論經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革失序的“核心行動者”邏輯

沈 承 誠

(蘇州大學 a.中國特色城鎮(zhèn)化研究中心；b.政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215006)

·政治發(fā)展研究·

論經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革失序的“核心行動者”邏輯

沈 承 誠a，b

(蘇州大學 a.中國特色城鎮(zhèn)化研究中心；b.政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215006)

經(jīng)濟性特區(qū)作為中國漸進式體制轉(zhuǎn)軌的活性載體，承載著“先行先試”的導(dǎo)引功能。近年來，經(jīng)濟性特區(qū)治理困境因經(jīng)濟轉(zhuǎn)型而日益顯現(xiàn)。要化解治理困境，必須實現(xiàn)治理體制的相適轉(zhuǎn)型，從而動態(tài)地適應(yīng)經(jīng)濟、政治和社會環(huán)境的變化。然而，不少經(jīng)濟性特區(qū)的治理體制未能實現(xiàn)上述要求，內(nèi)在表現(xiàn)為體制變革的失序，外在表現(xiàn)為向傳統(tǒng)行政區(qū)體制的加速回歸或滯后演進，這使經(jīng)濟性特區(qū)各生命期的原有階段性體制效能難以發(fā)揮。在經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革的探討中，應(yīng)突破傳統(tǒng)“結(jié)構(gòu)研究模式”的思維局限，樹立基于“核心行動者”邏輯的研究思維。鑒于地方政府作為縱向權(quán)力運行的“中間版塊”已日益成為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的主導(dǎo)力量，這里的核心行動者一般指地方政府起主導(dǎo)作用的行政官員。在經(jīng)濟性特區(qū)治理場域中，地方政府核心行動者易陷入三重“鎖定”之中，并易受制于四種制度效應(yīng)，從而引致行為慣性的生成，這是經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革失序的內(nèi)在成因。

經(jīng)濟性特區(qū)治理；體制變革失序；地方政府“核心行動者”；行為慣性

經(jīng)濟性特區(qū)作為漸進式體制轉(zhuǎn)軌的活性載體，承載著“先行先試”的導(dǎo)引功能。所謂經(jīng)濟性特區(qū)是統(tǒng)指國內(nèi)各級各類經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、旅游度假區(qū)和邊境貿(mào)易區(qū)等主要肩負經(jīng)濟建設(shè)與體制改革使命的區(qū)域。①從整體視角看，經(jīng)濟特區(qū)治理場域相對復(fù)雜，既有傳統(tǒng)行政管理區(qū)域，又有類似于開發(fā)區(qū)的非傳統(tǒng)行政管理區(qū)域，因而籠統(tǒng)談及經(jīng)濟特區(qū)治理體制，不符合現(xiàn)實情境。本文中的經(jīng)濟性特區(qū)概念不是指整體意義的經(jīng)濟特區(qū)，只指經(jīng)濟特區(qū)中類似于開發(fā)區(qū)的非傳統(tǒng)行政區(qū)域。對于經(jīng)濟性特區(qū)的研究，國外研究成果主要集中于經(jīng)濟理論方面，而國內(nèi)的研究成果既有關(guān)注現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展問題的，也有關(guān)注經(jīng)濟性特區(qū)治理體制與政府作為的。近年來，經(jīng)濟性特區(qū)治理困境逐步顯現(xiàn)，集中表現(xiàn)在功能與體制兩方面，而功能的激活及再造又往往落實于體制變革層面。從眾多經(jīng)濟性特區(qū)治理現(xiàn)狀來看，治理體制的效能處于不斷衰退之中，體制變革也內(nèi)在表現(xiàn)為一種失序的狀態(tài)，并呈現(xiàn)加速回歸與滯后回歸的雙重外在表征。經(jīng)濟性特區(qū)完整的生命周期包括創(chuàng)建期、成長期、轉(zhuǎn)換期、成熟期與回歸期。②經(jīng)濟性特區(qū)是社會經(jīng)濟發(fā)展到特定歷史階段的產(chǎn)物，具有生物體生命周期成長的階段特征。參見閆國慶《開發(fā)區(qū)治理》，中國社會科學出版社2006年版，77-78頁。從現(xiàn)實情況看，國內(nèi)相當多的經(jīng)濟性特區(qū)未能發(fā)揮階段性體制效能，尚未完全成熟便迅速進入低位回歸期，“先行先試”效應(yīng)持續(xù)弱化，與傳統(tǒng)行政體制的差異性日漸縮小。

在中國這種后發(fā)現(xiàn)代化的特定政治生態(tài)中，面對治理社會維度的闕如和治理技術(shù)行政化的偏好，無論是普通意義的傳統(tǒng)行政區(qū)，還是肩負“先行先試”導(dǎo)引功能的經(jīng)濟性特區(qū)，它們生成與治理的依據(jù)都是經(jīng)濟的政治邏輯，這表明地方政府作為縱向權(quán)力運行的“中間版塊”，已日益成為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的主導(dǎo)力量。根據(jù)地方政府治理的現(xiàn)實情境，可以發(fā)現(xiàn)根據(jù)地方政府官員特別是地方政府核心行動者的“行動”往往能較為準確地勾勒出地方政府治理的圖景。所謂地方政府“核心行動者”，是指行政區(qū)(包括經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟性特區(qū))治理組織或結(jié)構(gòu)中那些掌控豐富公共資源、擁有顯著公共事務(wù)信息優(yōu)勢、其行動策略與行動結(jié)果直接決定行政區(qū)治理走向與績效的政府官員。*依據(jù)縱向橫向權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實政府治理情境，地方政府核心行動者是經(jīng)濟性特區(qū)所屬行政區(qū)中的主政官員。參見沈承誠《經(jīng)濟特區(qū)治理困境的內(nèi)生性：地方政府核心行動者的動力衰竭》，載《社會科學》2012年第2期。事實上，西方組織理論一直存在結(jié)構(gòu)研究模式與行動者研究模式的爭論，兩者在邏輯起點、研究視角、研究方法及對策主張上均存在明顯差異。國內(nèi)學界也主要基于結(jié)構(gòu)研究模式對中國行政機構(gòu)改革進行理論解釋，但這些囿于組織結(jié)構(gòu)視角的研究在地方政府日益形成獨特利益結(jié)構(gòu)和利益視角的條件下，可能缺乏透徹的理論闡釋力[1]。因此，在經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革失序的探討中，要想嘗試突破傳統(tǒng)就體制談體制的固有思維，可結(jié)合經(jīng)濟性特區(qū)治理體制的生命周期規(guī)律和多元體制形態(tài)、以地方政府核心行動者為邏輯切入路徑來解釋經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革失序的原因，這也對探討傳統(tǒng)行政區(qū)的治理體制問題會有一定裨益。

一、經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革失序：生命周期動態(tài)、多元體制形態(tài)及雙重失序表征

經(jīng)濟性特區(qū)治理必須實現(xiàn)治理體制的相適轉(zhuǎn)型，從而動態(tài)地適應(yīng)經(jīng)濟、政治和社會環(huán)境的變化，否則，將陷入治理危機，其內(nèi)在表現(xiàn)為體制變革的失序。經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革失序主要有以下三種形態(tài)。

1.生命周期動態(tài)

經(jīng)濟性特區(qū)是特定經(jīng)濟社會情境的產(chǎn)物，其發(fā)展自然也伴隨經(jīng)濟社會情境變化而相應(yīng)地具有生命周期特征，即經(jīng)濟性特區(qū)要經(jīng)歷初創(chuàng)期、成長期、轉(zhuǎn)換期、成熟期和回歸期五個階段。在生命周期規(guī)律的支配下，經(jīng)濟性特區(qū)治理呈現(xiàn)出明顯的階段特征，因而差異化的治理模式、適時的體制變革勢在必行。任何違背經(jīng)濟性特區(qū)生命周期規(guī)律、無法動態(tài)實現(xiàn)治理情境與治理體制匹配的體制變革均表現(xiàn)為一種失序性。

國外學界關(guān)于生命周期理論的研究主要集中于國家、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)三個層面，并相應(yīng)以金德爾伯格的國家生命周期理論、波特的國家競爭力發(fā)展四階段說、Vernon 等人的產(chǎn)業(yè)生命周期理論和伊查克·麥迪思等人的企業(yè)生命周期理論為代表。經(jīng)濟性特區(qū)的初創(chuàng)期一般以優(yōu)惠政策為先導(dǎo)形成短期的資源聚集，致力于創(chuàng)建良好的生成空間。優(yōu)惠政策的普及化、甚至相較新經(jīng)濟性特區(qū)優(yōu)惠政策形成的“政策洼地”表明，基于優(yōu)惠政策的“粗放型”治理是難以有效維系的，需要精準匹配經(jīng)濟性特區(qū)生命周期規(guī)律，在不同生命周期階段選取相適治理模式，從而孕育經(jīng)濟性特區(qū)良性發(fā)展的彈性制度環(huán)境。相較初創(chuàng)期，成長期強調(diào)此階段是經(jīng)濟性特區(qū)發(fā)展能否進入良性路徑而非低效率“鎖定”的關(guān)鍵時期。轉(zhuǎn)換期則考量經(jīng)濟性特區(qū)動態(tài)適應(yīng)經(jīng)濟社會情境的認知能力和體制轉(zhuǎn)換能力，即該階段開發(fā)區(qū)需要渡過二次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的關(guān)口，開發(fā)區(qū)之間的優(yōu)惠政策競爭逐漸被制度競爭取代[2]。成熟期則關(guān)注如何維系經(jīng)濟性特區(qū)內(nèi)部系統(tǒng)的穩(wěn)定狀況，以及形成與經(jīng)濟性特區(qū)外部環(huán)境間的良性互動，即具備良好創(chuàng)新機制和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、具備技術(shù)自主創(chuàng)新能力和適宜的創(chuàng)新制度安排的開發(fā)區(qū)，則逐步進入成熟期[2]?；貧w期則是經(jīng)濟性特區(qū)治理體制逐步走向常態(tài)行政區(qū)治理的階段。*2004 年末，在紀念中國創(chuàng)建開發(fā)區(qū) 20 周年的理論研討會上，形成仍然以政府主導(dǎo)型治理模式為主體的共識。當然，這一共識并不排斥個別經(jīng)濟性特區(qū)對公司化治理模式和混合治理模式的嘗試。應(yīng)該說在開發(fā)區(qū)“走出孤島”、與其母體的差異日漸淡化以后，開發(fā)區(qū)與其母體的合并是順勢而為的，這將推進區(qū)域經(jīng)濟進一步發(fā)展[2]。當然，這里的“回歸”并不意味著傳統(tǒng)行政區(qū)治理體制對經(jīng)濟性特區(qū)治理體制的完全替代，而是保留部分自主性下的體制對接與功能互補。部分學者認為經(jīng)濟性特區(qū)的最佳回歸對象是公司化治理模式，但在缺乏相應(yīng)市場經(jīng)濟和法治化環(huán)境的條件下，公司化治理模式往往形成嚴重的權(quán)力真空與功能失位現(xiàn)象，帶來難以預(yù)期的結(jié)果。

2.多元體制形態(tài)

在生命周期規(guī)律的支配下，經(jīng)濟性特區(qū)的治理體制也相應(yīng)具有不同形態(tài)，主要有管委會治理型、公司治理型和管委會協(xié)調(diào)型三種基本模式。*此外，個別規(guī)模較小的經(jīng)濟性特區(qū)有時亦委托具有豐富開發(fā)管理經(jīng)驗的產(chǎn)業(yè)園進行全面運營。如四川綿陽開發(fā)區(qū)就是委托成都倍特高新區(qū)進行管理與開發(fā)的。

管委會治理型模式主要是指政府設(shè)立經(jīng)濟性特區(qū)管理機構(gòu)——管委會，其作為政府派出機構(gòu)全面負責經(jīng)濟性特區(qū)的建設(shè)與日常管理工作。這實質(zhì)上是一種行政主導(dǎo)型管理模式，行政權(quán)力占據(jù)決策主導(dǎo)地位，并以科層制為依托負責經(jīng)濟性特區(qū)的日常管理工作。從國際上看，后發(fā)發(fā)展中國家由于缺乏成熟的市場與法治環(huán)境，往往采用這種政府主導(dǎo)的管委會治理模式。如印度的班加羅爾、中國的廣東中山火炬高新區(qū)和蘇州的昆山開發(fā)區(qū)。當然，發(fā)達國家在早期、甚至現(xiàn)在的個別發(fā)達國家也采用這種模式，如日本的筑波科學城。公司治理型模式主要是完全利用獨立的經(jīng)濟組織(開發(fā)公司)方式管理經(jīng)濟性特區(qū)的一種模式，即政府選定某一開發(fā)公司賦予其種種開發(fā)權(quán)限，以開發(fā)公司為主導(dǎo)，進行經(jīng)濟性特區(qū)的開發(fā)建設(shè)和管理工作。依據(jù)資金來源的不同，開發(fā)公司又可以分為國企型、外商型、聯(lián)合型三類。公司治理型模式是目前經(jīng)濟性特區(qū)治理的國際慣例。開發(fā)公司對經(jīng)濟性特區(qū)實行公司化運作的主要方式有股份融資方式、合作開發(fā)方式、BOT方式、公共服務(wù)外包方式等。管委會協(xié)調(diào)型模式是一種介于管委會治理型與公司治理型之間的管理模式，強調(diào)在管委會發(fā)展戰(zhàn)略與開發(fā)計劃的指引下，由開發(fā)公司具體進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、日常管理等工作。從政府與企業(yè)結(jié)合的緊密程度和企業(yè)資本來源來看，可以將這種模式具體劃分為政企合一型模式和政企分開型模式。前者為開發(fā)區(qū)建設(shè)前期經(jīng)常采用，后者是一種政府行政權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)相對分離的治理模式，此模式為中國大多數(shù)經(jīng)濟性特區(qū)所采用[3]。

應(yīng)該說，上述三種治理模式各有利弊。管委會型治理由于是政府主導(dǎo)，前期開發(fā)和后續(xù)建設(shè)資金均有充足保障，且在行政權(quán)力的強力主導(dǎo)與協(xié)調(diào)下，開發(fā)建設(shè)效率明顯高于后兩種方式。但管委會型治理過分依賴行政權(quán)力，形成治理結(jié)構(gòu)的科層化和治理手段的行政化，極易被傳統(tǒng)行政區(qū)管理體制同化，喪失“先行先試”的創(chuàng)新效能。公司化治理具有資源配置靈活、市場競爭力強的優(yōu)勢，但也存在規(guī)劃混亂與短期主義、資金鏈斷裂、利益協(xié)調(diào)成本高昂等現(xiàn)實難題。管委會協(xié)調(diào)模式旨在融合前兩種模式的優(yōu)勢，但究竟如何依據(jù)經(jīng)濟性特區(qū)生命周期規(guī)律動態(tài)實現(xiàn)政府與企業(yè)間的有序進退則成為無法逾越的現(xiàn)實難題。

3.雙重失序表征

地方政府要實現(xiàn)對經(jīng)濟性特區(qū)的有效治理，就應(yīng)在梳理經(jīng)濟性特區(qū)現(xiàn)實治理情境基礎(chǔ)上，準確判斷經(jīng)濟性特區(qū)所處的生命周期階段，選取不同的治理模式，充分發(fā)揮政府、企業(yè)和社會這三大治理主體的優(yōu)勢形成治理合力。然而，現(xiàn)實情況是不少經(jīng)濟性特區(qū)的治理體制變革背離了經(jīng)濟性特區(qū)的生命周期規(guī)律，呈現(xiàn)出滯后演進和加速回歸兩種失序表征。

第一，滯后演進。經(jīng)濟性特區(qū)的成長期和轉(zhuǎn)換期在生命周期演化系統(tǒng)中至為關(guān)鍵，不少經(jīng)濟性特區(qū)難以通過制度創(chuàng)新形成有效演化動力促成經(jīng)濟性特區(qū)從初創(chuàng)期向成長期過渡(即從政策競爭向制度競爭轉(zhuǎn)變)，而是往往停滯于經(jīng)濟性特區(qū)的初創(chuàng)期，相應(yīng)形成以“政策血拼”為表征的經(jīng)濟性特區(qū)治理行為。事實上，舊經(jīng)濟性特區(qū)的政策優(yōu)勢逐漸衰減是大勢所趨，如果缺乏對經(jīng)濟性特區(qū)周期規(guī)律的系統(tǒng)認知，無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，促成從政策競爭向制度競爭的轉(zhuǎn)變，那么在面對其他地區(qū)新政策優(yōu)勢產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)*所謂虹吸效應(yīng)，是指某一區(qū)域基于特殊政策優(yōu)勢或通過政策創(chuàng)新對經(jīng)濟發(fā)展資源形成強大的聚集效應(yīng)，即將周邊甚至更遠地域的資金和人才資源吸引過來從而延緩了其他地區(qū)發(fā)展的效應(yīng)。時，必然會凸現(xiàn)“政策洼地”效應(yīng)。此時，如果其仍然固守“政策血拼”的“粗放”競爭模式，必然會形成治理低績效與高成本孿生的局面，從而在區(qū)域資源爭奪與產(chǎn)業(yè)版圖中逐步被邊緣化。而且，伴隨經(jīng)濟性特區(qū)發(fā)展，其功能系統(tǒng)也應(yīng)日益完善，特別是社會服務(wù)與管理職能，如果一味囿于經(jīng)濟數(shù)據(jù)的顯性增長，必然帶來嚴重的現(xiàn)實后果。

第二，加速回歸。由于初始資源稟賦不同，經(jīng)濟性特區(qū)在發(fā)展和轉(zhuǎn)換的途徑上呈現(xiàn)出明顯的離散性特征，即有些經(jīng)濟性特區(qū)尚未進入成長和成熟階段，就迅速進入回歸階段。這種加速回歸往往表現(xiàn)為與傳統(tǒng)行政區(qū)體制的日益趨同?！案咝聟^(qū)率先進行的體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，應(yīng)該給區(qū)外起到示范作用。然而，令人不解的是，高新區(qū)體制創(chuàng)新的成功探索卻難以輻射一二十平方公里以外的西部世界，甚至不斷受到區(qū)外舊體制的侵蝕和干擾，致使這種輻射作用的發(fā)揮受到嚴重制約，甚至高新區(qū)自身的發(fā)展也受到干擾，產(chǎn)業(yè)高地變成了體制‘孤島’”[4]。當然，體制孤島必然產(chǎn)生如下結(jié)果：要么兩種體制越離越遠、難以融合或者有效對接，經(jīng)濟性特區(qū)示范效應(yīng)日益衰弱；要么在體制摩擦日益加劇的現(xiàn)實背景下，經(jīng)濟性特區(qū)治理體制呈現(xiàn)加速回歸趨勢。后者必然帶來機構(gòu)膨脹與人員冗余、程序煩瑣與利益爭奪、效率低下與成本高昂等諸多問題。例如，四川綿陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的“擴張”、寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與北侖區(qū)的合并、青島的黃島新經(jīng)濟區(qū)和青島開發(fā)區(qū)的合并等等。上述區(qū)域“擴張”或者說“合并”均表現(xiàn)為向傳統(tǒng)行政區(qū)體制回歸：短時間內(nèi)四套班子(黨委、政府、人大和政協(xié))機構(gòu)及人員配齊，下轄各職能部門迅速設(shè)立，實現(xiàn)與上級行政區(qū)政府的職能對口。

二、地方政府“核心行動者”行為慣性的演化與經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革的失序

經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革的失序狀況與諸多因素有關(guān)，如治理技術(shù)、體制慣性和外部的政治與經(jīng)濟環(huán)境等。但不可否認，這些因素的作用過程、作用路徑、作用程度均與作為經(jīng)濟性特區(qū)治理主體的地方政府“核心行動者”有關(guān)。經(jīng)濟性特區(qū)治理顯然不是簡單的資源、權(quán)力和制度的交互作用過程，而是制度中人與制度不斷互動所構(gòu)成的動態(tài)治理情境。而且，制度結(jié)構(gòu)與制度規(guī)章雖然規(guī)引與塑造著制度中人的行為，但人亦掌握著對制度績效與變革的詮釋力與主導(dǎo)力。因此，可以說經(jīng)濟性特區(qū)治理體制的變革是地方政府核心行動者基于不同認知及利益考量塑造預(yù)期收益格局的產(chǎn)物，而經(jīng)濟性特區(qū)治理體制的變革失序則主要源于地方政府核心行動者的行為慣性。

1.地方政府核心行動者易在經(jīng)濟性特區(qū)治理場域中陷入三重“鎖定”狀態(tài)

源于技術(shù)變遷分析的路徑依賴理論在諾斯等人修正之后，引入制度變遷的分析之中。事實上，歷史事件在時間序列里并非是彼此獨立的，后起的選擇在邏輯上依賴于此前的選擇[5]。技術(shù)和制度演化的交互性、組織擴展中的規(guī)模效益和制度變遷中的動力慣性都會誘導(dǎo)后起的博弈參與人學習、繼承、習慣前人留下的制度遺產(chǎn)[6]。諾斯提供了歷史演化與特定的制度演化之間存在密切關(guān)系的證據(jù)，指出了經(jīng)濟發(fā)展過程中存在路徑依賴，且存在兩種類型：收益遞增會固化制度變遷軌跡，進入良性循環(huán)；收益無果會使制度變遷鎖定在非績效狀態(tài)。路徑依賴的特性決定了它可能會帶來鎖定的風險。從一個國家或地區(qū)來看，鎖定可分為結(jié)構(gòu)鎖定、政治鎖定與認知鎖定[7]。如果鎖定在非績效狀態(tài)，就應(yīng)該努力實現(xiàn)解鎖。然而，無論是結(jié)構(gòu)鎖定、政治鎖定還是認知鎖定，都可能使制度運行呈現(xiàn)出某種程序化的鎖定狀態(tài)，當“面臨新的更有效率的可替代方案時以及要求組織面對內(nèi)外環(huán)境變化而需做出某種決策時，程序鎖定因其與既定的行動路徑相聯(lián)結(jié)便會阻礙組織采納新的方案并將可選擇的思維方式綁定在既定的歷史記憶當中”[8]。

在經(jīng)濟性特區(qū)治理中，如果經(jīng)濟性特區(qū)根據(jù)初始自然稟賦、產(chǎn)業(yè)技術(shù)和制度模式，形成了以某種資源、產(chǎn)業(yè)和制度為主導(dǎo)的發(fā)展與治理結(jié)構(gòu)，并逐步衍生相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)(中、下游)、制度、組織及人員等，就會形成所謂的結(jié)構(gòu)鎖定。在結(jié)構(gòu)鎖定形成之后，產(chǎn)業(yè)多樣化、新技術(shù)引入和新治理模式引入的實現(xiàn)空間就會逐步狹窄。當?shù)胤秸诵男袆诱咂谕诙虝喝纹谥袕漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與體制結(jié)構(gòu)中獲得穩(wěn)定收益時，新技術(shù)引入、組織和制度變革就自然會受到排斥，形成基于權(quán)力系統(tǒng)的政治鎖定狀態(tài)。當產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和體制結(jié)構(gòu)的回報呈現(xiàn)某種程度的穩(wěn)定狀態(tài)時，地方政府核心行動者就會形成對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和體制結(jié)構(gòu)的良好收益預(yù)期，形成所謂的認知鎖定。

以諾斯為代表的新制度經(jīng)濟學家曾認為，要素相對價格的變化引致的獲利機會是人推動制度變遷的核心動力元素。然而，諾斯晚期的研究卻意識到，相對價格的變化必須通過參與人事先存在的感知來進行過濾，認為參與人的感知與意識在制度變遷過程中處于核心的位置(即制度變遷的精神驅(qū)動)[9]。這種研究結(jié)論的差異實質(zhì)上表明了制度變遷動力結(jié)構(gòu)的變化：從收益驅(qū)動轉(zhuǎn)向精神驅(qū)動。以諾斯、青木昌彥和鮑爾斯為代表的制度認知主義理論強調(diào)：制度變遷本質(zhì)上是在行動人之間基于認知行為而產(chǎn)生的互動關(guān)系中逐步演化的，在這個過程中意識、信念起著核心的作用。行動人對外部環(huán)境的多樣化感知是產(chǎn)生不同的制度變革路徑的關(guān)鍵原因[10]。顯然，相比制度中的一般人或參與者，對制度變遷擁有詮釋力和主導(dǎo)力的地方政府核心行動者的認知狀況，對制度變遷的啟動、走向影響巨大。因此，在三種“鎖定”形態(tài)中，經(jīng)濟性特區(qū)治理中的地方政府核心行動者的認知鎖定是制度變遷的最大障礙。*嚴格意義上講，只有中央政府才是經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革最終的決定者和評判者，但考慮到制度變革的復(fù)雜性與收益的不確定性，中央政府一般不會主動進行制度創(chuàng)新，相反會鼓勵地方政府承擔制度創(chuàng)新職能。中央政府主要從經(jīng)濟性收益與社會性收益兩個方面對制度創(chuàng)新加以評判，好則賦予合法性、加以推廣，不好則叫停。由于地方政府作為一級行政代理人，可以利用政治力量主動地追逐本地經(jīng)濟利益最大化，這使其相對于微觀主體有更強的組織集體行動和制度創(chuàng)新的能力，因此，由地方政府主導(dǎo)的“中間擴散型”的制度變遷方式有更強的現(xiàn)實基礎(chǔ)。當然，企業(yè)和居民也會間接影響經(jīng)濟性特區(qū)的治理體制變革，但影響力和主導(dǎo)力難以與地方政府核心行動者相比。當?shù)胤秸诵男袆诱呦萑胝J知鎖定之后，就會依據(jù)所占據(jù)的權(quán)力優(yōu)勢，形成符合認知、帶有明顯個人意志色彩的經(jīng)濟性特區(qū)治理行動圖式，后續(xù)的經(jīng)濟性特區(qū)治理行為也將按照給定的行動圖式以一種不可逆的內(nèi)在秩序?qū)嵤?，這意味著經(jīng)濟性特區(qū)治理決策與行為模式的可選范圍會變得更為狹窄，任何企圖更改初始選擇或現(xiàn)行行動圖式的想法會逐步喪失孕發(fā)空間，即使落實到行動層面，也會遭遇諸多阻礙。改革開放以來任何制度變革都首先源于一系列認知的變革。畢竟，計劃經(jīng)濟思想及體制的多年塑造使人們形成了關(guān)于社會主義與資本主義的認知鎖定：計劃經(jīng)濟等于社會主義，市場經(jīng)濟等于資本主義。這一“鎖定”自然又會演化出不同的子認知，并分散于政治、經(jīng)濟和社會生活的各個層面。顯然，要在社會主義國家進行市場化改革，就必須首先實現(xiàn)對上述認知鎖定的“解鎖”。

2.地方政府核心行動者易在經(jīng)濟性特區(qū)治理場域中受制于四種制度效應(yīng)

在經(jīng)濟性特區(qū)以某一治理體制為基礎(chǔ)運行時，相應(yīng)治理流程將因制度中的人的適應(yīng)性而明顯減少不確定性、降低交易成本，使現(xiàn)行治理體制會在不自覺的自我強化中持續(xù)下去。由此可見，經(jīng)濟性特區(qū)治理體制的變革走向在相當程度上取決于地方政府核心行動者對現(xiàn)行制度體制與機制安排的認知態(tài)度和變革動力。以下四種制度效應(yīng)是影響地方政府核心行動者認知態(tài)度以及變革動力發(fā)生變化的核心因素。

第一，規(guī)模效應(yīng)。區(qū)別傳統(tǒng)行政區(qū)治理體制，經(jīng)濟性特區(qū)治理體制的設(shè)計成為考驗地方政府核心行動者智慧的課題之一。對地方政府核心行動者而言，選取哪種經(jīng)濟性特區(qū)治理體制既要依據(jù)外在的政治、經(jīng)濟環(huán)境，又要進行一定程序上的體制修正來契合本地的治理情境，這顯然意味著大量初始成本*針對有形和正式的制度安排與變革來講，變革成本主要包括以下方面：新制度的規(guī)劃設(shè)計成本、清除舊制度的費用、消除變革阻力的費用、制度變革造成的損失和隨機可變性成本。在變革成本中，前兩項成本是一般成本概念均包含的內(nèi)容，而后三種成本則是制度變革所特有的內(nèi)容，且均與變革阻力有關(guān)。的支付。伴隨這一治理體制的持續(xù)運作，相關(guān)配套制度體系與組織機構(gòu)應(yīng)運而生，持續(xù)的穩(wěn)定收益(雖然可能是較低的收益水平)也將促成單位成本的下降。面對經(jīng)濟性治理體制變革的多重風險(主要是政治風險和經(jīng)濟風險)，地方政府核心行動者難以有動力在其有限任期內(nèi)推動治理體制變革，即使地方政府核心行動者進行變革，也僅僅是表象政績的變革，并不會觸及體制的本質(zhì)。

第二，學習效應(yīng)。作為非內(nèi)生性治理模式，經(jīng)濟性特區(qū)治理生態(tài)存在顯著的學習效應(yīng)或者說示范效應(yīng)。對地方政府核心行動者而言，理性的策略在于規(guī)避體制變革帶來的無法確定的政治和經(jīng)濟風險，同時通過有效學習和快速模仿免費享有其他體制創(chuàng)新成果，即各經(jīng)濟性特區(qū)的地方政府核心行動者都在不同程度地觀望其他經(jīng)濟性特區(qū)治理的創(chuàng)新設(shè)想、創(chuàng)新方案和初步績效，并細致觀察上級政府的初始反應(yīng)，從而努力預(yù)判出上級政府的最終評價。如果預(yù)判為正面評價，則將對上述創(chuàng)新設(shè)想及方案加以“名義”上修正，以更快的速度、更大的執(zhí)行力度和更大的曝光度來吸引眼球，以爭奪創(chuàng)新收益。畢竟，環(huán)比晉升考核結(jié)果是地方政府核心行動者能否取得晉升機會的核心要素，一旦在晉升競爭中落敗 ，就意味著榮譽、薪酬、福利等收益難以獲取合法增量。具有聚集與放大效應(yīng)的經(jīng)濟性特區(qū)治理競爭是地方政府核心行動者之間晉升競爭的主戰(zhàn)場，這也間接論證了為什么各經(jīng)濟性特區(qū)之間出現(xiàn)此起彼伏的惡性競爭現(xiàn)象。周黎安認為“地方官員之間對于‘雙贏’機會合作動機不足主要源于晉升博弈的零和博弈性質(zhì)以及晉升競爭的官員之間利益補償?shù)睦щy”[11]。在上述背景條件下，任何經(jīng)濟性特區(qū)往往都不愿首先進行體制變革，一則不愿意承擔創(chuàng)新風險，二則不愿意在取得體制變革績效后成為其他經(jīng)濟性特區(qū)免費學習的榜樣。

第三，協(xié)作效應(yīng)。雖然經(jīng)濟性特區(qū)承擔“先行先試”的功能，但不可否認，在既定的體制框架下，經(jīng)濟性特區(qū)治理中的縱橫向權(quán)力及組織間會產(chǎn)生基于“慣性記憶”般的協(xié)作效應(yīng)。任何經(jīng)濟性特區(qū)的率先體制變革均存在與其他相關(guān)部門相協(xié)調(diào)的難題。在缺乏認知溝通的前提條件下，協(xié)調(diào)成本巨大。因此，協(xié)作效應(yīng)的存在也讓地方政府核心行動者在經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革中面臨一定的風險，因而消解可能的變革意愿。

第四，預(yù)期效應(yīng)。經(jīng)濟性特區(qū)治理體制中正式規(guī)則的確立將會導(dǎo)致大量的與之相適應(yīng)的、非正式規(guī)則的產(chǎn)生，從而形成對正式規(guī)則的補充并且延伸到具體的應(yīng)用中，這自然會使制度中的人、特別是地方政府核心行動者產(chǎn)生對于該規(guī)則的長期性甚至是永久性延存的預(yù)期。經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革之前，會對原有治理體制延續(xù)運行形成穩(wěn)定的預(yù)期，且其他經(jīng)濟性特區(qū)仍會按照原有制度規(guī)則行事，相應(yīng)地自己就會首先按照原有制度規(guī)則行事，其結(jié)果必然是強化原有的制度安排。

綜上所述，地方政府核心行動者易在經(jīng)濟性特區(qū)治理場域中陷入三重“鎖定”狀態(tài)，也易受制于四種制度效應(yīng)，這一影響必然會切入地方政府核心行動者的認知結(jié)構(gòu)和行為模式之中，使其陷入對原有治理體制的行為慣性之中。應(yīng)該說，經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革失序的雙重外在表征正是地方政府核心行動者行為慣性持續(xù)作用的結(jié)果。滯后回歸表明地方政府核心行動者漠視經(jīng)濟性特區(qū)的生命周期規(guī)律，囿于現(xiàn)行治理體制帶來的穩(wěn)定收益之中。而加速回歸則表明地方政府核心行動者對現(xiàn)行治理體制充滿嚴重的不確定性感知，對原有行政區(qū)治理體制充滿“留戀”，利用自身對體制變革較強的詮釋力和主導(dǎo)力，促成體制加速回歸的出現(xiàn)。

結(jié) 語

地方政府核心行動者作為經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革的主導(dǎo)力量，要實現(xiàn)治理績效就必須基于經(jīng)濟性特區(qū)生命周期規(guī)律，動態(tài)實現(xiàn)治理體制變革的有序與高效，避免出現(xiàn)滯后與加速回歸的失序狀況。而要實現(xiàn)上述目標，就必須消除地方政府核心行動者身上源于三種“鎖定”形態(tài)和四種制度效應(yīng)而產(chǎn)生的行為慣性，其應(yīng)對路徑應(yīng)從三種“鎖定”形態(tài)與制度效應(yīng)產(chǎn)生的多元因素入手，其中，外部創(chuàng)新環(huán)境的改善和內(nèi)部創(chuàng)新收益的確立應(yīng)是主要的環(huán)節(jié)。從經(jīng)濟性特區(qū)外部創(chuàng)新環(huán)境改善層面看，中央政府應(yīng)從制度層面對地方政府及地方政府核心行動者的行為進行塑造與規(guī)引。從內(nèi)部創(chuàng)新收益的確立層面看，中央政府或者說上級政府應(yīng)將經(jīng)濟性特區(qū)治理體制創(chuàng)新績效納入地方政府核心行動者的“政治錦標賽”①在中國政治場域中，委任制表現(xiàn)為封閉式的“政治錦標賽”體制，即政府官員的晉升競賽是一種以上級政府(主要是上級政府的主要領(lǐng)導(dǎo))為評價主體、以可測度指標(主要是經(jīng)濟指標)為競賽項目的強激勵形式。應(yīng)該說，封閉式的委任制和強激勵的“政治錦標賽”相比其他制度體系，對地方政府核心行動者行為模式塑造擁有更強的規(guī)引作用。畢竟，對地方政府核心行動者而言，晉升機會是所有資源中最為稀缺的。之中，并通過明晰化的指標設(shè)計，實現(xiàn)對地方政府核心行動者的創(chuàng)新動力塑造。

另外，經(jīng)濟性特區(qū)的任何體制變革行為必然會觸及原有利益格局，必然形成原有體制既得利益群體對體制變革的阻力、體制變革預(yù)期收益群體對體制變革的助力。地方政府核心行動者在體制變革中，能否化解阻力、孕育助力是體制變革能否成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。從體制變革的策略角度來說，地方政府核心行動者必須控制變革信息在相關(guān)利益主體間的傳播與擴散范圍，包括對象選擇、披露順序與披露時機三個部分。如果經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革尚未形成明晰路徑，地方政府核心行動者就不分對象(主要包括上級政府，同級政府、組織成員，公眾)、先后順序和時機進行披露，甚至是大肆宣傳。那么由相關(guān)利益主體基于各自利益考量形成的變革方案，諸如贊成、反對、建議和疑慮等多種態(tài)度及可能演化成的現(xiàn)實阻力，就都需要地方政府核心行動者花費大量的精力和時間做出回應(yīng)和化解，且可能引致“學習效應(yīng)”，成為其他經(jīng)濟性特區(qū)模仿的對象，從而縮減體制創(chuàng)新的收益。這些都會消解地方政府核心行動者的變革動力，并實質(zhì)性地阻礙經(jīng)濟性特區(qū)治理體制的變革。

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[責任編輯：鞏村磊]

2013-02-10；

2014-11-20

國家社會科學基金青年項目“經(jīng)濟性特區(qū)治理體制變革與地方政府核心行動者研究”(11CZZ038)；“新型城鎮(zhèn)化與社會治理”江蘇協(xié)同創(chuàng)新中心資助；蘇州大學中國特色城鎮(zhèn)化研究中心資助

沈承誠(1981—)，男，副教授，博士，從事生態(tài)政治、地方政府治理研究。

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1002-462X(2015)01-0049-06