國家治理能力現(xiàn)代化進程中的政府問題〔*〕

○歐陽康，鐘 林

(1.華中科技大學 國家治理研究院，湖北 武漢 430074;2.華中科技大學 哲學系，湖北 武漢 430074)

黨的十八屆三中全會提出:“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄?〕這是首次將國家治理能力現(xiàn)代化寫入中央文件，國家治理能力現(xiàn)代化進程中的政府問題也成為了眾多學者研究的熱點。俞可平教授認為，國家治理能力現(xiàn)代化是指國家制度構建和制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化，他強調(diào)政府要實現(xiàn)從“單一治理”向“多元治理”、從“單向治理”向“互動治理”、從“強權治理”向“協(xié)商治理”的轉變?！?〕戴長征教授認為，國家治理能力現(xiàn)代化是指實現(xiàn)對社會生活的有效控制和調(diào)節(jié)的能量及其作用的總稱，他強調(diào)政府應該積極增強合法化能力、規(guī)范能力、一體化能力、危機響應和管控能力?！?〕世界銀行早在《1997年世界發(fā)展報告:變革世界中的政府》中就指出，“在世界各地，政府正在成為人們注目的中心。全球經(jīng)濟具有深遠意義的發(fā)展使我們再次思考政府的一些基本問題:它的作用應該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做這些事情?！薄?〕我們認為國家治理能力現(xiàn)代化主要是指包括政府在內(nèi)的多元社會主體，通過協(xié)商和互動形成相互依存的治理網(wǎng)絡，共同科學、合理、有效地解決現(xiàn)代社會各種公共問題，從而實現(xiàn)現(xiàn)代社會“善治”。很顯然，政府是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要主體，政府應該在國家治理的背景下科學定位自身角色，認真分析所面臨的外在和自身問題，通過強化國家善治理念、完善國家治理制度、改進國家治理方法，推進國家治理能力現(xiàn)代化建設。

一、關于政府在國家治理能力現(xiàn)代化進程中的角色定位

什么是角色?簡單來講，角色是指人們對于某個社會組成部分的一整套權利和義務的規(guī)范，以及對于處在某種社會地位上的個人或組織行為的價值預期。從本質(zhì)上來講，角色是某一社會組成要素在社會系統(tǒng)當中的價值定位，具體來說，是指社會賦予社會系統(tǒng)當中某個結構位置相對穩(wěn)定的價值規(guī)范和價值期待。每一個個人和社會組織都是社會的組成要素，必然地處在某個社會角色之上，這就要求處在某個社會角色當中的個人或組織必須扮演和實現(xiàn)好社會賦予其的價值要求和期待，否則就會出現(xiàn)“角色失范”或“角色失敗”。如果某人或某組織出現(xiàn)了“角色失范”或“角色失敗”，要么其自身通過重新角色調(diào)整或角色獲取以適應社會角色要求，要么其被社會清除出這個角色位置或被其他個人或組織所替代。

那么，政府在國家治理能力現(xiàn)代化過程中應該扮演什么角色?政府最根本的性質(zhì)和最突出的特征是公權力的代表，因此，政府在國家治理能力現(xiàn)代化過程中科學定位角色的前提和關鍵是對政府公權力的科學定位?？v觀當下學術討論，對于政府公權力的定位主要有兩種觀點:一種觀點認為，應該建立強勢政府，政府的公權力越大越好，因為政府是人民選舉成立的專門處理公共事務的合法機構，政府治理具有合法性、專業(yè)性和有效性;另一種觀點認為，應該建立弱勢政府，政府的權力越小越好，因為政府只是必要的“惡”，政府本身具有“經(jīng)濟自利”、“自我擴張”等“先天不足”，也出現(xiàn)了治理“力不從心”、效率低下、回應性差等“后天問題”，因此，政府應該把更多的國家治理權力交給社會和市場?，F(xiàn)在看來，后一種觀點似乎略占上風，更多人認為我國歷史傳統(tǒng)中一直是政府太強勢，政府權力太大。有學者就認為，無論是中國封建社會時期的“統(tǒng)治型”國家治理模式，還是新中國成立到改革開放時期的“管控型”國家治理模式，還是改革開放以后到十八屆三中全會的“黨政型”國家治理模式，都是強勢政府或者說超大公權力的政府。國家治理能力現(xiàn)代化要求多元參與和共同治理，因此，政府必須讓權或放權，形成權力的合理分配和互動平衡狀態(tài)，從而使得公權力更加具有合法性和有效性。〔5〕

我們認為這兩種觀點都只是對政府權力范圍和力量的定位，而且這兩種觀點都太過寬泛。因此，我們認為不應只是簡單地外在地討論政府的權力是越大好還是越小好，也不應該將國家治理與政府權力的消弱劃等號。我們應該內(nèi)在分析政府角色的內(nèi)涵是什么，哪些是政府必需的基本權力，政府的哪些權力應該加強，哪些權力應該減弱?就政府角色內(nèi)涵而言，主要包括政府價值追求定位和政府行為規(guī)范定位。政府作為公權力的代表應該追求的是當今社會價值的“大道”，主要包括自由、平等、民主、公正、法治等;政府行為規(guī)范應該是為了更好地實現(xiàn)政府價值追求，主要應包括合法、合理、程序、高效、誠信、便民等。就政府基本權力而言，主要包括維持與建設合法強制力的權力和建構與執(zhí)行國家法律及公共意志的權力。政府作為社會基本安全和秩序的維護者，必須具有維持和建設合法強制力的權力，主要包括維持和建設軍隊、法院、檢察院、監(jiān)獄等;政府構建與執(zhí)行國家法律及公共意志的權力主要包括調(diào)動社會多元主體參與法律制定、保障多元社會主體進行公平討論與協(xié)商、確保國家法律及公共意志的貫徹落實等權力。就政府需要加強的權力而言，應加強法律法規(guī)的合理制定與有效執(zhí)行的制度性權力。這是一種“似弱實強”，效用遞增的權力，因為制度性權力要求政府與社會的有效互動，達成社會各主體的共意共識，從而通過建立規(guī)范和執(zhí)行規(guī)范來行使權力。就政府需要減弱的權力而言，應該減少政府領導者不經(jīng)社會協(xié)商而獨斷專行的專斷性權力。這是一種“外強中干”，效用遞減的權力，因為一方面專斷性權力沒有經(jīng)過協(xié)商共識，難以被大家所自覺認同與接受，另一方面專斷性權力容易導致決策易失誤、權力不受監(jiān)督等問題?！?〕

二、政府在國家治理能力現(xiàn)代化進程中所面臨的主要問題

政府在國家治理能力現(xiàn)代化進程中所面臨的問題主要包括兩個部分:一是在國家治理過程中政府所面臨的外在社會問題，二是在國家治理過程中政府所面臨的自身問題。

隨著我國改革開放的深入發(fā)展，我國正經(jīng)歷著從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉半封閉型的傳統(tǒng)社會向開放型的現(xiàn)代社會、從計劃經(jīng)濟社會向市場經(jīng)濟社會的轉型。隨著整個經(jīng)濟社會的轉型，當前社會出現(xiàn)了前所未有的國家治理問題，主要包括價值沖突、利益矛盾、公共環(huán)境惡化等問題，并且這些矛盾和沖突呈現(xiàn)出集中爆發(fā)、廣泛凸顯和深度交織等特征。但從根本上來講，這些問題主要是由于社會活性化、價值多元化、利益多樣化造成的，而且這三個因素又相互影響、相互促動、相互深化。一是社會活性化帶來的問題。經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟市場化的本質(zhì)就是交換和流動，隨著這種交換和流動的加快、頻繁和多樣，舊的利益格局、區(qū)域格局、階層格局等被打破和逐漸消解，新的利益格局、區(qū)域格局、階層格局又在不斷形成，舊舊格局之間、新舊格局之間、新新格局之間必然產(chǎn)生各種社會矛盾。由于自身的和外在的、主觀的和客觀的因素交互作用，地區(qū)差距、行業(yè)差距、城鄉(xiāng)差距、貧富差距呈現(xiàn)出越來越大趨勢，這又使各種社會矛盾進一步加劇。二是價值多元化帶來的問題?，F(xiàn)代化的一個突出特征就是價值的多元化和多樣化，這本身是社會進步的一個重要表現(xiàn)。亨廷頓就指出:“現(xiàn)代化涉及價值觀、態(tài)度和期望的根本轉變?！薄?〕但是隨著社會成員價值觀念的日益分化，且內(nèi)化于全社會成員的主流共同價值觀尚未完全建立，這就導致了功利主義、利己主義、價值虛無主義、公共利益意識淡薄等一系列價值觀問題，這又從深層次上影響了社會凝聚力、社會合力與社會和諧統(tǒng)一。三是社會利益多樣化帶來的問題。隨著改革開放，社會利益主體越來越多樣化，不同利益主體的利益需求也越來越多樣化，這種多樣化的利益需求導致了社會利益矛盾突出。由于各利益主體追求自身利益的意識越來越強，滿足自身利益的愿望越來越迫切，爭取自身利益的方式越來越多，爭取自身利益的能量越來越大，加之，國家提供的公共服務供不應求且公平分配機制不健全，因此，不同主體間的矛盾和沖突愈加頻發(fā)和強烈。

相對于在國家治理過程中政府所面臨的外在社會問題而言，在國家治理過程中政府自身所存在的問題則更為重要和更為根本。我國政府在國家治理過程中自身主要存在著角色定位、素質(zhì)能力、制度方法等方面問題。一是政府角色定位的問題。“國家治理是一個多元主體共同參與的概念，強調(diào)國家政權的所有者、管理者和利益相關者的合作管理，從而增進公共利益、維護公共秩序?！薄?〕國家治理強調(diào)多元主體協(xié)作共治，本質(zhì)上強調(diào)的是主體間性的治理原則。政府應該充分認識到自身是國家治理的主體之一，而不是全部，也不是唯一，因此，不能“錯位”與“越位”;但是政府又是極其重要的主體之一，要起到“元治理”的角色，也不能“缺位”與“讓位”。政府既是制度建設和實施的最佳能動主體，又是現(xiàn)代社會、經(jīng)濟發(fā)展以及公民基本權利發(fā)展需求的責任主體，政府必須承擔參與和引導國家治理的職責。這就要求政府既要主動為自己的權力劃清界限并接受其他主體的監(jiān)督，又要主動努力建設多元主體積極參與國家治理的條件和環(huán)境，引導多元主體積極互動，達成共意共識。二是政府素質(zhì)能力的問題。十八大提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這里“治理能力”四字非常關鍵，沒有相應的治理能力，“治理體系”就只會是一個空架子?！?〕政府應該重點增強自身在國家治理當中的基礎性能力。王紹光教授認為政府在國家治理過程中應該增強強制能力、汲取能力、濡化能力、認證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領能力、再分配能力、吸納和整合能力等基礎能力?！?0〕王永成教授提出政府應增強人力、財力、權力、公信力、文化力、信息力、協(xié)同力等基礎能力?！?1〕陶希東教授則認為政府應增強動員、組織、監(jiān)管、服務、配置等五大基礎能力?！?2〕分析上述觀點，我們認為政府應著重建設規(guī)范能力、激發(fā)能力、引導能力等三個方面的基礎能力。進一步說，政府所有素質(zhì)能力提高的根本是政府組成人員素質(zhì)能力的提高，因為，政府組成人員是國家機構運行的基礎，因此，政府應當重視政府組成人員的觀念、知識、能力等基礎素質(zhì)的全方位培養(yǎng)、訓練和提升。三是政府治理方式的問題。從某種意義上講，國家治理更多強調(diào)的是制度治理和柔性治理，也就是要建立和完善法律制度、激勵制度、協(xié)作制度等基本制度，并通過法律、行政、經(jīng)濟、道德、教育、協(xié)商等多種方式相結合，采用指導、疏導、引導、利導、討論、互動、協(xié)商等柔性治理方法。

三、提高政府在國家治理能力現(xiàn)代化進程中作用的基本措施

政府在國家治理能力現(xiàn)代化進程中具有非常重要的角色和作用，從某種意義上來講甚至是決定性的作用，因為，政府構建、引導和直接推動著國家治理能力的現(xiàn)代化。聯(lián)合國亞太經(jīng)濟與社會委員會(UNESCAP)認為，實現(xiàn)有效治理，需要從保證公民參與，落實法治、強調(diào)公共決策的共識導向，實現(xiàn)所有公民的政治平等，提高透明度，強化責任政府與問責制，改善政府對公民需求的回應性，以及提升政府效能與行政效率等八個方面入手?！?3〕歸納起來，我們認為政府應該從強化國家善治理念、完善國家治理制度和改進國家治理方式等三個方面來提高其在國家治理能力現(xiàn)代化過程中的作用。

第一，強化國家善治理念。善治是國家治理的根本價值取向。國家治理體系與社會價值狀態(tài)之間具有雙重的關系:一方面是國家治理體系的構建必須依據(jù)于和順應于社會價值多元化的現(xiàn)實狀態(tài)，使之盡可能符合當下的社會價值狀況，具有盡可能多的客觀性和科學性;另一方面是要通過正當和有效的國家治理來引領和規(guī)范社會價值狀態(tài)，使之盡可能趨向于社會未來發(fā)展的價值理想健康狀態(tài)，具有盡可能多的合理性和理想性。實現(xiàn)“善治”目標，必須強化國家治理中的價值自覺與善治導向。長期以來，不少政府官員把政府看作國家治理的唯一主體，而且有包攬一切事務的“錯念”和沖動。隨著政府的權力越來越大，政府決策失誤、權力濫用、效率低下等問題也日益突出，這導致了政府合法性信任危機和社會治理效果不明顯等問題。俞可平教授指出“善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程”〔14〕。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，國家所面臨的問題也越來越紛繁復雜，與此同時，非政府主體越來越多，自身力量和社會影響力也越來越大，因此，由政府一元管理向社會多元共治轉變是國家治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。但在國家治理過程中，政府是唯一合法的強制力主體，因此，政府要引導多元社會主體來共同制定法律法規(guī)為市場經(jīng)濟與公民社會提供公平和有序的制度環(huán)境。如果沒有法律和政府基本強制力的保護，市場和社會將充滿著欺詐、違約和暴力?！?5〕因此，政府在國家治理過程中起著基礎性和主導性作用，應強化政府在權利保障、環(huán)境構建、社會服務等方面的基本職能。其次要樹立平等權利的觀念。黨委、政府、民眾、企業(yè)、社會組織、媒體等都是國家治理主體的重要組成部分，應該尊重每一主體的合法權利，調(diào)動每一主體的社會活力，發(fā)揮每一主體的積極作用，因此，政府要積極建立邊界清晰、權責分明、分工合作的多主體協(xié)作治理的關系。再次是樹立互動治理的觀念?！艾F(xiàn)代國家管理活動的一個突出特征在于，政府不再像封建王朝那樣是一個封閉的體系，不再是由家族血緣聯(lián)系構成的王室或皇室親族的統(tǒng)治體系。相反，它深植于社會之中并始終與社會保持‘能量交換’?！薄?6〕傳統(tǒng)的政府治理的權力運行方式往往是自上而下的，主要是通過政治權威發(fā)號施令、制定政策和實施政策等對社會實行單向度的管理，但是國家治理強調(diào)政府與社會各主體通過縱向互動、橫向互動和縱橫互動等方式來實現(xiàn)共同治理?？v向互動要求理清中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的權責關系，堅決貫徹落實有益政策，根除“上有政策、下有對策”現(xiàn)象;與此同時，中央或上級要鼓勵地方和下級先行先試，積累經(jīng)驗，掌握規(guī)律，探索道路，中央或上級要及時充分汲取和研究后向全國推行和推廣。橫向互動要求在不同領域、不同主體之間相互溝通、相互討論、相互學習、相互協(xié)作，實現(xiàn)橫向主體間的協(xié)同效應、整合效應、創(chuàng)新效應?？v橫互動要求各主體和各階層之間建立起結構扁平、傳導快速、溝通順暢的社會網(wǎng)絡體系，進行需求、意見和信息等的高效互通，實現(xiàn)相互的理解和尊重、彼此的規(guī)束和妥協(xié)、整體行動的協(xié)同和協(xié)調(diào)。

第二，完善國家治理制度。依法治國是當代中國國家治理的根本特征和基本方向，要求我們以“良法”匯聚社會共識，以“善治”推行良法，努力推進國家治理設計與研究中的“視界融合”，進而使“良法善治”成為引領社會價值多元化發(fā)展的根本途徑。首先是建立和完善法律制度。國家治理首要的是依法治理，要建立和完善政黨、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等社會各領域法律規(guī)章制度，使之更加科學、合理、有效，并適時進行更新，將社會所有活動都納入法律軌道。與此同時，通過建立和完善法律制度保障權力公開透明、公眾積極參與、過程規(guī)范化和科學化，從而保證治理的穩(wěn)定性、長期性和有效性。其次是建立和完善激勵制度?！叭绻傮w上說人是理性的，那么正是他所面對的激勵結構激勵和約束著他的行為——好的激勵結構塑造好的行為，壞的激勵結構塑造壞的行為?！薄?7〕建立和完善激勵制度的關鍵是建立良好的激勵結構和激勵規(guī)則。一個良好的激勵結構和激勵規(guī)則應促使人們在追求自身利益過程中，最大程度地促進他人的利益以及整個社會的利益。應該將為公民或社會提供有效公共產(chǎn)品與優(yōu)質(zhì)服務從而獲得自身的回報與成功，作為國家治理激勵結構和激勵制度的核心。因此，要通過制定科學、有效的激勵體系，最大程度地調(diào)動所有領域的多元化主體，激發(fā)和釋放社會內(nèi)在潛能和活力，促進各主體自愿、主動、積極地參與公共事務和公共管理。再次，建立和完善協(xié)作制度?！艾F(xiàn)代社會公共事務的復雜性和社會問題的多元使得任何一個單一主體都無法應對這些問題的挑戰(zhàn)，因而需要這些主體之間通力協(xié)作?！薄?8〕建立和完善各主體之間的協(xié)作制度是提高治理能力的基本內(nèi)容和基本要求。一方面，要打破原來不同治理組織的邊界，打破原來不同治理組織間的權力、信息、價值等的壁壘，提高不同領域、不同組織間的流動性和開放性;另一方面，要提升不同治理主體的協(xié)作意識、協(xié)作能力和協(xié)作技能，推動治理主體在不同領域、不同層次和不同地域的合作。因此，要設計一套完備的跨界協(xié)作制度體系，化解沖突和矛盾，增進互動合作，在協(xié)作中尋求整體利益最大化。

第三，改進國家治理方式。就政府治理方式改進而言，需要政府從“強性”治理方式向“柔性”治理方式改進，從“集權”治理方式向“分權”治理方式改進，從“人員”治理方式向“科技”治理方式改進、從“管理”治理方式向“自治”治理方式改進。就“柔性”治理方式而言，要求政府主要通過財政、稅收、購買等市場經(jīng)濟手段和組織授權、社會獎勵和輿論宣傳等社會手段來實現(xiàn)國家治理。就“分權”治理方式而言，要求中央和上級政府不斷地合理地向下級政府和社會組織放權，讓下級政府和社會組織能夠更多地承擔社會治理的義務，也能更好地調(diào)動他們參與治理的積極性和創(chuàng)造力。就“科技”治理方式而言，要求政府積極運用互聯(lián)網(wǎng)、新媒體、大數(shù)據(jù)等科學技術，及時掌握社會各主體的觀點和需求，并進行有效地互動、溝通和回應，從而增強國家治理的效果。就“自治”治理方式而言，要求政府鼓勵各類社會組織合法建立、發(fā)展和自治，從而承擔起行業(yè)性、社會性和公益性事務管理和服務的功能。當然，政府更要培育公民參與國家治理的意識和能力，鼓勵公民通過各種合法渠道和形式參與國家治理，每一位公民都是社會的主人，是國家治理最根本和最基本的主體。

注釋:

〔1〕《中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會公報》，《新華網(wǎng)》2013年11月12日。

〔2〕俞可平:《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》2014年第1期。

〔3〕戴長征:《中國國家治理體系與治理能力建設初探》，《中國行政管理》2014年第1期。

〔4〕聯(lián)合國亞太經(jīng)濟與社會委員會:《1997年世界發(fā)展報告:變革世界中的政府》，北京:中國財政經(jīng)濟出版社，1997年，第1頁。

〔5〕竇玉沛:《從社會管理到社會治理:理論和實踐的重大創(chuàng)新》，《行政管理改革》2014年第4期。

〔6〕〔13〕包剛升:《“國家治理”新思路》，《南風窗》2013年第24期。

〔7〕〔美〕塞繆爾·亨廷頓:《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，北京:華夏出版社，1988年，第331頁。

〔8〕蕭鳴政、郭晟豪:《國家治理現(xiàn)代化的能力結構與建設》，《前線》2014年第4期。

〔9〕〔10〕王紹光:《國家治理與基礎性國家能力》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2014年第3期。

〔11〕汪永成:《政府能力的結構分析》，《政治學研》2004年第2期。

〔12〕陶希東:《國家治理體系應包括五大基本內(nèi)容》，《學習時報》2014年12月8日。

〔14〕俞可平:《治理與善治》，北京:社會科學文獻出版社，2009年，第9、11頁。

〔15〕張建偉:《轉型、變法與比較法律經(jīng)濟學——本土化語境中法律經(jīng)濟學理論思維空間的拓展》，北京:北京大學出版社，2004年，第138-164頁。

〔16〕魏治勛:《“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化》，《法學論壇》2014年第2期。

〔17〕包剛升:《激勵結構與國家治理》，《東方早報》2013年1月8日。

〔18〕陳水生:《統(tǒng)籌治理:國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)源式重構》，《南京社會科學》2014年第7期。