中國旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度障礙及解決之策

周 琳

(黑龍江省社會科學院 經(jīng)濟研究所，哈爾濱150018)

中國旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度障礙及解決之策

周 琳

(黑龍江省社會科學院 經(jīng)濟研究所，哈爾濱150018)

目前，中國旅游業(yè)的發(fā)展距離世界旅游強國的目標仍有很大距離，旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展還有很多問題，最為突出的就是制度問題。旅游管理機構職權范圍不明晰、旅游法律法規(guī)體系不健全、職工休假制度不健全、旅游業(yè)行業(yè)協(xié)會作用弱化、導游職業(yè)保障制度缺乏等成為阻礙中國旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度障礙，為此，要運用制度創(chuàng)新思維，充分釋放改革創(chuàng)造的制度紅利和社會和諧紅利，加快旅游法律制度建設，深化旅游管理體制創(chuàng)新，從而克服深層次制度障礙，實現(xiàn)中國旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

旅游業(yè)；可持續(xù)發(fā)展；制度創(chuàng)新；旅游法制；體制創(chuàng)新；區(qū)域協(xié)作

改革開放以來，中國旅游業(yè)得到了突飛猛進的發(fā)展，不論經(jīng)濟效益還是社會效益都取得了令人矚目的成就。當前實現(xiàn)“一帶一路”的旅游愿景令旅游界振奮，但是中國旅游業(yè)距離我們設定的世界旅游強國的目標仍有很大距離，旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展還有很多問題，最為突出的就是制度問題。下面試從五個方面對中國旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的制度障礙進行初步探討。

一、中國旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度障礙

1.旅游管理機構職權范圍不明晰。職能上，國家旅游局負責制定全國旅游業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，并出臺相關制度，而實際上，國家旅游局承擔了一些本來與之無關的工作，如接受旅游者的投訴，承擔旅游從業(yè)人員的教育、培訓工作等，其工作范圍的混亂和職權范圍的擴大，導致工作精力分散，工作效率不高。

此外，就地方旅游局而言，其本應負責旅游政策的落實和制定當?shù)芈糜伟l(fā)展規(guī)劃，然而，地方政府的發(fā)展思路左右了當?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，地方旅游局在政府制定政策的范圍內出臺當?shù)芈糜伟l(fā)展規(guī)劃，從而弱化了地方旅游局的工作。一些地方政府急功近利，將旅游業(yè)作為當?shù)亟?jīng)濟新的增長點，一些刺激旅游業(yè)發(fā)展的地方性政策確實在短時期內發(fā)展了地方旅游業(yè)，但是旅游項目盲目上馬、開發(fā)定位重合、發(fā)展方式雷同現(xiàn)象大量存在，旅游市場上地方競爭愈加激烈，甚至出現(xiàn)惡性競爭、亂漲價等現(xiàn)象。這種地方保護式的旅游發(fā)展模式，造成的后果是旅游資源的極大浪費和較低的旅游業(yè)盈利能力。

2.旅游法律法規(guī)體系不健全。中國旅游業(yè)法律體系不健全，集中體現(xiàn)在旅游基本法長期沒有出臺，旅游專項法體系不健全和地方性法律法規(guī)不規(guī)范等方面。旅游基本法的長期空缺對中國旅游業(yè)法律法規(guī)體系的發(fā)展十分不利。經(jīng)過20多年的醞釀，《中華人民共和國旅游法》自2013年10月1日起開始實施，這對促進中國旅游業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展起到了很大作用。相對于其他行業(yè)，旅游專項法律建設速度緩慢，表現(xiàn)在中國旅游專項法律法規(guī)級別較低，現(xiàn)有的相關文件經(jīng)常以“條例”“辦法”“規(guī)定”等形式出現(xiàn)，沒有將一些專項規(guī)定上升到法律層次，所以作用也不明顯。而地方政府出臺的旅游業(yè)法律法規(guī)不規(guī)范，經(jīng)常出現(xiàn)相互抵觸的情況，各省級政府之間各自為戰(zhàn)，不承認對方的法律法規(guī)，因此地方旅游法律法規(guī)亟待規(guī)范和統(tǒng)一。

3.職工休假制度不健全。中國職工休假制度的出臺對旅游業(yè)發(fā)展起到了促進作用，公休日的調整和小長假的形成，讓短途旅游和長途旅游得以實現(xiàn)，可以說中國從1996年開始執(zhí)行的雙休日制度，1999年開始執(zhí)行的“五一”“十一”和春節(jié)的“黃金周”制度，對中國旅游業(yè)的發(fā)展都起到了積極的推動作用。但是，仍存在三個問題。

首先，職工年假制度執(zhí)行不力。1991年，國家發(fā)布了《關于職工休假問題的通知》，規(guī)定職工工作滿一年不滿十年的，年休假5天；工作滿十年不滿二十年的，年休假10天；滿二十年的，年休假15天，且公休日和法定節(jié)假日不計入年假。但是，規(guī)定并沒有得到切實貫徹和實施，還有相當一部分用人單位對此規(guī)定視而不見。出于自身就業(yè)壓力的考慮，職工只能委曲求全，因為如果非要爭取享有年休假待遇，很可能要面臨失業(yè)的危險。

其次，法定節(jié)假日休假設計不夠合理。1999年10月為中國第一個“黃金周”，之后“五一”“十一”和春節(jié)“黃金周”等旅客集中出游的情況備受關注，旅游景區(qū)人滿為患，游客滿意度直線下降。2008年，中國再次調整節(jié)假日休假制度，取消“五一”的7天小長假，分別在重要節(jié)日放假一天，串休一個周末形成三天的休假，元旦、清明、“五一”、端午節(jié)和中秋節(jié)這五個節(jié)日職工各享有3天的休假，“十一”和春節(jié)的7天小長假繼續(xù)保留。這樣調整后形成了更多的節(jié)日休假，中國職工全年休息時間(含雙休日和法定節(jié)假日)達到了115天。但實踐證明，這種休假制度設計上存在很多問題，有的假期時間過長，旅游行為過度集中；有的假期時間過短，無法開展旅游活動，尤其是游客集中出游、各方壓力巨大、不滿情緒上升的情況依然很突出。

再次，職工專項休假制度存在問題。中國法律專項休假，如婚假、探親假等，同樣對旅游業(yè)發(fā)展有促進作用，職工可以利用這些專項休假來實現(xiàn)旅游度假的目的。然而，由于專項休假沒有較好的宣傳和執(zhí)行、落實不到位，職工往往因為不知情而自動放棄了應有的休假權利。

4.旅游業(yè)行業(yè)協(xié)會作用弱化。目前，中國已經(jīng)形成了較為完善的旅游協(xié)會系統(tǒng)，國家旅游局下屬共有五個協(xié)會組織(中國旅游協(xié)會、中國旅行社協(xié)會、中國旅游飯店業(yè)協(xié)會、中國旅游車船協(xié)會和中國旅游報刊協(xié)會)。旅游業(yè)行業(yè)協(xié)會和其他產(chǎn)業(yè)協(xié)會一樣，不僅具有輔助行政機關管理監(jiān)督旅游市場、開展旅游業(yè)相關研究并向主管機關提出政策建議，向會員宣傳旅游業(yè)相關法律法規(guī)并協(xié)助執(zhí)行的作用，還具有聯(lián)系政府和旅游企業(yè)，代表和維護旅游業(yè)共同利益和會員利益的作用。但是，由于行政機關管轄范圍過大弱化了旅游業(yè)行業(yè)協(xié)會的作用，行業(yè)協(xié)會并沒有發(fā)揮應有的作用。表現(xiàn)在：行業(yè)協(xié)會的主要負責人由行政部門領導兼任，或者由從領導崗位上退休的領導擔任，在具體工作的運行上經(jīng)常受上級主管部門的干預，不能很好地獨立履行行業(yè)自律和行業(yè)監(jiān)管的職能。此外，旅游協(xié)會作為民間組織應該具有相對獨立的工作環(huán)境，對旅游業(yè)發(fā)展提供政策建議和非強制性制度要求，由于中國民間組織管理的不規(guī)范，旅游業(yè)行業(yè)協(xié)會摻雜了太多的政府職能。

5.導游職業(yè)保障制度缺乏。一直以來我們重視的是導游資格認證工作、旅行社的管理制度建設，但是對導游職業(yè)保障沒有過多的關注，導游職業(yè)保障制度的缺乏直接導致導游就業(yè)的不穩(wěn)定。由于導游薪酬制度不明確，為了得到應有的經(jīng)濟收益，導游強迫購物現(xiàn)象普遍，可以說，導游市場的混亂跟導游職業(yè)保障制度的缺失有很大關系。

此外，官員政績考核標準不合理、旅游業(yè)服務質量不高、旅游市場秩序不好、基礎設施建設質量低劣、旅游規(guī)劃缺乏人文價值考慮、旅游產(chǎn)品單一和旅行社行為混亂等問題長期存在，其背后顯現(xiàn)的深層次問題也多是制度問題，也嚴重影響了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、中國旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展制度障礙的解決之策

馬克思認為，制度因素是社會經(jīng)濟發(fā)展的內生變量，而不是獨立于社會經(jīng)濟之外的。中國旅游業(yè)制度建設也是在社會主義市場經(jīng)濟條件下運行的，是循序漸進的，必將經(jīng)歷長期的、不斷豐富的過程，要運用制度創(chuàng)新思維，充分釋放改革創(chuàng)造的制度紅利和社會和諧紅利，加快旅游各方面制度、體制建設，克服深層次制度障礙，實現(xiàn)中國旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.樹立旅游制度創(chuàng)新思維。實現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的整體部署，要通過制度創(chuàng)新建立各項具體制度，形成完整的制度體系。當前，中國旅游業(yè)制度創(chuàng)新應該從體制改革、機制完善、政策扶持、人才培養(yǎng)、作風建設等方面形成鼓勵和支持的良好文化和制度環(huán)境。旅游業(yè)發(fā)展中涉及的主體應該高度重視旅游業(yè)制度創(chuàng)新實踐，如政府的旅游主管部門應該成為旅游制度創(chuàng)新的引導者和協(xié)調者，在旅游制度創(chuàng)新中發(fā)揮積極的作用；各旅游企業(yè)和旅游組織也應該參與到旅游制度創(chuàng)新中來，積極探索高效的旅游制度；旅游者應該多對旅游制度創(chuàng)新提出意見和建議，同時支持旅游制度創(chuàng)新，真正成為旅游制度創(chuàng)新的參與者。只有這樣，才能構建起多方主體共同參與、共同協(xié)調、共同促進的旅游制度創(chuàng)新格局。

2.充分利用改革紅利釋放的機遇。旅游業(yè)作為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，要充分利用改革紅利釋放的機遇，推動自身的跨越式發(fā)展。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會的加速轉型，旅游業(yè)在變革的拉動下，也實現(xiàn)了超常規(guī)的快速發(fā)展，但是與其他行業(yè)一樣，旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展也面臨著深化改革的難題和困境。李克強總理指出，就長遠來看，要打造“中國經(jīng)濟升級版”。打造中國經(jīng)濟升級版，自然也包括打造中國旅游經(jīng)濟的升級版，這就要求推動制度設計和創(chuàng)新，走出旅游制度創(chuàng)新的“攻堅區(qū)”和“深水區(qū)”。應該講，當前旅游業(yè)已經(jīng)成為世界經(jīng)濟復蘇、引領世界產(chǎn)業(yè)調整的新引擎、新方向、新動力之一。我們要在全球旅游業(yè)發(fā)展的進程中，借助中國改革開放的良好機會，提升中國旅游業(yè)制度創(chuàng)新的主動性和主導權；要圍繞旅游業(yè)提檔升級的目標，創(chuàng)新旅游業(yè)與現(xiàn)代高科技深度融合的制度，創(chuàng)新促進旅游業(yè)的信息化、網(wǎng)絡化、科技化建設的制度，創(chuàng)新促進旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互協(xié)調、相互支持、相互促進的制度，這些制度相互銜接、相互貫通、相互勾連，共同構建起了旅游業(yè)制度體系。

3.加快旅游法律制度建設。缺少法律和制度的保證，旅游業(yè)的健康有序快速發(fā)展是不可能實現(xiàn)的，健全的旅游法律制度是旅游業(yè)得以發(fā)展的前提和保障。目前，中國已公布的旅游法規(guī)、條例、規(guī)章有40 多項，如《旅行社管理條例》《導游人員管理條例》《中國公民出國旅游管理辦法》《中華人民共和國旅游法》等，還有一些地方性旅游法規(guī)。國家層面出臺的有關旅游業(yè)發(fā)展的法律制度，加上各級地方政府制定的規(guī)章制度，初步形成了中國旅游業(yè)的制度管理體系。旅游業(yè)發(fā)達的國家對旅游規(guī)劃是否科學、旅游線路是否明確、服務機構是否具備市場準入資質、游客是否具備環(huán)境保護意識、是否文明旅游等非常重視，并納入國家旅游政策和旅游法律中加以規(guī)范。當前，我們應該積極借鑒世界旅游強國的先進經(jīng)驗，盡快完善旅行社管理、旅行社反不正當競爭、旅游保險、導游管理、旅游企業(yè)關系協(xié)調、旅游企業(yè)與旅行者關系協(xié)調等方面的法律制度，從而形成一個既符合中國旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，又與國際旅游立法相接軌，達到世界先進水平的、高效率的中國旅游法律體系。

4.深化旅游管理體制創(chuàng)新。旅游業(yè)運行30多年的經(jīng)驗表明，強化跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調管理力度是實現(xiàn)旅游業(yè)順利運營和健康發(fā)展的基本保證。目前，旅游管理機制混亂已經(jīng)成為制約中國旅游業(yè)發(fā)展的瓶頸，旅游業(yè)必須克服困難，摒棄原有管理體制的弊端，建立科學合理的管理。為此，要充分發(fā)揮政府的主導作用，構建政府主導與市場支撐相結合的旅游制度創(chuàng)新模式，改變“政府主宰”與“市場附庸”的困境，實現(xiàn)旅游業(yè)與相關行業(yè)的深度結合、協(xié)調發(fā)展，切實解決旅游管理中出現(xiàn)的“重疊”與“真空”問題。要進一步實施政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略，研究制定科學的旅游產(chǎn)業(yè)政策，逐步解決“體制不順、政策不力、結構不合理”這三大問題，進一步調動、引導和保護各方面發(fā)展旅游的積極性，加快旅游業(yè)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的轉化[1]。各旅游景區(qū)必須著力突破行政區(qū)劃的限制，建立“全方位”多維合作和“立體型”系統(tǒng)協(xié)調的旅游管理體制和旅游合作機制，提升區(qū)域內旅游產(chǎn)品的組合度和優(yōu)勢度，獲取區(qū)域旅游水平和效益的乘數(shù)效應，以區(qū)域旅游整合式發(fā)展推動中國旅游業(yè)可持續(xù)的結構性、體制性發(fā)展，而非旅游業(yè)單純性的功能性、政策性增長。

5.形成旅游區(qū)域協(xié)作機制。旅游業(yè)的區(qū)域合作是旅游業(yè)做大做強的重要途徑，我們要依托資源和產(chǎn)品建設現(xiàn)狀，培育富有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群；通過空間協(xié)調政策安排，優(yōu)化區(qū)域旅游空間結構，促成不同行政區(qū)域范圍內資源和產(chǎn)品的聯(lián)合開發(fā)；創(chuàng)新區(qū)域旅游合作機制，打造大區(qū)域旅游圈，引入如“旅游規(guī)劃協(xié)調委員會”等協(xié)作組織，保障區(qū)域旅游合作的有效性。在加強區(qū)域合作中，道路交通、政策法規(guī)和旅游營銷等方面是合作的重點領域，需給予特別重視。

[1] 王興斌.鄧小平旅游經(jīng)濟思想與當代中國旅游經(jīng)濟的發(fā)展[J].國土經(jīng)濟，2001，(2)：21.

[責任編輯：房宏琳，曾 博]

2015-03-11；

2015-07-18

國家社會科學基金項目“建設世界旅游強國的制度創(chuàng)新問題研究”(13BJY144);黑龍江省軟科學研究與開發(fā)計劃項目“文化力推動黑龍江省旅游業(yè)創(chuàng)新發(fā)展研究”(GC14D303)；黑龍江省哲學社會科學規(guī)劃項目“基于生態(tài)文明背景下黑龍江省旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究”(13D028)

周琳(1965—)，女，研究員，經(jīng)濟學博士，從事旅游經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學研究。

F592.3

A

1002-462X(2015)08-0115-03