小型農(nóng)田水利工程參與式建管模式的思考
——以溫嶺市為例

阮匡旺，阮東升

(溫嶺市水利局，浙江?溫嶺?317500)

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小型農(nóng)田水利工程參與式建管模式的思考
——以溫嶺市為例

阮匡旺，阮東升

(溫嶺市水利局，浙江?溫嶺?317500)

當(dāng)前，小型農(nóng)田水利工程普遍存在建設(shè)管理主體“缺位”、責(zé)權(quán)利不清、建管用脫節(jié)等狀況，亟需探索和建立新的管理模式，以適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要。通過對溫嶺市農(nóng)田水利工程建管現(xiàn)狀的分析，從建設(shè)管理體系、建后產(chǎn)權(quán)改革、創(chuàng)新管護機制等方面進行深入探討，提出了建立健全農(nóng)田水利工程建管模式的思考。

小型農(nóng)田水利工程；建管體系；產(chǎn)權(quán)改革；管護機制

1 概 述

長期以來，小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)與管理仍是計劃經(jīng)濟體制下的集體管理模式，這在當(dāng)時的歷史條件下起到了應(yīng)有的積極作用。隨著社會的發(fā)展和改革的深入，這種高度集中、統(tǒng)一的管理方式已越來越不適應(yīng)現(xiàn)實的需要；其暴露出諸多弊端和不足，特別是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，更需要對這種建管模式進行重新審視。如何加強小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理，探索建立新的建后管護機制，是目前農(nóng)村水利工作面臨的新的重大課題。

溫嶺市地處浙東南沿海，是一個洪澇、干旱等自然災(zāi)害頻發(fā)而水資源又緊缺的地區(qū)。全市現(xiàn)有水庫(山塘)153座，總庫容7 163萬m3，河道水域總面積30.5 km2，總長度1 642 km，正常蓄水量5 769萬m3。人均擁有水資源709 m3，只有全省平均水平的1/3?，F(xiàn)有耕地面積31.89 khm2，農(nóng)業(yè)灌溉方式以提水灌溉為主，少量山區(qū)為自流灌溉。提水泵站的灌溉面積一般在4～17 hm2左右。自1995年起，歷時9 a，共投入資金2.45億元，建成防滲渠道合格村538個，建成防滲渠道4 900 km，受益農(nóng)田約26.67 khm2，占全市耕地面積的83.6%。近幾年來，通過水利、農(nóng)林、國土、農(nóng)綜開發(fā)等部門的多方投入，建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)面積7.63 khm2,其中有5個主導(dǎo)示范區(qū)和15個精品園；建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)面積7.36 khm2;擁有農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)126家，年產(chǎn)值超百億元;農(nóng)民專業(yè)合作社653家、家庭農(nóng)場302家、股份合作農(nóng)場8家; 土地流轉(zhuǎn)面積16.53 khm2,占承包耕地面積的59.6%;全市土地規(guī)模經(jīng)營面積10 khm2,占承包耕地面積的36%。截至2014年底，全市有效灌溉面積為26.89 khm2，其中節(jié)水灌溉受益面積達25.61 khm2(其中高效節(jié)水灌溉面積8.58 khm2)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代水利有效結(jié)合，節(jié)水灌溉工程已基本覆蓋。

2 存在的問題

2.1 建管主體“缺位”，導(dǎo)致責(zé)權(quán)利不清、建管用脫節(jié)

農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民獲得了長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的生產(chǎn)工具由農(nóng)戶自行添置外，農(nóng)田水利工程設(shè)施仍沿襲計劃經(jīng)濟體制下形成的做法，由集體共同所有，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一使用；這就導(dǎo)致小型農(nóng)田水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)模糊，歸屬不明確，管理責(zé)任難落實，建設(shè)管理主體“缺位”。[1]工程建設(shè)大多由政府投入，建設(shè)內(nèi)容由政府確定，工程建管由集體包攬，工程受益者的農(nóng)戶未參與建管和不承擔(dān)責(zé)任義務(wù)，以致出現(xiàn)小型農(nóng)田水利設(shè)施“有人用，無人管”、“大家用，無人修”，甚至濫用的現(xiàn)象，使得工程設(shè)施缺乏正常性的維修、養(yǎng)護，使用壽命縮短，效益衰減[2]。

至2014年底，溫嶺市通過各個項目來源渠道對已破損嚴(yán)重的防滲渠道進行了更新改造(長度達775 km)，下一步還將繼續(xù)更新改造。有個別村的防滲渠道使用年限不足3 a，至今改造已達3次。同時，農(nóng)戶對政府投入的建設(shè)不但不叫好，反而怨聲載道，導(dǎo)致2009—2011年的中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)項目實施過程阻力重重，出現(xiàn)了懶管理補助多，勤管理反而補助少的惡性循環(huán)局面，嚴(yán)重影響了政府形象。

2.2 投入保障渠道不暢，建設(shè)維護資金難籌措

一個時期以來，各級政府集中資金，加大投入，加快小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)，雖然取得了明顯成效，但更新改造和后續(xù)管護的任務(wù)仍然十分繁重。在防滲渠道建設(shè)初期，由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，加上缺乏正常養(yǎng)護，使用較長時間之后破損嚴(yán)重，效益劇減，亟需更新改造。而用于更新改造的折舊費、維護費沒有通過一定途徑提取，資金短缺及籌措難度較大，造成投入保障渠道不暢[3]。

從溫嶺的情況分析，主要原因有：

(1)由于農(nóng)民作為小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理的主體地位尚未確立，對政府的依賴性很強。認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接投入是自己的事，而小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)投入是政府的事，就是田間地頭的工程管理也是集體的事，投資維護工程設(shè)施的意識非常淡薄。

(2)溫嶺市雖是市場經(jīng)濟比較活躍、經(jīng)濟相對發(fā)達的縣市，但以農(nóng)為業(yè)的農(nóng)民并不一定都很富裕。有的農(nóng)民想搞水利設(shè)施建設(shè)或更新改造，考慮到經(jīng)濟實力問題，也舍不得出錢投入小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。

(3)鎮(zhèn)村投入不足。由于經(jīng)濟社會建設(shè)攤子大，各鎮(zhèn)(街道)財政緊缺，對水利設(shè)施的更新改造投入不足；大部分村集體經(jīng)濟薄弱，債務(wù)沉重，除了等待上級扶持和向農(nóng)民籌資外，根本無力投入小型水利工程建設(shè)。

2.3 運行管護機制滯后，引起管理不到位、責(zé)任不落實

小型農(nóng)田水利工程一般屬村集體所有，服務(wù)對象是農(nóng)業(yè)，注重的是社會效益，村集體通常以委托人的身份將農(nóng)田水利工程設(shè)施委托給專管員管理[4]。 專管員通常是年齡偏大的農(nóng)民，文化程度低，專業(yè)技能差，一般只會對機電設(shè)備及設(shè)施系統(tǒng)使用簡單的操作，而不了解其原理，易導(dǎo)致小型農(nóng)田水利設(shè)施加速損壞，職責(zé)僅停留在開機灌水的粗放管理階段。

由于集體虛置，往往只注重事前安排，而缺乏事后監(jiān)督，加上沒有建立起一套有效的約束激勵機制，導(dǎo)致專管員管理不到位、責(zé)任不落實，甚至損害集體利益；如出工不出力、服務(wù)不及時、疏忽職守、賣面子、送人情等，造成了水資源的浪費。同時，專管員權(quán)力相對集中，用水戶參與程度較少，缺乏過程及事后的監(jiān)督機制，使整個管理處于松散狀態(tài)。

3 建立健全建管模式

3.1 明晰和移交工程產(chǎn)權(quán)

明晰已建設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)收益歸屬權(quán)[5]。在目前大力扶農(nóng)的大形勢下，打破由政府投入的資金歸屬權(quán)無法下放的觀念，樹立涉農(nóng)扶農(nóng)項目補給誰誰所有的理念。根據(jù)項目內(nèi)容的相關(guān)性，將產(chǎn)權(quán)明析，產(chǎn)權(quán)人可以是國家、集體、農(nóng)戶等，同時對產(chǎn)權(quán)進行界定。

小型農(nóng)田節(jié)水灌溉工程大致可劃分為水源類工程、提水建筑物工程、渠道及渠系建筑物、輸水管網(wǎng)系統(tǒng)及其相應(yīng)建筑物。水源類工程大多為河道、水庫等，因涉及面廣，且與公共安全息息相關(guān)，應(yīng)劃歸國家、集體所有；提水建筑物工程、渠道及渠系建筑物、輸水管網(wǎng)系統(tǒng)及其相應(yīng)建筑物直接服務(wù)農(nóng)業(yè)，應(yīng)多元分解。提水建筑物工程、渠道及渠系建筑物歸村集體所有；末端渠道及相應(yīng)建筑物涉及單農(nóng)戶的歸相應(yīng)農(nóng)戶所有。高效節(jié)水灌溉的提水建筑物、用戶端前的干管輸水系統(tǒng)，歸農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)民用水合作組織所有；用戶端以下的輸水管網(wǎng)系統(tǒng)及其相應(yīng)建筑物為農(nóng)戶所有。但高效節(jié)水灌溉中的微灌工程，用戶端以下的輸水管網(wǎng)系統(tǒng)及其相應(yīng)建筑物已被農(nóng)戶視為自家財產(chǎn)進行管理，效果較好，如能加以引導(dǎo)并擴大延伸，以某種形式進行明析，效果將更好。

3.2 利用政府職能做好權(quán)力分配，提升農(nóng)戶在建設(shè)過程的參與程度

利用政府職能做好權(quán)力分配，明確政府、集體、農(nóng)戶間的相應(yīng)關(guān)系[6]，政府主要在事權(quán)與財權(quán)方面做好工作。

事權(quán)方面。政府主要做好導(dǎo)向及部門間的協(xié)調(diào)工作，制訂農(nóng)戶參與工程建設(shè)與管理的相關(guān)規(guī)定，使其規(guī)范化；主管部門做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)及建設(shè)管理程序上的監(jiān)管。

財權(quán)方面。建立以“政府為主，多元投資”的投入機制，達到資金來源多樣化；從實際出發(fā)，政府補助額度可擬定項目控制單位造價，超控制單位造價部分由多元主體解決，少于控制單位造價按實補助，以利資金的有效利用。

村集體、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)民用水合作組織等新型主體作為“項目法人”開展項目建設(shè)管理，內(nèi)容包括提出建設(shè)項目的申請與立項報批、委托項目設(shè)計和組織對設(shè)計方案的討論確定、組織工程招投標(biāo)和施工及資金管理。農(nóng)戶的重點在于參與施工階段的相關(guān)管理。在建立監(jiān)理制、質(zhì)量監(jiān)督制的同時，農(nóng)戶可直接參與旁站管理；在常規(guī)的資金管理方式的前提下，討論自籌資金分?jǐn)偟暮侠硇?，參與使用和結(jié)算過程的管理，效果將更加明顯。

3.3 創(chuàng)新運行管護模式

建立自主和諧的小農(nóng)田水利工程管護機制，要大膽創(chuàng)新，建立分層分級的管護體系。即水源工程由國家、集體管理；灌溉面積大的提水系統(tǒng)、干渠系統(tǒng)或干管輸水系統(tǒng)由村集體或農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)民用水合作組織管理；灌溉面積小的提水系統(tǒng)及其灌區(qū)的渠系、灌溉面積大的支渠及以下系統(tǒng)由相應(yīng)受益農(nóng)戶組成的用水合作組織管理；微灌工程按泵站劃分管理，用戶端前的輸水系統(tǒng)由相應(yīng)受益農(nóng)戶組成的用水合作組織管理；用戶端以下的輸水管網(wǎng)系統(tǒng)及其相應(yīng)建筑物由農(nóng)戶管理。

建立“工程產(chǎn)權(quán)所有者籌集為主，政府績效考核獎補為輔”的長效管護機制。政府根據(jù)工程類型及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對已建工程進行評估，擬定工程的使用年限，根據(jù)正常年份的管護費用統(tǒng)計和用水情況制訂補助標(biāo)準(zhǔn)及辦法。村集體、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)民用水合作組織每年召集一次農(nóng)戶對整體工程進行評估，確定年度日常管護和正常性維修費用，并對費用分?jǐn)傋鞒鲈敿?xì)分解，明確到戶，確保自籌資金到位。決定工程大修、輪換更新和改建計劃等時，實行民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理，不斷擴大村民的知情權(quán)和參與權(quán)，實行一事一議，統(tǒng)一思想，形成共識，便于實施。

4 結(jié) 語

建立自主和諧的小型農(nóng)田水利工程建管機制，理順管理體制是關(guān)鍵，保障良性投入是基礎(chǔ)，改革產(chǎn)權(quán)制度是動力，并要在新農(nóng)村建設(shè)的實踐中，大膽創(chuàng)新，不斷完善，使小型農(nóng)田水利工程管理逐步邁上民主化、規(guī)范化、制度化的軌道，進一步發(fā)揮水利在經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎(chǔ)和支撐作用。

[1] 李 剛.水利工程管理維護問題研究[J].中國水運，2011，11(7)：119_120.

[2] 王先鋒.小型水利工程管理養(yǎng)護重要性及實施實施策略淺談[J].硅谷，2014(19)：185，194.

[3] 郭紅艷.淺談小型水利工程管理維護問題[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2014(12)：49.

[4] 趙君東.農(nóng)村小型水利工程管理現(xiàn)存的問題及解決對策[J].農(nóng)村實用科技信息，2011(4)：55.

[5] 朱曉霞，黃 奎.農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革研究[J].價值工程，2012(2)：77_78.

[6] 韋春生.農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)主體缺位研究[J].寧夏農(nóng)林科技，2011(9)：8_9.

責(zé)任編輯 吳 昊

2015-05-19

阮匡旺(1963-)，男，工程師，主要從事水利工程規(guī)劃、建設(shè)與管理工作。 E_mail:2672110596@qq.com