度而言，不僅需要地方政府信任社會(huì)、還權(quán)于社會(huì)并在制度上承認(rèn)各種社會(huì)利益群體合法組織的權(quán)利，而且還應(yīng)該賦權(quán)于民眾以保障公民的合法利益訴求。

3.調(diào)適政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。一方面，應(yīng)該重塑地方人大在轄區(qū)公共選擇的主體地位，以預(yù)算約束為切入點(diǎn)強(qiáng)化地方人大對地方政府的硬約束，從而在一定程度上平衡行政主導(dǎo)的地方政府治理結(jié)構(gòu)可能蘊(yùn)涵的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，在政府職能回歸公共財(cái)政意義上的事權(quán)定位后，應(yīng)該合理劃分各級(jí)地方政府的事權(quán)范圍與財(cái)政關(guān)系，優(yōu)化縱向政府間治理結(jié)構(gòu)，以改善政府整體治理績效。目前，珠江三角洲城市化率已經(jīng)超過80%，主要形成了市—區(qū)與市—鎮(zhèn)為主的雙層治理框架。因此，可以借鑒如倫敦等發(fā)達(dá)國家城市治理中雙層制治理模式的成功經(jīng)驗(yàn)：[38]由市級(jí)政府負(fù)責(zé)供給那些資本密集型的公共物品以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)原則和公平原則，而由區(qū)或鎮(zhèn)政府 （街道）負(fù)責(zé)供給那些勞動(dòng)密集型的公共服務(wù)則可以體現(xiàn)民主和效率原則。

4.擴(kuò)展有序公民參與。無論是2005年1月1日深圳市民鄒濤在網(wǎng)上發(fā)表 《自薦直選深圳市第四屆人大代表公開信》，還是在廣州不斷上演的人大代表和政協(xié)委員敢于給政府挑刺、媒體能善意批評(píng)政府、普通市民會(huì)站出來對政府決策說 “NO”等，都表明珠三角的公民意識(shí)正在不斷覺醒。這無疑對珠三角維續(xù)傳統(tǒng)治理體系提出了挑戰(zhàn)：2009年廣州市人民政府強(qiáng)力推進(jìn)在番禺建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的項(xiàng)目因遭遇市民反對而被迫擱置、2013年江門市人民政府主導(dǎo)的核燃料項(xiàng)目因當(dāng)?shù)孛癖姺磳Χ蝗∠?。因此，珠三角地方政府?yīng)該因應(yīng)公民意識(shí)日益覺醒這一趨勢，充分保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，積極完善公民利益表達(dá)與整合機(jī)制，調(diào)動(dòng)各個(gè)階層一起參與公共管理。

5.踐行法治。從改革初期興辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)的 “立法必須先行一步”到強(qiáng)調(diào) “法律為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)”再到 “依法治市”原則的確立，從試驗(yàn) “科學(xué)立法、民主立法”到建設(shè) “法治政府”再到強(qiáng)調(diào)“公正司法”，從強(qiáng)調(diào)政府 “依法行政”到全社會(huì)逐步形成崇尚法治的社會(huì)氛圍，珠三角的法治建設(shè)始終引領(lǐng)國內(nèi)地方法治建設(shè)潮流，這也為珠三角經(jīng)濟(jì)的高速成長與社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào) “加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，必須全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面”。[39]為將珠三角打造成為法治創(chuàng)建示范區(qū)，主要應(yīng)該著力于:按照民主精神和程序來立法；

確立法律至上意識(shí)；以憲法和法律規(guī)范國家權(quán)力運(yùn)行；已經(jīng)制定的法律應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行。

[1]盧荻、楊建、陳憲宇：《廣東改革開放發(fā)展史 （1978.12-2000）》，北京：中共黨史出版社，2001年，第37頁。

[2]林洪：《珠江三角洲 “經(jīng)濟(jì)奇跡”的理論思考》，廣州：廣東人民出版社，1995年，第9頁。

[3]陳國權(quán)：《地方政府創(chuàng)新研究的熱點(diǎn)主題與理論前瞻》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào) （人文社會(huì)科學(xué)版）》2010年第3期。

[4]俞可平：《推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化》，《前線》2014年2月27日。

[5]《東莞政改》，《南方》2010年5月31日。

[6]《珠三角中心鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)將升格為鎮(zhèn)級(jí)市》，《南方日報(bào)》2013年5月17日。

[7]曉理：《沒有更好就會(huì)退步》，人民網(wǎng)·華南新聞，2003年10月16日第7版。

[8]中共深圳市委辦公廳：《深圳特區(qū)的發(fā)展道路》，北京：光明日報(bào)出版社，1984年，第47-48、133頁。

[9]肖濱等：《為中國政治轉(zhuǎn)型探路——廣東政治發(fā)展30年》，廣州：廣東人民出版社，2008年，第204頁。

[10]《廣東行政審批制度改革：激發(fā)市場活力 推動(dòng) “去行政化”》，新華網(wǎng)，2013年3月9日。

[11]《深圳啟動(dòng)第三輪行政審批制度改革》，《羊城晚報(bào)》2003年7月25日。

[12]《行政審批瘦身記》，《南方日報(bào)》2012年10月16日。

[13]《廣州實(shí)現(xiàn)三級(jí)政府 “三公”經(jīng)費(fèi)全面公開》，《羊城晚報(bào)》2013年9月14日。

[14]《重大民生決策均須成立公眾委員會(huì)》，《南方都市報(bào)》2013年3月12日。

[15]《珠三角開創(chuàng)中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變新路徑》，《南方日報(bào)》2010年12月31日。

[16]《廣州社會(huì)組織 “松綁”一年，數(shù)量增長36%》，財(cái)經(jīng)國家新聞網(wǎng)，2013年4月17日。

[17]《深圳直接登記社會(huì)組織 數(shù)量和比例為全國最高》，《南方都市報(bào)》2013年3月15日。

[18]《廣東各地社會(huì)組織登記數(shù)量明顯增加》，《南方日報(bào)》2012年7月9日。

[19]《深圳行政審批改革涉深水區(qū)》，《深圳特區(qū)報(bào)》2012年9月18日。

[20]《2014年連氏中國城市公共服務(wù)指數(shù)調(diào)查結(jié)果在京發(fā)布》，新華網(wǎng)，2014年10月25日。

[21]《民意調(diào)查顯示：市民最不滿 “三公”公開情況》，《羊城晚報(bào)》2013年10月11日。

[22]《發(fā)展商會(huì) 進(jìn)一步放權(quán)》，《南方日報(bào)》2012年10月16日。

[23]《廣東境外非營利組織涌現(xiàn) 頻繁插手社會(huì)熱點(diǎn)問題》，中國新聞網(wǎng)，2013年10月24日。

[24]汪洋：《堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向 扎實(shí)推進(jìn)幸福廣東建設(shè)》，《求是》2012年第15期。

[25]《徐建華：四輪驅(qū)動(dòng)讓規(guī)劃落后》，《南方都市報(bào)》2013年5月14日。

[26]《市級(jí)財(cái)力僅占10%統(tǒng)籌能力待提高》，《南方日報(bào)》2013年8月30日。

[27]資料來源：中共深圳市紀(jì)律檢查委員會(huì)。

[28]何艷玲、蔡禾：《中國城市基層自治組織的 “內(nèi)卷化”及其成因》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2005年第5期。

[29]《廣東各地社會(huì)組織登記數(shù)量明顯增加》，《南方日報(bào)》2012年7月9日。

[30]《廣東政府將向社會(huì)組織購買服務(wù) 最大難點(diǎn)屬處理人情關(guān)系》，《南方日報(bào)》2012年7月5日。

[31]朱鍵剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對一個(gè)政府購買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第2期。

[32]G.Stoker,“GovernanceasTheory:FivePropositions”，InternationalSocialScienceJournal,1998,vol.50.

[33]鄭言、李猛：《推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。

[34]Kaufmann,D.&Kraay,A，“GovernanceIndicators”，TheWorldBankResearchObserver,2008，vol.23，pp.1-30.

[35][美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，黃勝強(qiáng)、許銘原譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007年，第7頁。

[36][美]格林斯坦·波爾斯比：《政治學(xué)手冊精選》下卷，北京：商務(wù)印書館，1996年，第189頁。

[37][日]蒲島郁夫：《政治參與》，解莉莉譯，北京：經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1989年，第5頁。

[38]Timaney,J,“TheNewGovernanceofLondon:ACaseofPost-Democracy”，City,2002,vol.5.

[39]習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，新華網(wǎng)，2012年12月4日。

責(zé)任編輯：王雨磊

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1000-7326（2015）02-0056-07

*本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目 （12ZD040）、教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（14JJD630002）、教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目 （12YJA810019）、教育部 “新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”、廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目 （11Y04）的階段性成果。

張緊跟，中山大學(xué)中國公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 （廣東 廣州，510275）。