水能資源開發(fā)利用權有償使用相關政策探討

李樹槐

水能資源開發(fā)利用權有償使用相關政策探討

李樹槐

（河北省水利廳水電處，河北石家莊050011）

水能資源是有限的自然資源，屬于國家所有，對其開發(fā)利用要明確監(jiān)督和管理主體。水能資源有償利用是資源價值的具體體現(xiàn)，是依法治水的重要內容，開發(fā)利用權要采取招標、拍賣、掛牌等方式，在公開、公平、公正的基礎上出讓。

水能資源；開發(fā)；有償使用；政策；管理

1 概 述

1.1 水能資源的含義

水資源是地球表層可供人類利用的水，包括江河、湖泊、井泉、高山積雪以及冰川等可供長期利用的水量；河川水流、沿海潮汐等所蘊藏的天然水能；江河、湖泊、海港等可供水運事業(yè)的天然航道以及可用來發(fā)展水產養(yǎng)殖事業(yè)的天然水域等。其中，天然水能又專門稱為水能資源，水能資源以動能、位能和壓能等形式存在于水體中，是可提供動力的水資源。

1.2 水能資源的特性

（1）從屬性。水能資源蘊藏在水資源當中，從屬于水資源，是水資源不可分割的重要組成部分。開發(fā)利用水能資源時，只利用水頭、水量，不消耗水量。

（2）有限性。水能資源賦存于整個河段，利用水能資源進行發(fā)電時，必須選擇資源稟賦集中的電源點，誰占有了，誰就能壟斷電源點及相關河段所具有的水能資源，所以水能資源電源點是有限的稀缺資源。

（3）工程性。受河川徑流隨機變化的影響，通過工程手段可以改變水能資源利用的條件。如通過筑壩建庫等工程手段，可以提高水頭、增加調蓄能力、提高水能資源利用效率。

（4）綜合利用性。開發(fā)利用水能資源除可獲得發(fā)電效益外，還可具有防洪、灌溉、供水、航運等綜合效益。多目標利用的各個方面既相互促進、相輔相成，又相互影響、相互制約。

（5）社會性。水能資源是國家所有的有限自然資源，對其進行開發(fā)利用將產生淹沒土地、移民、生態(tài)環(huán)境等社會影響。水能資源開發(fā)利用必須采取政府監(jiān)管下的市場調節(jié)方式，科學規(guī)劃、有序開發(fā)。

（6）流域性。水能資源的空間分布、水生態(tài)系統(tǒng)和外部影響等都賦存于某個流域單元，經濟社會發(fā)展與之密不可分。水能資源的開發(fā)利用往往會對流域上下游、左右岸、干支流的水文情勢及其他用水功能產生重大影響，必須在流域范圍內綜合規(guī)劃、合理開發(fā)、統(tǒng)一管理。

2 政策思路

水能資源的開發(fā)利用，長期以來一直實行單一行政審批制，開發(fā)利用權都是無償取得，以建設管理代替水能資源管理，占而不建、資源長期閑置、非法倒賣等問題時有發(fā)生，影響社會穩(wěn)定。

為維護國家水能資源所有者權益，遏制無序開發(fā)，規(guī)范水能資源開發(fā)利用主體間的經濟關系，提高水能資源開發(fā)利用效率，2011年11月21日，河北省人民政府第13號令公布了《河北省水能資源開發(fā)利用管理規(guī)定》，為建立水能資源開發(fā)利用權有償出讓和有償使用等制度，規(guī)定了水能資源開發(fā)利用權的使用年限，遏制了無序開發(fā)水能資源的勢頭，規(guī)范了水能資源的合理利用。實踐證明，加強水能資源開發(fā)利用權管理，對科學合理開發(fā)利用水能資源，促進其可持續(xù)使用，具有重要意義。

2.1 延展管理邊界

水能資源開發(fā)利用權管理必須改變以水電建設管理代替水能資源管理的傳統(tǒng)理念和方式。河流山川水能資源開發(fā)利用應該有度，實行科學開發(fā)、有序開發(fā)、有償開發(fā)。遵循自然資源保護和管理的客觀規(guī)律，必須重新劃分水能資源開發(fā)利用權管理邊界，把水能資源作為一種資源進行管理，強調其資源屬性；而不是作為一項工程，僅僅強調項目管理屬性。應當以水能資源調查評價、規(guī)劃管理、市場配置與有償開發(fā)、技術管理、開發(fā)利用以及定期評價等主要內容為重點。

2.2 實行分區(qū)域管理

按照黨的十八屆三中全會全面深化改革、讓市場在資源配置中發(fā)揮決定作用的精神，借鑒土地、礦產資源、森林資源、海洋資源管理的經驗，實行水能資源分區(qū)域管理和定期評價制度，促進水能資源開發(fā)利用權有序配置。水能資源開發(fā)利用權管理政策要按照資源的區(qū)位、經濟和社會發(fā)展的需要，根據(jù)水能資源的再生能力和環(huán)境承載能力，劃定水能資源的重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，實施明確分區(qū)域管理，實行不同分區(qū)、分類、分級水能資源開發(fā)利用權管理手段，有針對性地促進資源開發(fā)利用權的優(yōu)化配置。水能資源的定期評價是調整水能資源開發(fā)規(guī)劃、布局和方案的重要手段，是水能資源開發(fā)利用權管理內容的豐富和延伸，是水能資源管理不可分割的重要內容，要定期選擇具有代表性的流域和區(qū)域評價水能資源開發(fā)的效果，調整負面效應，強化正面影響，指導后續(xù)水能資源開發(fā)利用權配置工作，提高配置效率和公平。

2.3 實行分類管理

自然資源管理必須明確劃分政府與市場的管理范圍，明確在自然資源管理方面哪些依靠市場來完成，哪些依靠政府來完成。政府調控應當實行分類分級管理制度，兼顧國家和地方利益，調動兩個方面的積極性。依靠市場調節(jié)的，對于以發(fā)電為目的的水能資源開發(fā)利用項目，其開發(fā)利用權應當通過市場配置的方式取得，以鼓勵和引導社會投資進入水能資源開發(fā)利用領域，推動各種所有制經濟主體平等競爭，提高水能資源開發(fā)利用的內生動力和活力；對于以綜合利用為目的的水能資源開發(fā)利用項目，其開發(fā)利用權的配置應當充分征求資源所在地政府相關部門的意見，公平合理地做出總體安排。對政府而言，即使是通過市場配置水能資源開發(fā)利用權，仍然要做好資源調查評價、規(guī)劃編制、政策法規(guī)研究、技術標準制定和監(jiān)督檢查，同時不斷探索水能資源管理的體制、機制創(chuàng)新，促進水能資源管理進一步法制化、規(guī)范化、制度化和標準化。2.4 實行有償使用

2002年8月出臺的《水法》在總則第七條規(guī)定，國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度，但農村集體經濟組織及其成員使用本集體經濟組織的水塘、水庫中的水除外。國務院水行政主管部門負責全國取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實施。2011年11月21日，河北省人民政府第13號令公布了《河北省水能資源開發(fā)利用管理規(guī)定》，其中第十條規(guī)定：“開發(fā)利用水能資源應當取得開發(fā)利用權。新建水能資源開發(fā)利項目的開發(fā)利用權，應當遵循公開、公平、公正的原則，通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓。水能資源開發(fā)利用權的年限不得超過50年。已經開發(fā)利用水能資源的項目，開發(fā)利用年限自項目取得立項批準文件之日起計算；新建的水能資源開發(fā)利用項目，開發(fā)利用年限自獲得水能資源開發(fā)利用權之日起計算”。

水能資源是水資源不可分割的重要組成部分，水資源的有償使用制度為實行水能資源有償使用創(chuàng)造了前提條件、奠定了堅實基礎。實行水能資源開發(fā)利用權有償使用，使資源的價值得到體現(xiàn)，要采取招標、拍賣、掛牌等方式，使水能資源開發(fā)利用權的獲得建立在公開、公平、公正的基礎之上，逐步建立起有償出讓、開發(fā)許可、確權發(fā)證、出讓金管理等制度體系。

3 應建立的管理制度

水能資源開發(fā)利用權管理政策主要對水能資源管理體制、資源調查、功能區(qū)劃、規(guī)劃編制、開發(fā)利用權有償出讓、技術管理、質量安全監(jiān)管、驗收管理、定期評價、監(jiān)督管理和法律責任等進行規(guī)定，需要研究確立的制度包括：

3.1 建立流域與區(qū)域相結合的管理體制

水能資源是水資源不可分割的重要組成部分?！端ā返谑l規(guī)定：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制”，并對縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構的水資源管理職責進行了明確。考慮到水能資源與水資源的從屬關系，以及清晰水能資源管理體制及分工協(xié)作機制的需要，應當進一步理順水能資源管理體制，建立健全水能資源管理合作機制，切實履行各級水行政主管部門對水能資源開發(fā)利用、節(jié)約、保護和配置等職責。

3.2 建立規(guī)范協(xié)調的工作機制

制定水能資源開發(fā)利用權管理政策的主要出發(fā)點是調動各個方面積極性，保證水能資源開發(fā)利用權管得住、管理好，必須建立水能資源管理合作機制。目前河北省水能資源管理的法律規(guī)定和實際操作情況是：新建水電項目在審批（核準）之前，通過行政或市場的方式確定開發(fā)主體，取得開發(fā)權，再由開發(fā)主體按照基本建設程序完成立項或可行性研究報告相關手續(xù)，報有管轄權的政府投資主管部門審批或核準；已建、在建水電項目，沒有重新審批（核準）問題，只涉及水能資源開發(fā)利用權使用年限。水能資源的有償開發(fā)利用只是對資源的配置環(huán)節(jié)，不涉及水電項目的投資管理權限。因此，在實行水能資源開發(fā)利用權管理的同時，各級水行政主管部門仍然要加強水能資源其他方面的管理，涉及的基本建設程序，仍然要嚴格執(zhí)行。例如，對存在安全隱患且拒不整改或整改不到位的，水行政主管部門有權吊銷其取水許可證直至查封取水口，電力行政主管部門有權對其實施解列。對不符合規(guī)劃或未辦理審批手續(xù)等已經建成投入運行的違規(guī)水能資源開發(fā)利用項目，要組織有關專家逐個評審，提出處理意見，限期整改；國土資源部門不予審批建設用地或撤銷已經批準的建設用地；物價主管部門不予核定或撤銷已核定的上網電價；電力行政主管部門不予電量上網；資源所在地的縣（市、區(qū)）人民政府要采取果斷措施責令其騰空庫容，停止運行，直至限期拆除。

3.3 建立調查評價制度

水能資源調查評價應遵循為水能資源開發(fā)利用服務，為水能資源節(jié)約、保護和配置服務，便于分流域分區(qū)域分類實施。水能資源調查的主要任務是：隨著經濟社會的快速發(fā)展，原有的以工程建設為主要內容的資源調查已不能滿足水能資源開發(fā)利用、節(jié)約、配置與保護的需要，迫切需要建立一套水能資源調查管理制度，定期對水能資源進行調查和評價，以查清水能資源的數(shù)量和質量，了解和掌握水能資源變化規(guī)律，預測水能資源發(fā)展趨勢，滿足水能資源可持續(xù)開發(fā)利用的需要。

3.4 嚴格規(guī)劃管理制度

水能資源開發(fā)利用規(guī)劃是水能資源管理的基本依據(jù)和準則，是科學合理開發(fā)利用水能資源的基礎，也是合理配置水能資源開發(fā)利用權的前提條件。規(guī)劃本身必須科學合理、體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的本質要求，才能指導水能資源科學、合理開發(fā)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。在制定規(guī)劃時，要把握以下四點：一是要轉變理念，調整思路，珍惜山川河流的生態(tài)環(huán)境和生活在這片土地上的各族人民的生存與發(fā)展環(huán)境。二是要分析水資源時空分布和河流水文、氣象等條件，綜合考慮水資源的供需平衡，合理確定梯級開發(fā)規(guī)模和總體布局等，使水能資源在河段上得到有效利用。三是要考慮水資源的綜合利用。水資源具有防洪、灌溉、供水、發(fā)電、航運、養(yǎng)殖等多種功能，要遵循統(tǒng)籌兼顧、綜合利用的原則，發(fā)揮水資源在全河流或流域上的最大綜合效益。四是要注重開發(fā)利用與保護并重。要正確處理水能資源開發(fā)利用與資源、生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，使規(guī)劃真正成為指導河流永續(xù)利用，維護河流健康，促進流域可持續(xù)發(fā)展的綱領和保障。制定規(guī)劃時，要合理劃定河流水能資源功能區(qū)劃，根據(jù)河流水能條件、開發(fā)利用現(xiàn)狀、生態(tài)和民俗要求以及移民安置的難易程度，合理劃分重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。

3.5 完善監(jiān)督檢查制度

為確保省政府第13號令政策實施到位，水能資源開發(fā)利用權管理的重點和難點還涉及監(jiān)督檢查和法律責任的約束。為此，水能資源開發(fā)利用權管理政策對取得水能資源開發(fā)利用權后未開工建設或開工后停建的，不采取防洪措施的，不按規(guī)定進行安全生產的，不按規(guī)定采取環(huán)境保護和水土保持措施的，不按設計要求和有關規(guī)定解決移民搬遷、淹沒補償?shù)扔嘘P問題的，依法收回開發(fā)利用權。對不符合規(guī)劃的，未按規(guī)定辦理審批手續(xù)的，嚴重影響生態(tài)環(huán)境、存在重大安全隱患但已投入運行的，隱瞞不報繼續(xù)違規(guī)建設或運行的水能資源開發(fā)利用項目，規(guī)定由資源所在地人民政府依法責令限期拆除或停止建設。

4 有償使用費標準的確定

4.1 基本原則

省政府第13號令規(guī)定：水能資源開發(fā)利用權應通過招、拍、掛等方式出讓，水能資源開發(fā)利用權的年限不超過50年。在此基礎上，參照相關省、市水能資源開發(fā)利用權有償使用費標準，考慮河北省水能資源條件、水電工程建設成本、電價水平等因素確定招標、拍賣底價。

4.2 底價確定原則

（1）單位電能投資在2.0元／kW?h及以下的，出讓底價不低于項目總投資的4.0%。

（2）單位電能投資在2.0～3.0元／kW?h之間的，出讓底價不低于項目總投資的3.0%。

（3）單位電能投資在3.0～4.0元／kW?h之間的，出讓底價不低于項目總投資的2.5%。

（4）單位電能投資在4.0元／kW?h以上的，出讓底價不低于項目總投資的2.0%。

單位電能投資是指項目總投資與項目設計多年平均發(fā)電量的比值。

對于掛牌出讓水能資源開發(fā)利用權的，有償出讓金按最低出讓底價收取。

4.3 工作中應注意的幾個問題

（1）項目總投資按可行性研究報告的估算投資

2014－12－12

李樹槐（1962－），男，教授級高級工程師，處長，主要從事農村水電站開發(fā)建設與管理等工作。E_mail：13503219243＠163.com