新形勢下進(jìn)一步改革完善生育保險(xiǎn)制度探討*

張永英 李線玲

（1.2.全國婦聯(lián) 婦女研究所，北京 100730）

新形勢下進(jìn)一步改革完善生育保險(xiǎn)制度探討*

張永英1李線玲2

（1.2.全國婦聯(lián) 婦女研究所，北京 100730）

生育保險(xiǎn)；生育政策；性別歧視；婦女

生育保險(xiǎn)制度的建立和完善，不但是國家對婦女生育社會價(jià)值的肯定，也是均衡用人單位生育負(fù)擔(dān)，預(yù)防就業(yè)性別歧視、促進(jìn)公平就業(yè)的制度保障。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、生育政策調(diào)整完善和國家對性別平等的堅(jiān)定政治意愿，使生育保險(xiǎn)制度面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的局面。生育保險(xiǎn)制度實(shí)施中存在覆蓋面較窄、各地生育保險(xiǎn)待遇差距較大、生育保險(xiǎn)基金來源單一、男性責(zé)任和權(quán)利沒有得到充分體現(xiàn)等問題。建議將生育保險(xiǎn)作為獨(dú)立險(xiǎn)種，規(guī)范生育保險(xiǎn)待遇的基本內(nèi)容，提高統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大覆蓋面，政府為生育保險(xiǎn)基金托底。

Abatracts：The establishment and improvement of the maternity insurance suggests not only government's recognition of the social value of women's fertility but also systemic protection of balancing employers'responsibility for maternity,preventing gender based discrimination in employment,and promoting fair employment opportunities.New economic conditions,the newly improved family planning policy and government's political will for achieving gender equality have opened up both opportunities and challenges to the maternity insurance system.This system faces with the following issues in implementation:limited coverage,large gaps existing in maternity benefits among provinces,single source of maternity insurance fund and lack of reflection of men's responsibility and rights.This paper recommends that the government be the guarantor of the maternity insurance fund so as to increase the level of its social pooling and its coverage,while making it an independent insurance and defining its basic benefits.

生育保險(xiǎn)制度是在生育事件發(fā)生期間對生育責(zé)任承擔(dān)者給予收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的一種社會保障制度。中國在20世紀(jì)50年代就建立了生育保險(xiǎn)制度，特別是20世紀(jì)80年代末以來，生育保險(xiǎn)制度逐步探索建立和完善，生育保險(xiǎn)參保人數(shù)和生育保險(xiǎn)待遇享受人數(shù)不斷增加，成為具有中國特色的保障婦女生育和就業(yè)權(quán)利的一項(xiàng)重要公共政策。截至2014年底，全國生育保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到

17039萬人，比2009年增加6163萬人，年平均增長9.4%。2014年，享受各項(xiàng)生育保險(xiǎn)待遇共613萬人次，比2009年增加439萬人次，年平均增長28.6%；全國人均生育待遇支出為14457元，比2009年增加5898元，年平均增長11.1%[1]。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和生育政策調(diào)整完善的背景下，生育保險(xiǎn)制度亟待改革和完善。如何看待生育保險(xiǎn)，如何認(rèn)識生育保險(xiǎn)改革完善的目標(biāo)、原則和途徑，不僅關(guān)系到婦女能否在承擔(dān)生育責(zé)任的同時(shí)正常參與經(jīng)濟(jì)社會活動(dòng)，充分發(fā)揮“半邊天”作用，而且關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)、社會和人口協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文簡要梳理新形勢下生育保險(xiǎn)制度面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，探討改革完善生育保險(xiǎn)制度所要解決的關(guān)鍵問題，提出進(jìn)一步改革完善生育保險(xiǎn)制度的建議。

一、新形勢下生育保險(xiǎn)制度面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)給生育保險(xiǎn)制度帶來挑戰(zhàn)。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，增長速度正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力正從傳統(tǒng)增長點(diǎn)轉(zhuǎn)向新的增長點(diǎn)。為了適應(yīng)這種新常態(tài)，中國提出了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召，并于2015年6月出臺了《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，2015年6月25日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，從10月1日起，將工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率由1%降至0.75%，將生育保險(xiǎn)費(fèi)率從不超過1%降到不超過0.5%。另外，近年來部分學(xué)者和相關(guān)政府部門也從減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的角度出發(fā)，提出不把生育保險(xiǎn)作為一個(gè)獨(dú)立險(xiǎn)種，而是將其并入醫(yī)療保險(xiǎn)的設(shè)想[2]。生育保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)，以及將生育保險(xiǎn)并入醫(yī)療保險(xiǎn)的方案，都給生育保險(xiǎn)制度的存在和發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

生育政策的調(diào)整完善使得生育保險(xiǎn)需求增加，生育保險(xiǎn)基金壓力增大。在生育政策逐步調(diào)整完善的過程中，生育二孩的職業(yè)婦女人數(shù)增多帶來了生育保險(xiǎn)需求的增加。在生育保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)的背景下，長期來看，生育保險(xiǎn)基金收入的減少與生育保險(xiǎn)需求的增加，將改變生育保險(xiǎn)基金結(jié)余較多的局面，給生育保險(xiǎn)基金的運(yùn)行帶來壓力。從生育保險(xiǎn)基金收支的變化趨勢看，支出的增長幅度遠(yuǎn)大于收入。2014年，生育保險(xiǎn)基金總收入446億元，比上年增加78億元，增長21.1%，比2009年增加314億元，年平均增長27.6%；生育保險(xiǎn)基金總支出368億元，比上年增加85億元，增長30.2%，高于收入增幅9.1個(gè)百分點(diǎn)，比2009年增加280億元，年均增長33.1%[1]。

中國推進(jìn)性別平等的堅(jiān)定政治意愿為改革完善生育保險(xiǎn)制度提供機(jī)遇。國家主席習(xí)近平在2015年9月27日舉行的全球婦女峰會上提出，要制定更加科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略，確保婦女平等分享發(fā)展成果，創(chuàng)新政策手段，激發(fā)婦女潛力，推動(dòng)廣大婦女參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；要積極保障婦女權(quán)益，增強(qiáng)婦女參與政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力，使婦女成為政界、商界、學(xué)界的領(lǐng)軍人物?！吨袊鴭D女發(fā)展綱要（2011-2020年）》專設(shè)“婦女與社會保障”領(lǐng)域，提出“城鄉(xiāng)生育保障制度進(jìn)一步完善，生育保險(xiǎn)覆蓋所有用人單位，婦女生育保障水平穩(wěn)步提高”的主要目標(biāo)，以及“完善城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋范圍，提高參保率。以城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為依托，完善城鄉(xiāng)生育保障制度，覆蓋所有城鄉(xiāng)婦女”等策略措施。中國對性別平等的政治承諾以及中國婦女發(fā)展綱要的目標(biāo)要求，為新形勢下進(jìn)一步改革完善生育保險(xiǎn)制度提供了機(jī)遇。

二、改革完善生育保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵問題

新形勢下進(jìn)一步改革完善生育保險(xiǎn)制度，首先要對涉及生育保險(xiǎn)制度的如下幾個(gè)關(guān)鍵問題有明確的認(rèn)識。

1.生育保險(xiǎn)作為一個(gè)獨(dú)立險(xiǎn)種的重要意義

2010年頒布的《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》將生育保險(xiǎn)作為獨(dú)立險(xiǎn)種，對其適用范圍、基金來源、生育待遇、管理與監(jiān)督等作了全面規(guī)定，體現(xiàn)了中國特色社會主義婦女發(fā)展道路的要求，是男女平等基本國策在社會保障領(lǐng)域的貫徹實(shí)施，其必要性不言而喻。將生育保險(xiǎn)作為一個(gè)獨(dú)立險(xiǎn)種規(guī)范實(shí)施，具有重要意義。

一是體現(xiàn)對婦女生育社會價(jià)值的認(rèn)可和補(bǔ)償。馬克思主義認(rèn)為，人類自身生產(chǎn)是一種社會勞動(dòng)，是人類兩種基本生產(chǎn)形態(tài)之一，具有重要的社會價(jià)值，

應(yīng)該得到國家和社會以制度的方式予以承認(rèn)。長期以來，人類自身生產(chǎn)由于是以家庭為單位進(jìn)行的，因而傳統(tǒng)觀念一直把生育子女看成家庭私事，忽視其社會價(jià)值。生育保險(xiǎn)為婦女生育提供假期、醫(yī)療費(fèi)用和產(chǎn)假期間的工資補(bǔ)償，從國家制度上體現(xiàn)了對婦女生育社會價(jià)值的認(rèn)可和社會化補(bǔ)償，符合馬克思主義婦女觀和公平正義的原則要求。

二是有利于保障婦女平等就業(yè)權(quán)，促進(jìn)社會公正。婦女參加社會勞動(dòng)是馬克思主義婦女觀的基本主張。婦女由于生育要占用一定的工作時(shí)間和精力，在一段時(shí)期內(nèi)影響了對工作的投入，用人單位出于用工成本和工作效率的考慮，更傾向于雇用男性，這是婦女在勞動(dòng)力市場上處于弱勢地位的一個(gè)重要影響因素。生育保險(xiǎn)制度要求所有用人單位根據(jù)職工工資總額繳費(fèi)，以平衡女職工比例不同的用人單位之間所承擔(dān)的生育成本，女職工生育醫(yī)療費(fèi)用和產(chǎn)假期間的生活津貼由生育保險(xiǎn)基金承擔(dān)，降低了用人單位招用女職工的成本，在一定程度上消除了用人單位雇用女職工的顧慮，對于保障婦女平等就業(yè)權(quán)、推動(dòng)男女平等和公平就業(yè)起到積極作用。

三是有利于降低婦女的生育成本，提升生育意愿。婦女是生育行為的載體，生育孩子不僅要付出經(jīng)濟(jì)成本，而且可能還要承擔(dān)機(jī)會成本，由于生育錯(cuò)失職業(yè)發(fā)展機(jī)會。如果生育保險(xiǎn)制度健全，實(shí)施到位，婦女因生育產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會成本能夠得到有效的補(bǔ)償和控制，生育意愿則有提升的空間。目前，中國的生育政策正在逐步調(diào)整完善，但是，如果婦女生育的經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會成本過高，加上養(yǎng)育孩子的成本，生育意愿難免會受到抑制，鼓勵(lì)按政策生育的預(yù)期目標(biāo)則難以實(shí)現(xiàn)。

這意味著生育保險(xiǎn)制度的建立不是單純解決生育醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷問題，而是體現(xiàn)對婦女生育價(jià)值的認(rèn)可、保障婦女人權(quán)和平等就業(yè)的重要公共政策。新形勢下將生育保險(xiǎn)作為一個(gè)獨(dú)立險(xiǎn)種，對促進(jìn)公平就業(yè)和人口結(jié)構(gòu)長期均衡發(fā)展都具有重要意義。

2.生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍和受益人群

生育保險(xiǎn)作為社會保障制度的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)具有普惠性和全覆蓋的特點(diǎn)。生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍近20年來有很大拓展。1994年的《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）僅適用于城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工。根據(jù)《試行辦法》授權(quán)，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府勞動(dòng)行政部門結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定了生育保險(xiǎn)的實(shí)施辦法。各省在制定本地生育保險(xiǎn)實(shí)施辦法的過程中，逐步將生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍由城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工擴(kuò)展為包括企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)、有雇工的個(gè)體工商戶和其他社會組織及其職工。在總結(jié)各地實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2012年公布的《生育保險(xiǎn)辦法（征求意見稿）》規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、有雇工的個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織以及其他社會組織及其職工或者雇工，應(yīng)當(dāng)參加生育保險(xiǎn)?！笨偟膩砜矗袊纳ｋU(xiǎn)基本上是一種職工生育保險(xiǎn)，其覆蓋對象主要是城鎮(zhèn)就業(yè)女職工[3]。

為了實(shí)現(xiàn)《中國婦女發(fā)展綱要（2011-2020年）》“城鄉(xiāng)生育保障制度進(jìn)一步完善”的目標(biāo)要求，有些省份的生育保險(xiǎn)政策逐步拓寬了生育保險(xiǎn)的受益人群，職工未就業(yè)配偶、失業(yè)婦女、農(nóng)村婦女等可以享受部分生育保險(xiǎn)待遇。如關(guān)于男職工配偶，2014年施行的《江蘇省職工生育保險(xiǎn)規(guī)定》中明確規(guī)定：職工未就業(yè)配偶按照國家和省規(guī)定享受生育的醫(yī)療費(fèi)用待遇，所需資金從生育保險(xiǎn)基金中支付；2011年發(fā)布的《福建省企業(yè)職工生育保險(xiǎn)規(guī)定（修正）》中規(guī)定：男職工配偶生育符合省計(jì)劃生育規(guī)定，未享受生育保險(xiǎn)待遇的，由生育保險(xiǎn)基金給付一次性生育補(bǔ)助金，其標(biāo)準(zhǔn)按女職工生育津貼的50%發(fā)給。關(guān)于失業(yè)婦女的生育保險(xiǎn)待遇，2008年發(fā)布的《河南省職工生育保險(xiǎn)辦法》根據(jù)失業(yè)婦女參加生育保險(xiǎn)的年限不同作出不同規(guī)定：參加生育保險(xiǎn)1年以上不滿3年的女職工，與用人單位依法解除或者終止勞動(dòng)關(guān)系后，在24個(gè)月未就業(yè)期間生育或者實(shí)施計(jì)劃生育手術(shù)的，生育或者實(shí)施計(jì)劃生育手術(shù)的醫(yī)療費(fèi)用從生育保險(xiǎn)基金中支付；參加生育保險(xiǎn)3年以上的女職工，與用人單位依法解除或者終止勞動(dòng)關(guān)系后未就業(yè)，生育或者實(shí)施計(jì)劃生育手術(shù)的醫(yī)療費(fèi)用從生育保險(xiǎn)基金中支付。另外，對于城鎮(zhèn)未就業(yè)婦女和農(nóng)村婦女，沒有參加生育保險(xiǎn)但參加了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的，可以通過醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷部分生育醫(yī)療費(fèi)用。

不過，從生育保險(xiǎn)待遇的實(shí)際享受情況看，失業(yè)婦女、靈活就業(yè)婦女、流動(dòng)?jì)D女及農(nóng)村婦女等群體享受生育保險(xiǎn)的比例和標(biāo)準(zhǔn)較低，與城鎮(zhèn)就業(yè)婦女還存在差距[4]。截至2014年底，全國生育保險(xiǎn)參保人數(shù)只有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的一半左右，生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)一直都是五大險(xiǎn)種中最低的。2014年，享受各項(xiàng)生育保險(xiǎn)待遇共613萬人次，而當(dāng)年出生人口數(shù)量為1687萬，這意味著有近2/3的生育婦女沒有享受生育保險(xiǎn)待遇[1]。

3.生育保險(xiǎn)待遇

生育保險(xiǎn)待遇涉及待遇內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及享受的資格和條件等?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》以及《生育保險(xiǎn)辦法（征求意見稿）》中都對相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定。《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定生育保險(xiǎn)待遇包括生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼，生育醫(yī)療費(fèi)用包括生育和計(jì)劃生育的醫(yī)療費(fèi)用及法律法規(guī)規(guī)定的其他項(xiàng)目費(fèi)用；生育津貼包括產(chǎn)假、計(jì)劃生育手術(shù)假及法律法規(guī)規(guī)定的其他情形的津貼?！杜毠趧?dòng)保護(hù)特別規(guī)定》將產(chǎn)假延長至98天，并規(guī)定產(chǎn)假津貼和生育醫(yī)療費(fèi)用由生育保險(xiǎn)基金支付?！渡ｋU(xiǎn)辦法（征求意見稿）》作為社會保險(xiǎn)法的配套法規(guī)，對生育保險(xiǎn)待遇作了更為具體的規(guī)定。

各地生育保險(xiǎn)政策中關(guān)于生育保險(xiǎn)待遇的規(guī)定也不盡相同。關(guān)于生育保險(xiǎn)的內(nèi)容，除了生育津貼和生育醫(yī)療費(fèi)用外，云南、江蘇、內(nèi)蒙古等省區(qū)還包括生育營養(yǎng)補(bǔ)助費(fèi)，江蘇、寧夏、遼寧、湖北、內(nèi)蒙古等省區(qū)則還包括了配偶護(hù)理假和護(hù)理假津貼。關(guān)于生育保險(xiǎn)待遇的標(biāo)準(zhǔn)，各地也有差異。比如在生育津貼給付的時(shí)間方面，因?yàn)橛?jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)假長短的不同，各地有很大區(qū)別。大多數(shù)省規(guī)定晚育享受30天的生育津貼，也有的省規(guī)定45天，河南省規(guī)定晚育的增加90天的生育津貼。又如對于產(chǎn)假期間領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的獎(jiǎng)勵(lì)假，各地規(guī)定從15天到40天不等，西藏則規(guī)定最長享受360天的生育津貼①西藏領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的，最長享受360天的生育津貼，其中：前180天，享受100%生育津貼，后180天，享受65%的生育津貼。實(shí)際享受生育津貼的天數(shù)以單位批準(zhǔn)的產(chǎn)假天數(shù)為準(zhǔn)。。各地在生育醫(yī)療費(fèi)用具體內(nèi)容的規(guī)定上也有差別。如河南②產(chǎn)假期滿后需繼續(xù)治療的費(fèi)用,則按照基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定辦理。、湖南、海南、黑龍江③女職工生育出院后因生育引起疾病的，經(jīng)有關(guān)部門鑒定確認(rèn)后，醫(yī)療費(fèi)由生育保險(xiǎn)基金按比例支付。等省規(guī)定，由生育保險(xiǎn)基金支付的醫(yī)療費(fèi)用除生育的醫(yī)療費(fèi)用和計(jì)劃生育的醫(yī)療費(fèi)用外，還包括產(chǎn)假期間因生育引起并發(fā)癥的醫(yī)療費(fèi)用。而山西則規(guī)定聘請專家鑒定生育或計(jì)劃生育手術(shù)并發(fā)癥與合并癥的費(fèi)用屬于生育保險(xiǎn)待遇中的醫(yī)療費(fèi)用，但治療因生育引起并發(fā)癥的醫(yī)療費(fèi)用不由生育保險(xiǎn)基金支出。由于生育保險(xiǎn)待遇中的醫(yī)療費(fèi)用具體內(nèi)容規(guī)定的不一致，導(dǎo)致了各地在醫(yī)療費(fèi)用落實(shí)程度上有所不同。生育醫(yī)療費(fèi)用的支付標(biāo)準(zhǔn)，有的省規(guī)定實(shí)報(bào)實(shí)銷，大部分省實(shí)行定額或者限額支付,而且支付的標(biāo)準(zhǔn)差異很大。如上海市生孩子可領(lǐng)取8500元，而有的省只能領(lǐng)取1000元左右[5]。一些地區(qū)社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)長期采取定額支付的方法，支付水平偏低，造成基金收大于支，積累過高，企業(yè)和女職工負(fù)擔(dān)加重，造成一些企業(yè)不愿參加生育保險(xiǎn)。近年來，為了應(yīng)對生育保險(xiǎn)需求增加和生育保險(xiǎn)基金壓力增大的情況，一些地區(qū)削減了生育保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目，將一些原來由生育保險(xiǎn)基金支付的項(xiàng)目，如配偶護(hù)理假津貼等，改為由用人單位支付[6]。這一調(diào)整加重了用人單位的負(fù)擔(dān)，與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的政策相悖，造成不同政策之間的矛盾沖突。

關(guān)于領(lǐng)取生育保險(xiǎn)待遇的資格或條件，各省也有一些諸如繳費(fèi)時(shí)間、戶籍、是否符合計(jì)劃生育政策等限定。基于權(quán)利義務(wù)對等原則，將一定期限的繳費(fèi)時(shí)間作為領(lǐng)取生育保險(xiǎn)待遇的條件是世界各國的普遍做法。中國也有一些省規(guī)定了6個(gè)月或者1年的繳費(fèi)時(shí)間。這樣可以有效杜絕一些騙取生育保險(xiǎn)基金行為的發(fā)生。比如2014年通過的《廣東省職工生育保險(xiǎn)規(guī)定》對于繳費(fèi)未滿一年的女職工生育，規(guī)定先由個(gè)人支付生育醫(yī)療費(fèi)用，待繳費(fèi)滿1年后，再按照一定的程序進(jìn)行報(bào)銷。還有一些省份規(guī)定了生育保險(xiǎn)待遇享受的戶籍限制。如《上海市城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)辦法》自2011年起實(shí)施至今，雖經(jīng)兩次修正卻仍然僅適用于“具有本市城鎮(zhèn)戶籍并參加本市城鎮(zhèn)社會

保險(xiǎn)的從業(yè)或者失業(yè)生育婦女”[7]。這種對戶籍的限制，制約了流動(dòng)?jì)D女生育保險(xiǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

4.男性在生育中的責(zé)任和權(quán)利

中國的生育保險(xiǎn)制度把生育責(zé)任主要界定在女性，沒有充分體現(xiàn)男性在生育中的責(zé)任和權(quán)利。這種將生育保險(xiǎn)待遇的享受主體主要限定為女性的做法，表面看起來是對女性的保護(hù)，實(shí)際上是強(qiáng)化了傳統(tǒng)的性別分工，忽視了男性在勞動(dòng)力再生產(chǎn)和育兒中的重要角色。這不僅滯后于國際潮流，而且不符合聯(lián)合國《消除對婦女一切形式歧視公約》序言中所表達(dá)的“養(yǎng)育子女是男女和整個(gè)社會的共同責(zé)任”的理念。目前，為男性提供一段時(shí)間的帶薪父親假成為國際社會的普遍做法。產(chǎn)婦和新生兒需要丈夫和父親的照顧，大多數(shù)男性也希望能夠有更多時(shí)間和機(jī)會陪伴妻子和剛出生的孩子。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界上有78個(gè)國家通過立法規(guī)定了父親假[8](P52)。父親假的設(shè)立強(qiáng)調(diào)了父親在撫育幼兒中的家庭責(zé)任，有利于家庭中的性別平等，同時(shí)縮小了男女用工成本的差距，也有利于勞動(dòng)力市場中的性別平等。中國已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的人口和計(jì)劃生育條例中規(guī)定了男性護(hù)理假，江蘇、寧夏、遼寧、湖北、內(nèi)蒙古等省區(qū)的生育保險(xiǎn)辦法將男性護(hù)理假津貼作為生育保險(xiǎn)待遇的一項(xiàng)內(nèi)容。但大多數(shù)省份還沒有將男性護(hù)理假津貼納入生育保險(xiǎn)待遇。從國家層面看，男性護(hù)理假和津貼的立法也處于空白狀態(tài)，有待于在生育保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步改革中加以完善。

5.生育保險(xiǎn)的運(yùn)行

生育保險(xiǎn)的政府責(zé)任。生育既是個(gè)人和家庭的事，也是國家和社會責(zé)任，生育的成本應(yīng)當(dāng)由家庭、用人單位和國家共同承擔(dān)。目前中國的生育保險(xiǎn)基金來源比較單一，在已收集到的30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的生育保險(xiǎn)政策中，只有江蘇、廣東、內(nèi)蒙古和云南4個(gè)省區(qū)的生育保險(xiǎn)基金來源中包含用人單位繳納的生育保險(xiǎn)費(fèi)以及政府的財(cái)政補(bǔ)貼，其余省份的生育保險(xiǎn)基金完全來源于用人單位繳納的生育保險(xiǎn)費(fèi)。生育保險(xiǎn)基金來源單一，導(dǎo)致用人單位負(fù)擔(dān)過重，不愿雇用女性。

生育保險(xiǎn)的費(fèi)率。1994年《試行辦法》規(guī)定：生育保險(xiǎn)費(fèi)的提取比例由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)計(jì)劃內(nèi)生育人數(shù)和生育津貼、生育醫(yī)療費(fèi)等項(xiàng)費(fèi)用確定，并可根據(jù)費(fèi)用支出情況適時(shí)調(diào)整，但最高不得超過工資總額的1%。各省實(shí)際執(zhí)行的生育保險(xiǎn)費(fèi)率從0.1%到1%不等。2015年7月底，人力資源和社會保障部下發(fā)了《關(guān)于適當(dāng)降低生育保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》，要求生育保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余超過9個(gè)月的統(tǒng)籌地區(qū)，應(yīng)將生育保險(xiǎn)基金費(fèi)率調(diào)整到用人單位職工工資總額的0.5%以內(nèi)。在生育政策調(diào)整完善的新形勢下，生育保險(xiǎn)基金費(fèi)率下調(diào)，從長期來看，可能對生育保險(xiǎn)基金的良性運(yùn)行產(chǎn)生不利影響。

生育保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。目前除了4個(gè)直轄市和海南省外，大多數(shù)省區(qū)生育保險(xiǎn)基金由地市級統(tǒng)籌，個(gè)別的也有縣市級統(tǒng)籌?；鸾y(tǒng)籌層次低，造成基金調(diào)劑功能差，基金無法在大范圍調(diào)劑的狀況，使生育保險(xiǎn)難以起到互助互濟(jì)，均衡負(fù)擔(dān)的作用[9]。

三、新形勢下進(jìn)一步改革完善生育保險(xiǎn)制度的建議

為在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的重大戰(zhàn)略布局中進(jìn)一步完善生育保險(xiǎn)制度，促進(jìn)男女平等和社會公正，保持家庭和諧和社會穩(wěn)定，有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善生育保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)，盡快出臺與人口生育政策相銜接的全國性生育保險(xiǎn)法律政策，并指導(dǎo)完善地方生育保險(xiǎn)法規(guī)和政策。具體建議如下：

1.堅(jiān)持生育保險(xiǎn)作為獨(dú)立險(xiǎn)種存在

生育保險(xiǎn)制度作為社會保障制度的重要組成部分，是中國社會保險(xiǎn)五個(gè)險(xiǎn)種之一。生育保險(xiǎn)雖然是五個(gè)險(xiǎn)種中的一個(gè)小險(xiǎn)種，但必須實(shí)行社會統(tǒng)籌，設(shè)立單獨(dú)的生育保險(xiǎn)基金，理由如下：第一，單獨(dú)設(shè)立生育保險(xiǎn)險(xiǎn)種，健全社會統(tǒng)籌和社會化管理服務(wù)的生育保險(xiǎn)制度，有利于緩解婦女生育與就業(yè)之間的矛盾，發(fā)揮市場優(yōu)化配置勞動(dòng)力資源的作用。第二，生育保險(xiǎn)作為獨(dú)立險(xiǎn)種，在全面依法治國的大背景下，有其存在的法律依據(jù)。社會保險(xiǎn)法明確規(guī)定，國家建立包括生育保險(xiǎn)在內(nèi)的社會保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。第三，是由生育保險(xiǎn)的特殊性決定的。生育保險(xiǎn)在社會保險(xiǎn)中比較獨(dú)特，在保險(xiǎn)對象、給付標(biāo)準(zhǔn)、保障水平等方面都有其特殊性，是其他保險(xiǎn)代替不了的。第四，生育保險(xiǎn)包含在

醫(yī)療保險(xiǎn)中是不完整的。生育保險(xiǎn)比醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇范圍要寬，醫(yī)療保險(xiǎn)包含不了生育保險(xiǎn)，更代替不了生育保險(xiǎn)。生育是一個(gè)較長的過程，在產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后都要享受保險(xiǎn)待遇，這都需要通過生育津貼來解決。有的省份生育保險(xiǎn)待遇還包括男性護(hù)理假津貼等項(xiàng)目，醫(yī)療保險(xiǎn)無法支出[10]。將生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施，無法解決生育津貼問題，會在很大程度上降低生育保險(xiǎn)待遇，也會對生育職工的多項(xiàng)法定權(quán)益產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。不過，為了降低生育保險(xiǎn)的運(yùn)行成本，可以采取與醫(yī)療保險(xiǎn)同步協(xié)同推進(jìn)，統(tǒng)一管理的辦法，目前有一半的省份就是采取此種方法。

2.規(guī)范生育保險(xiǎn)待遇的基本內(nèi)容

建議盡快規(guī)范生育保險(xiǎn)待遇的基本內(nèi)容，主要包括：一是生育的醫(yī)療費(fèi)；二是女性法定產(chǎn)假期間的生育津貼；三是在生育保險(xiǎn)待遇中明確男性享有兩周左右的“生育陪護(hù)假”，其陪護(hù)假期間的津貼由生育保險(xiǎn)基金支付。與此同時(shí)，其他與晚育、獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)等相關(guān)的假期、津貼及補(bǔ)貼不再作為生育保險(xiǎn)待遇內(nèi)容列入其中。

3.提高統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋范圍

《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。”建議將生育保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次盡快由地市級統(tǒng)籌提高為省級統(tǒng)籌，以提高生育保險(xiǎn)基金的利用效率。

2000年國際勞工組織頒布的《保護(hù)生育公約（修訂）》（第183號公約）第2條第1款規(guī)定：“本公約適用于所有就業(yè)婦女，包括從事非典型形式的隸屬工作的婦女”，即包括從事工業(yè)工作的婦女、從事非工業(yè)工作和農(nóng)業(yè)工作的婦女、非全日制工作的婦女、家庭工作的婦女和從事家務(wù)工作的婦女?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第三條明確要求：“社會保險(xiǎn)制度堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，社會保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)?！备鞯厣ｋU(xiǎn)政策也將失業(yè)婦女、城鎮(zhèn)未就業(yè)婦女、農(nóng)村婦女等納入其中。建議從國家層面將生育保險(xiǎn)覆蓋至所有用人單位，逐步將靈活就業(yè)群體等群體納入生育保險(xiǎn)覆蓋范圍，爭取覆蓋所有生育主體，做到應(yīng)保盡保。

4.生育保險(xiǎn)基金由政府托底

為加快完善中國的生育保險(xiǎn)制度進(jìn)程，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多責(zé)任。事實(shí)上，世界上很多國家的政府都負(fù)擔(dān)部分生育保險(xiǎn)費(fèi)用[11]。目前，中國只有少數(shù)幾個(gè)省份規(guī)定了生育保險(xiǎn)基金政府托底的政策。中國的生育保險(xiǎn)基礎(chǔ)薄弱，在生育保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)，生育政策調(diào)整完善的新形勢下，生育保險(xiǎn)基金由政府托底對于切實(shí)減輕用人單位負(fù)擔(dān)、保障生育保險(xiǎn)基金的良性運(yùn)行尤為重要。因此建議將生育保險(xiǎn)基金完全由用人單位繳費(fèi)改由用人單位繳費(fèi)和政府財(cái)政補(bǔ)貼組成。

[1]人力資源和社會保障部.中國社會保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014[N].中國勞動(dòng)保障報(bào),2015-07-01.

[2]梁艷華,李菲菲,王傳華.將生育保險(xiǎn)納入醫(yī)療保險(xiǎn)之中的可行性分析[J].勞動(dòng)保障世界,2012,(9).

[3]蔣永萍.社會性別視角下的生育保險(xiǎn)制度改革與完善——從《生育保險(xiǎn)辦法（征求意見稿）》談起[J].婦女研究論叢,2013,(1).

[4]唐芳.關(guān)于我國生育保險(xiǎn)法律制度適用范圍的探討[J].中華女子學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(6).

[5]仉興玉.關(guān)于加快生育保險(xiǎn)制度立法的幾點(diǎn)思考[J].中華女子學(xué)院山東分院學(xué)報(bào),2006,(2).

[6]張西陸.生育保險(xiǎn)新方案產(chǎn)檢待遇被取消？[N].南方日報(bào),2015-05-28.

[7]劉明輝.對立法進(jìn)行性別影響評估的實(shí)踐——以對《生育保險(xiǎn)辦法（征求意見稿）》的評估為例[J].中華女子學(xué)院學(xué)報(bào),2013,(3).

[8]International Labour Office Geneva.Maternity and Paternity at Work:Law and Practice Across the World[R].Geneva:ILO,2014.

[9]劉英.我國生育保險(xiǎn)制度存在的問題及對策研究[J].陜西理工學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(4).

[10]施裕壬.生育保險(xiǎn)為何要單獨(dú)設(shè)立險(xiǎn)種[J].衛(wèi)生軟科學(xué),2002,(1).

[11]黎建飛.勞動(dòng)法與社會保障法[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2007.

責(zé)任編輯：繪山

ZHANG Yong-ying1LI Xian-ling2
(1.2.Women's Studies Institute of China,All原China Women's Federation,Beijing 100730,China)

maternity insurance;family planning policy;gender discrimination;women

C913.7

：A

：1004-2563（2015）06-0041-06

1.張永英（1974-），女，全國婦聯(lián)婦女研究所副研究員。研究方向：婦女參政、公共政策的社會性別分析等。2.李線玲（1969-），女，全國婦聯(lián)婦女研究所助理研究員。研究方向：性別平等與法律政策。

本文是國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目（特別委托項(xiàng)目）“中國特色社會主義法治體系建設(shè)中的婦女權(quán)益保障研究”（項(xiàng)目編號：14@ZH061）課題、國務(wù)院婦女兒童工作委員會委托課題“生育政策調(diào)整完善與婦女就業(yè)實(shí)證研究”的階段性成果。本文參考了譚琳、杜潔、蔣永萍、鄭真真、張立、解夢等專家的建議，在此表示感謝。