東北地區(qū)城市化進(jìn)程中制度創(chuàng)新與政策調(diào)整研究

韓喜平，王 一

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

東北地區(qū)城市化進(jìn)程中制度創(chuàng)新與政策調(diào)整研究

韓喜平，王 一

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

推進(jìn)城市化進(jìn)程是東北地區(qū)煤炭城市實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，是擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點(diǎn)，是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本途徑，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。東北地區(qū)城市化進(jìn)程尤其是煤炭城市在推進(jìn)城市化進(jìn)程中存在著諸多如思想觀念滯后、城市化水平虛高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨困、城市可發(fā)展能力不足等問(wèn)題。基于此，推進(jìn)東北地區(qū)城市化進(jìn)程，必須要從就業(yè)制度、戶(hù)籍制度、土地制度和社會(huì)保障制度四個(gè)方面進(jìn)行制度創(chuàng)新與政策調(diào)整，同時(shí)要拓展投融資渠道，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力優(yōu)化空間，做好城市布局規(guī)劃。

東北地區(qū)；煤炭城市；城市化進(jìn)程；制度創(chuàng)新；政策調(diào)整

一、東北地區(qū)推進(jìn)城市化建設(shè)的重大意義

城市是人類(lèi)文明的象征，是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物。馬克思恩格斯認(rèn)為，“物質(zhì)勞動(dòng)和精神勞動(dòng)的最大的一次分工，就是城市和鄉(xiāng)村的分離”[1]。列寧認(rèn)為，“城市是經(jīng)濟(jì)、政治和人民的精神生活的中心，是前進(jìn)的動(dòng)力”[2]。城市化是一個(gè)變傳統(tǒng)落后的鄉(xiāng)村為現(xiàn)代先進(jìn)的城市社會(huì)的自然歷史過(guò)程[3]。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市化問(wèn)題已成為一個(gè)世界性的熱點(diǎn)問(wèn)題，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨把中國(guó)的城市化問(wèn)題作為影響未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩件大事之一。著名未來(lái)學(xué)家托夫勒也認(rèn)為，中國(guó)城市化是當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的兩大驅(qū)動(dòng)因素之一。

推進(jìn)城市化是全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的一項(xiàng)非常重要的任務(wù)。在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，東北地區(qū)遇到的問(wèn)題尤為突出，迫切需要制度創(chuàng)新和政策調(diào)整。東北地區(qū)的城市無(wú)論是在解放之初、在社會(huì)主義改造、在社會(huì)主義建設(shè)中，還是在實(shí)施改革開(kāi)放、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的進(jìn)程中，都為國(guó)家和地區(qū)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。東北地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)得到大幅度提升的同時(shí)，城市化發(fā)展也急劇擴(kuò)張，有的城市已成為全國(guó)城市化水平領(lǐng)先地區(qū)。近年來(lái)，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化，尤其是加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)的政策方面的改變，東北地區(qū)煤炭城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展遇到了一系列的“瓶頸”，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展急劇下滑的影響，一些歷史遺留和積累的問(wèn)題迅速“膨脹”，城市化進(jìn)程在一定程度上受到了嚴(yán)重制約，城市化步伐瀕臨后退的危險(xiǎn)，這與國(guó)家提出的振興東北老工業(yè)基地的政策有些相悖。要解決東北地區(qū)煤炭城市推進(jìn)城市化進(jìn)程中遇到的問(wèn)題，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新和政策調(diào)整。

二、東北地區(qū)城市化進(jìn)程中存在的問(wèn)題

東北地區(qū)的城市化，尤其是煤炭城市的城市化發(fā)展水平與中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市相比還存在一定的差距和問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

1.本位思想嚴(yán)重、觀念滯后。阻礙東北地區(qū)煤炭城市之間協(xié)作的根本原因，不在于行政區(qū)劃而是政府職能定位因素。各省區(qū)煤炭城市不僅在省與省之間，就是在同一省份內(nèi)部之間各自為政的管理模式也十分突出。遼寧撫順、阜新，吉林通化，黑龍江七臺(tái)河、雞西、鶴崗、雙鴨山，這些煤炭城市不論是在煤炭經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好的情況下，還是經(jīng)濟(jì)處于低迷的狀態(tài)下，地區(qū)之間的互通根本沒(méi)有引起各地區(qū)足夠重視。思想觀念滯后，跟不上改革開(kāi)放的步伐，即使政策再好，執(zhí)行起來(lái)也會(huì)“左顧右盼”、因循守舊，進(jìn)而坐失良機(jī)，致使發(fā)展面臨的問(wèn)題越來(lái)越大。東北地區(qū)唯有加快政府職能轉(zhuǎn)變，擺脫地方政府本位主義思想，才能促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)作高度化。

2.城市化水平虛高，部分城鎮(zhèn)人口還未享受應(yīng)有的城市文明。新中國(guó)成立初期，東北地區(qū)被國(guó)家確定為重要的工業(yè)基地、能源基地、糧食基地，國(guó)家通過(guò)計(jì)劃，運(yùn)用行政手段，在礦區(qū)、林區(qū)設(shè)市，其人口按現(xiàn)行戶(hù)籍制度計(jì)算在城鎮(zhèn)人口之中。這些城市的人口雖然居住在城鎮(zhèn)，但仍然從事第一產(chǎn)業(yè)，未脫離原有的生活、行為方式，只享受有限的城市文明，不具備城鎮(zhèn)生活的特征。這種“顯性城鎮(zhèn)化”的存在使東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化率尤其是煤炭城市的城鎮(zhèn)化率一開(kāi)始就處于較高位置[4]。東北煤炭城市多是因煤而生、緣煤而興，城市人口的增加多源于大規(guī)模移民。由于煤炭城市的出現(xiàn)是在發(fā)現(xiàn)煤炭資源之后，是在先有煤、后有城的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，大量的流動(dòng)人口在每個(gè)礦區(qū)急劇聚集，加之原有的數(shù)量不多的本地人口，形成了外來(lái)礦工占優(yōu)勢(shì)的局面。事實(shí)上，有些外來(lái)人口戶(hù)籍并沒(méi)有解決，但由于居住地在此，則依據(jù)城鎮(zhèn)人口計(jì)算在國(guó)內(nèi)城市化率之內(nèi)，造成了城市發(fā)展表面增容迅猛，而實(shí)際上屬于超前城鎮(zhèn)化。東北地區(qū)煤炭城市化率的虛高，是導(dǎo)致其城市化率表面高于工業(yè)化率的主要原因。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨困，城市布局出現(xiàn)新變化。東北地區(qū)煤炭城市由于是依托煤炭資源的發(fā)掘而逐步發(fā)展壯大起來(lái)的。因此，各城市原有的空間布局都是以礦井為中心，隨著煤炭資源的大量開(kāi)采，煤炭企業(yè)的不斷發(fā)展，集聚了大量人口，形成了小城鎮(zhèn)。黑龍江四煤城基本都是以各個(gè)煤礦的發(fā)展壯大而形成的。隨著煤炭資源開(kāi)發(fā)范圍的擴(kuò)展，其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、城市居住范圍也隨之?dāng)U展。煤炭經(jīng)濟(jì)是否“紅火”，成了影響城市發(fā)展的重要因素。煤炭經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好，煤城的城市中心商業(yè)和居住區(qū)域隨之發(fā)展，并有效地“刺激”第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)周邊區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用也逐步顯現(xiàn)。然而，近年來(lái)煤炭市場(chǎng)低迷狀態(tài)不斷加劇，中心區(qū)的商業(yè)經(jīng)濟(jì)在逐步下滑，尤其是因礦工的工資收入下降幅度較大，礦區(qū)周邊的商業(yè)經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了萎縮，加上一些礦井因?yàn)橘Y源枯竭而關(guān)閉，煤炭城市的重新空間布局已成為當(dāng)?shù)卣媾R的首要問(wèn)題。

4.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力大，可持續(xù)發(fā)展能力不足。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展，東北地區(qū)雖然形成了特大城市、大城市和中小城市的城市體系，但由于煤炭城市普遍處于“一業(yè)獨(dú)大”、經(jīng)濟(jì)“一柱擎天”的畸形發(fā)展中，多屬于中小城市，城市之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系過(guò)少、橫向聯(lián)系松散，煤炭城市對(duì)周邊城鄉(xiāng)的輻射、帶動(dòng)作用更是有限，區(qū)域中心作用不強(qiáng)。城市化水平的提高更需要城市之間建立較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。東北地區(qū)的煤炭城市由于 “極化效應(yīng)”明顯，城市之間的協(xié)調(diào)性較弱，始終未能形成一個(gè)以地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的城市體系[5]。同時(shí)，城市間煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在明顯的趨同現(xiàn)象，重復(fù)建設(shè)、低水平擴(kuò)張較為普遍。東北地區(qū)的煤炭資源型城市占比重較大，由于受人才、科技、資源等諸多方面影響較深，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨著前所未有的困難。

5.缺乏有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制是東北地區(qū)煤炭城市實(shí)現(xiàn)真正意義上一體化的主要困擾。 當(dāng)前， 各煤炭城市受整個(gè)行業(yè)經(jīng)濟(jì)下滑影響較深， 雖然城市之間的橫向聯(lián)系在相互認(rèn)識(shí)上有了一定程度的提高， 但始終帶有強(qiáng)烈的地方政府利益行為色彩。 在各級(jí)地方政府追求自身利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下， 一些跨行政區(qū)劃的區(qū)域性發(fā)展問(wèn)題仍然難于達(dá)成共識(shí)， 不能建立科學(xué)合理的利益分配制度， 區(qū)域一體化的發(fā)展仍然停留在一些公共領(lǐng)域， 經(jīng)濟(jì)一體化不能真正形成， 出現(xiàn)了如資源的爭(zhēng)奪、 環(huán)境跨區(qū)污染等現(xiàn)象。

三、東北地區(qū)推進(jìn)城市化進(jìn)程應(yīng)采取的措施

1.就業(yè)制度創(chuàng)新與政策調(diào)整。東北地區(qū)煤炭城市長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，受傳統(tǒng)的就業(yè)觀念、就業(yè)制度和就業(yè)政策的束縛，城市化發(fā)展受到嚴(yán)重制約，尤其是近年來(lái)煤炭經(jīng)濟(jì)持續(xù)不景氣，城市人口有遞減傾向，為此，采取有力措施，改革和創(chuàng)新就業(yè)制度，積極擴(kuò)大就業(yè)，已成為推進(jìn)城市化必須解決的首要問(wèn)題。具體來(lái)講，一是打破城鄉(xiāng)壁壘，形成有利于城鄉(xiāng)融通的就業(yè)制度安排和政策支持。就業(yè)制度是工業(yè)化帶動(dòng)城市化的橋梁，只有大幅度增加就業(yè)，才能推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，必須打破城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘，為農(nóng)民提供新的進(jìn)城就業(yè)制度保障。二是打破產(chǎn)業(yè)壁壘，為農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位。就近將農(nóng)民變成市民最便捷的方式就是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。如建立各種勞務(wù)對(duì)接形式，開(kāi)展多渠道技能培訓(xùn)，發(fā)展各類(lèi)家庭服務(wù)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)和管理，促進(jìn)其就近就業(yè)。

2.戶(hù)籍制度創(chuàng)新與政策調(diào)整。新中國(guó)成立以來(lái)，實(shí)行城鄉(xiāng)兩種戶(hù)籍管理制度，農(nóng)民不能自由轉(zhuǎn)為市民。改革開(kāi)放之初，戶(hù)籍管理制度雖有所松動(dòng)，但只限于農(nóng)民在集鎮(zhèn)落戶(hù)，農(nóng)民遷往城市仍然很難。東北地區(qū)煤炭城市具有的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，農(nóng)民大多在礦區(qū)打工或是在城區(qū)從事第三產(chǎn)業(yè)，這部分人口雖然大部分工作時(shí)間在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但“根”還扎在農(nóng)村，其生活、消費(fèi)方式并沒(méi)有城市化。黨的十八屆三中全會(huì)精神指出，要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件”，這無(wú)疑為煤城推進(jìn)城市化指明了方向。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口遷移制度，放寬城市落戶(hù)條件，并落實(shí)相關(guān)配套政策，加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理體制建設(shè)是發(fā)展的方向。

3.土地制度創(chuàng)新與政策調(diào)整。煤炭城市在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，要采取積極措施，在保障農(nóng)民合法權(quán)益和生存需要的前提下，合理進(jìn)行土地制度改革。以土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)為突破,積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)加快農(nóng)民合作組織建設(shè)。通過(guò)放活流轉(zhuǎn)形式、放寬承接土地經(jīng)營(yíng)對(duì)象、盤(pán)活農(nóng)村多種土地資源等措施,在自愿有償基礎(chǔ)上，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)快速發(fā)展。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)解放出來(lái)的農(nóng)民，不僅原有的土地權(quán)利沒(méi)有喪失，而且在農(nóng)村合作組織的有效經(jīng)營(yíng)下，收益可能會(huì)得到大幅提高。土地合理流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民獲得了更多進(jìn)城務(wù)工機(jī)會(huì)，不僅可以促進(jìn)小城鎮(zhèn)和市區(qū)人口的快速增長(zhǎng)，也會(huì)極大推進(jìn)城市化進(jìn)程。

4.社會(huì)保障制度創(chuàng)新與政策調(diào)整。東北地區(qū)煤炭城市的社會(huì)保障歷史欠賬很多，城鄉(xiāng)覆蓋不全、質(zhì)量不高、兌現(xiàn)能力不足，甚至失信于民的問(wèn)題嚴(yán)重，這大大制約了城市化進(jìn)程。因此，不斷完善社會(huì)保障制度，加快改革創(chuàng)新步伐，全力保障群眾合法權(quán)益已成為亟待解決的難題。當(dāng)前最重要的就是積極調(diào)整社會(huì)保障政策，改革創(chuàng)新社會(huì)保障制度，擴(kuò)大保障的覆蓋面，加快農(nóng)村社會(huì)保障的步伐，使城鄉(xiāng)居民都能得到基本生活保障，盡快把全體城鄉(xiāng)居民都納入社會(huì)保障范圍，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，以更好地體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的生存、發(fā)展權(quán)利。

5.拓展投融資渠道，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鎮(zhèn)化發(fā)展要以城市基礎(chǔ)建設(shè)為基礎(chǔ)。近年來(lái)，受煤炭經(jīng)濟(jì)增幅持續(xù)下滑影響，煤炭城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金捉襟見(jiàn)肘、入不敷出。要加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于改革現(xiàn)行投融資體制，消除城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資障礙，多渠道、大規(guī)模地吸引資金投入。具體來(lái)講，一是政府要加大投入，集中于公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。積極爭(zhēng)取鼓勵(lì)與支持民間資本和外資進(jìn)入某些競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域，政府資本也可以聯(lián)營(yíng)、聯(lián)合、參股甚至提供財(cái)政補(bǔ)貼等方式進(jìn)入。二是大力引進(jìn)多元化的投資主體，開(kāi)拓新的融資渠道，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定發(fā)展。成立城市投融資公司，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。

6.優(yōu)化城市空間，做好城市布局規(guī)劃。煤炭城市可持續(xù)發(fā)展首先要做好規(guī)劃，要把握規(guī)劃的全局性，著眼于資源能源節(jié)約、基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)健全、人流物流便捷、經(jīng)濟(jì)文化繁榮、社會(huì)事業(yè)發(fā)達(dá)、城市管理高效、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、人與自然和諧等城市現(xiàn)代化發(fā)展的要求，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)搞好城市規(guī)劃；要突出規(guī)劃的前瞻性，把規(guī)劃項(xiàng)目真正建成精品，切實(shí)解決規(guī)劃趕不上發(fā)展、規(guī)劃滯后于建設(shè)的問(wèn)題；要確保規(guī)劃的可行性，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)，確保規(guī)劃符合科學(xué)發(fā)展觀要求，符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，并具有較強(qiáng)的可操作性；要提高規(guī)劃的權(quán)威性，努力加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，真正做到科學(xué)制定規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，確保城市規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。只有這樣，才能保證煤炭城市發(fā)展規(guī)劃符合區(qū)域發(fā)展要求，在推進(jìn)城市化進(jìn)程中保證城市的可持續(xù)發(fā)展。

[1] 馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京:人民出版社，1960：56-57.

[2] 鄢淦五，劉象森.學(xué)習(xí)馬克思、恩格斯關(guān)于城市的論述——發(fā)揮城市在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用[J].天津社會(huì)科學(xué),1982，(5).

[3] 高佩義.中外城市化比較研究[M].天津:南開(kāi)大學(xué)出版社,2004:401.

[4] 馬林,曹陽(yáng)，等.東北經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域協(xié)作論[M].大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009:238-245.

[5] 葉玉民.中國(guó)城市化之路——經(jīng)濟(jì)支持與制度創(chuàng)新[M].北京:商務(wù)印書(shū)館，2001:149-150.

[責(zé)任編輯：房宏琳，曾 博]

2014-09-11

韓喜平(1965—)，男，院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，教育部長(zhǎng)江學(xué)者，匡亞明特聘教授，從事馬克思主義發(fā)展史研究；王一(1987—)，男，博士研究生，從事政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

F299.21

A

1002-462X(2015)01-0114-03