礦山儲量年報在我國礦政管理中的作用

王素萍

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院)

2006年，為規(guī)范和加強(qiáng)礦山儲量管理，改變我國礦山儲量管理工作一度被忽視和弱化的現(xiàn)狀，構(gòu)建礦山企業(yè)珍惜和合理利用資源的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，國土資源部在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，下發(fā)《關(guān)于全面開展礦山儲量動態(tài)監(jiān)督管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕87號)(以下簡稱87號文)，決定在全國范圍部署建立和實(shí)施礦山儲量動態(tài)監(jiān)管制度［1］。該制度的基本內(nèi)涵是指國土資源行政主管部門根據(jù)礦產(chǎn)資源管理的法律法規(guī)、地質(zhì)技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，在礦山占用礦產(chǎn)資源儲量登記的基礎(chǔ)上，監(jiān)督礦山開展年度礦山儲量動態(tài)檢測，即礦山儲量地質(zhì)測量，并要求礦山根據(jù)動態(tài)檢測結(jié)果編制和報送礦山儲量年報，從而以礦山儲量年報作為對礦山儲量開采動用情況實(shí)施動態(tài)監(jiān)督管理的依據(jù)。

87號文中首次正式提出礦山儲量年報，并指出礦產(chǎn)資源儲量登記統(tǒng)計、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收和礦業(yè)權(quán)評估等必須以經(jīng)審查的礦山儲量年報為依據(jù)。此外，該文件對于年報的內(nèi)容、提交的時限要求、不提交年報的約束手段等也進(jìn)行了簡要規(guī)定。2008年8月，為進(jìn)一步加強(qiáng)礦山儲量動態(tài)監(jiān)管工作，國土資源部又下發(fā)了《礦山儲量動態(tài)管理要求》(國土資發(fā)〔2008〕163號)(以下簡稱163號文)，首次對礦山儲量動態(tài)監(jiān)管的目的任務(wù)、相關(guān)概念、技術(shù)方法以及儲量報銷、儲量臺賬、儲量年報編制等相關(guān)制度等進(jìn)行了統(tǒng)一和明確，提出了礦山儲量動態(tài)監(jiān)管的具體工作要求。其中對于礦山儲量年報，則進(jìn)一步規(guī)定了年報的正文、附圖、附表和附件內(nèi)容以及編寫提綱等，從而對年報的編制作出了細(xì)致而明確的規(guī)定。自此，也標(biāo)志著我國礦山儲量年報制度作為動態(tài)監(jiān)管制度的重要組成部分而得到初步建立。2013年，國土資源部發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理的通知》(國土資發(fā)〔2013〕77號)(以下簡稱77號文)，該通知要求“全面開展礦山企業(yè)的儲量動態(tài)檢測工作，提交礦山儲量年報”。

綜上可見，礦山儲量年報自2006年出現(xiàn)至今，年報制度建設(shè)逐漸規(guī)范，并在礦山儲量動態(tài)監(jiān)管和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收等相關(guān)制度中具有著越來越重要的地位。

1 年報的內(nèi)涵、性質(zhì)和定位

在當(dāng)前我國的礦山儲量動態(tài)監(jiān)管制度中，礦山儲量年報尚沒有一個統(tǒng)一公認(rèn)的定義，也沒有一個正式而權(quán)威的解釋。根據(jù)其內(nèi)涵認(rèn)為，礦山儲量年報作為采礦權(quán)人在礦山儲量動態(tài)監(jiān)管制度實(shí)施中向國土資源行政主管部門提交的一項(xiàng)重要材料，是礦山儲量動態(tài)檢測年度工作成果的集中體現(xiàn)，也是反映礦山儲量年度動用、保有、累計查明、增減等變化情況的基本載體，是以文字、圖件、表格等方式反映的礦山年度資源儲量變化情況的綜合性報告。

礦山儲量年報是我國礦產(chǎn)資源統(tǒng)計報表制度中的一種重要統(tǒng)計資料，是我國礦產(chǎn)資源行政管理的基礎(chǔ)資料之一，也是我國礦產(chǎn)資源儲量報告的一種。

礦山儲量年報在我國礦山儲量動態(tài)監(jiān)管中具有重要地位，是礦山儲量動態(tài)監(jiān)管制度的核心資料，也是國土資源行政主管部門對礦山儲量動態(tài)變化實(shí)施監(jiān)管的主要手段。只有通過年報的編制和審查，才能對礦山儲量年度開采動用情況實(shí)施監(jiān)督，同時年報也可作為礦山儲量的注銷、報損以及礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計、礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收等相關(guān)礦政管理的依據(jù)。

2 年報與礦政管理的關(guān)系

2.1 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收

根據(jù)當(dāng)前我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的計征公式:礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)=礦產(chǎn)品銷售收入×補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率×開采回采率系數(shù)，其中，開采回采率系數(shù)=核定開采回采率/實(shí)際開采回采率，實(shí)際開采回采率=采出量/(采出量+損失量)。

在上述公式中，補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率和核定開采回采率都是固定的(其中核定開采回采率原則上以經(jīng)批準(zhǔn)的礦山設(shè)計或開發(fā)利用方案為準(zhǔn)，或者以國土資源行政主管部門核定的回采率為考核標(biāo)準(zhǔn))，礦產(chǎn)品銷售收入僅與礦產(chǎn)品產(chǎn)量和市場價格有關(guān)。因此，影響礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)數(shù)值大小且與儲量動用情況直接相關(guān)的只有實(shí)際回采率這一項(xiàng)。很長時間以來，由于政府部門并不清楚企業(yè)的儲量消耗情況，無法據(jù)實(shí)計算礦山實(shí)際開采回采率，而是僅憑礦山企業(yè)自估自報，帶有較大的隨意性，真實(shí)性和可靠性較差。而通過動態(tài)檢測編制完成的礦山儲量年報，可以得出真實(shí)可靠的采出量和損失量數(shù)據(jù)，能夠促進(jìn)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的科學(xué)計征，進(jìn)而避免或減少因礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)少收、欠收而導(dǎo)致的國有資產(chǎn)權(quán)益損失［2］。

2013年，國土資源部發(fā)布實(shí)施的77號文要求“實(shí)際開采回采率應(yīng)依據(jù)礦山儲量動態(tài)檢測的結(jié)果確定”。因此，可以說礦山儲量年報數(shù)據(jù)已被國土資源部明確可應(yīng)用于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的計征。在此以前，地方國土資源行政主管部門已開展了相關(guān)應(yīng)用實(shí)踐，如浙江省、黑龍江省均自2007年就通過年報將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收與儲量消耗掛鉤，實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的應(yīng)收、盡收。

2.2 儲量評審備案

根據(jù)目前我國的礦產(chǎn)資源儲量評審備案制度，需要評審備案的礦產(chǎn)資源儲量報告主要有地質(zhì)勘查報告、礦產(chǎn)資源儲量核實(shí)報告、礦山生產(chǎn)地質(zhì)報告、礦山閉坑/停采報告、壓覆礦產(chǎn)資源評估報告5類［3］。而以反映礦山儲量的年度開采消耗和保有情況為主要內(nèi)容的礦山儲量年報尚未列入需評審備案的范疇。年報是否需要評審備案、如何評審備案，目前尚無法律法規(guī)的規(guī)定。因此，礦山儲量年報目前還沒有納入我國的礦產(chǎn)資源評審備案管理體系。

2.3 礦產(chǎn)資源登記和統(tǒng)計

2.3.1 礦產(chǎn)資源登記

理論上，礦山儲量年報數(shù)據(jù)應(yīng)該是礦山動用和保有儲量登記的基礎(chǔ)。而事實(shí)上，由于我國礦山儲量年報法律地位尚未明確，以及我國礦產(chǎn)資源登記制度改革的滯后，礦山儲量年報還沒有被納入礦產(chǎn)資源登記領(lǐng)域。

根據(jù)現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計管理辦法》(國土資源部令23號)，需要登記的情形主要包括查明登記、占用登記(含變更登記)、殘留登記和壓覆登記4種。礦山儲量年報主要反映年度儲量變化，不在上述情形之列，似乎不需要登記。但是《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計管理辦法》明確規(guī)定:“經(jīng)登記的礦產(chǎn)資源儲量，是礦產(chǎn)資源規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用的依據(jù)，未經(jīng)法定程序，任何單位和個人不得擅自更改”?？梢姡胩岣吣陥髷?shù)據(jù)的地位和作用，確保年報數(shù)據(jù)的法定權(quán)益和效力，年報數(shù)據(jù)必須進(jìn)行登記。登記就必須先經(jīng)評審，而年報是否需要評審又尚未明確。因此，目前年報數(shù)據(jù)納入登記系統(tǒng)還存在困難，尚沒有建立起與登記的直接關(guān)聯(lián)。

2.3.2 礦產(chǎn)資源統(tǒng)計

從本質(zhì)上說礦山儲量年報就是礦產(chǎn)資源統(tǒng)計資料的一種。此外，年報還可為我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源統(tǒng)計制度中的其他統(tǒng)計資料(如礦產(chǎn)資源統(tǒng)計基礎(chǔ)表)的填寫依據(jù)。

根據(jù)《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計管理辦法》，采礦權(quán)人應(yīng)按年度填報礦產(chǎn)資源統(tǒng)計基礎(chǔ)表，該表格中的一項(xiàng)重要內(nèi)容即是采礦權(quán)人占用礦產(chǎn)資源儲量的年度變化情況。而以反映礦山儲量年度變化情況為主要內(nèi)容的礦山儲量年報可為采礦權(quán)人提供直接依據(jù)。但目前相關(guān)法規(guī)并無明確的規(guī)定，僅163號文要求礦山填報礦產(chǎn)資源統(tǒng)計基礎(chǔ)表的相關(guān)礦山儲量數(shù)據(jù)應(yīng)與年報中的數(shù)據(jù)一致。盡管如此，年報作為礦山儲量動態(tài)數(shù)據(jù)的根本來源已被應(yīng)用于浙江、遼寧、吉林、內(nèi)蒙古等省的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計工作。

2.4 采礦權(quán)的延續(xù)、變更和轉(zhuǎn)讓

2.4.1 采礦權(quán)延續(xù)

根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國務(wù)院令241號)(以下簡稱241號令)第7條:“采礦許可證有效期滿，需要繼續(xù)采礦的，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在采礦許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機(jī)關(guān)辦理延續(xù)登記手續(xù)”。為了細(xì)化和完善采礦權(quán)延續(xù)登記管理，《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2011〕14號)規(guī)定:“采礦權(quán)人申請采礦權(quán)延續(xù)登記，應(yīng)出具經(jīng)年檢合格的采礦許可證，屬《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列的礦種大中型資源儲量規(guī)模的，憑近3 a經(jīng)評審備案的資源儲量報告確定剩余查明資源儲量;其余的可根據(jù)需要憑當(dāng)年或上一年度經(jīng)審查合格的礦山儲量年報作為剩余查明資源儲量的依據(jù)”。只是目前由于礦山儲量年報的法律地位還不高，還沒有作為全部延續(xù)登記的依據(jù)。

2.4.2 采礦權(quán)變更

根據(jù)241號令，采礦權(quán)變更共有5種情況，其中變更礦區(qū)范圍、主要開采礦種、開采方式和開采主體的，必須要有能反映變更時礦區(qū)剩余查明資源儲量的礦產(chǎn)資源儲量報告。而礦山儲量年報包含礦區(qū)保有資源儲量數(shù)據(jù)，因此，理論上可以作為采礦權(quán)變更時的資源儲量依據(jù)，但各地在具體實(shí)踐中應(yīng)用的還不多見。

2.4.3 采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓

根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》(國務(wù)院令242號)，采礦權(quán)人申請轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)時，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟芾頇C(jī)關(guān)提交礦產(chǎn)資源開采情況的報告，其中重點(diǎn)是剩余資源儲量的情況，而礦山儲量年報可以提供這一內(nèi)容。此外，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓時，年報中資源儲量數(shù)據(jù)還可以作為轉(zhuǎn)讓人向受讓人收取采礦權(quán)價款或作價出資的評估依據(jù)。因此，礦山儲量年報理論上可以作為采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的依據(jù)［4］，但目前在實(shí)踐中應(yīng)用的并不多。

2.5 采礦權(quán)評估

我國的采礦權(quán)評估包括采礦權(quán)資產(chǎn)評估和采礦權(quán)價款評估。兩者都要依據(jù)礦山的剩余的查明資源儲量或保有資源儲量。因此，以反映礦山保有資源儲量為重要內(nèi)容的礦山儲量年報可以作為采礦權(quán)評估的依據(jù)。在一些省份的實(shí)踐中，年報作為采礦權(quán)評估的依據(jù)得到了具體應(yīng)用。如遼寧省早自2002年以來，省內(nèi)每年近3 000份的礦山儲量年報均被作為采礦權(quán)價款評估的依據(jù)，為省內(nèi)礦業(yè)權(quán)市場的建立和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.6 儲量核實(shí)

礦山儲量年報和儲量核實(shí)報告均是反映礦山資源儲量狀況的報告，但二者存在兩方面不同:首先，二者的核心內(nèi)容不一致。年報內(nèi)容以礦山儲量的年度動用即消耗為核心，并兼顧保有、增減、累計查明等資源儲量的情況［5］。而儲量核實(shí)報告僅以截至核實(shí)之日的礦區(qū)查明資源儲量或?qū)嶋H剩余查明資源儲量為核心，不反映其他類型資源儲量的情況，且此處礦區(qū)可能是已開發(fā)或未開發(fā)。其次，二者的法律地位不同。目前，關(guān)于儲量核實(shí)報告，已有相關(guān)的法律法規(guī)明確規(guī)定了其用途和編制要求，且儲量核實(shí)報告要履行評審備案和儲量登記程序，核實(shí)報告可以作為礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓、礦業(yè)權(quán)融資等的依據(jù)，應(yīng)用范圍不但廣泛，且其數(shù)據(jù)的權(quán)威性得到認(rèn)可，其作用顯而易見。相比之下，礦山儲量年報的地位尚不明確，法律地位較低，其作用沒有得到充分體現(xiàn)。

2.7 礦山開發(fā)利用監(jiān)管

礦產(chǎn)開發(fā)利用年檢和“三率”(開采回采率、選礦回收率、綜合利用率)指標(biāo)執(zhí)行情況檢查是監(jiān)督礦山是否合理開發(fā)利用的2個重要手段。其中礦山儲量年報是礦產(chǎn)開發(fā)利用年檢中國土資源行政主管部門要求礦山企業(yè)提交的重要材料之一，是年檢的重要依據(jù);“三率”指標(biāo)執(zhí)行情況檢查就是根據(jù)其礦山設(shè)計或開發(fā)利用方案中的“三率”指標(biāo)，對比實(shí)際指標(biāo)，而實(shí)際“三率”指標(biāo)則可以通過年報中的開采量、損失量數(shù)據(jù)進(jìn)行計算。因此，年報也是監(jiān)督礦山是否合理開發(fā)利用的重要基礎(chǔ)資料。自2012年以來，各地國土資源行政主管部門已嚴(yán)格按《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善礦產(chǎn)開發(fā)利用年度檢查工作的通知》(國土資發(fā)〔2012〕64號)的相關(guān)要求，把礦山儲量年報應(yīng)用于年檢工作，年報也已成為年檢的必備材料。

3 思考與建議

礦山儲量年報理應(yīng)成為我國礦政管理的重要依據(jù)和基礎(chǔ)資料，雖然實(shí)踐上其在當(dāng)前我國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收、礦產(chǎn)資源統(tǒng)計、礦山開發(fā)利用監(jiān)管等方面也發(fā)揮了一定作用，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有具備應(yīng)有的地位和作用，特別在地方礦政管理工作中還存在著年報數(shù)據(jù)因?yàn)椴荒苡?、不敢用而棄之不用的現(xiàn)象。如何提高年報地位，更好地發(fā)揮年報在礦政管理中的作用，提出以下建議:

(1)提高年報的法律地位。加強(qiáng)礦山儲量管理法制建設(shè)，在我國的《礦產(chǎn)資源法》修改或《礦產(chǎn)資源儲量管理?xiàng)l例》制定中明確礦山儲量年報在礦山儲量動態(tài)監(jiān)管以及儲量評審備案、登記統(tǒng)計、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收、采礦權(quán)延續(xù)、變更和轉(zhuǎn)讓、采礦權(quán)評估等礦政管理中的地位和作用。同時，建議修改完善我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源儲量評審備案制度和登記統(tǒng)計制度，將礦山儲量年報明確納入應(yīng)評審備案的范疇，將礦山儲量年報數(shù)據(jù)作為采礦權(quán)人的動態(tài)占用資源儲量數(shù)據(jù)納入礦產(chǎn)資源登記領(lǐng)域，并在礦產(chǎn)資源統(tǒng)計制度中明確年報不僅是統(tǒng)計資料的一種重要類型，也是其他統(tǒng)計資料的重要來源。

(2)嚴(yán)格動態(tài)檢測管理。制定科學(xué)合理的動態(tài)檢測技術(shù)規(guī)程，規(guī)范動態(tài)檢測的時間、次數(shù)、程序和內(nèi)容;通過日常抽查、互查等方式，強(qiáng)化檢測過程的監(jiān)督檢查;規(guī)范檢測主體即礦山地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)的管理，制定地測機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資格條件，并通過年度工作檢查加強(qiáng)對地測機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)管和考核，建立地測機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)資格退出制度［6］;建立采礦權(quán)人懲戒體系，對于采礦權(quán)人不開展動態(tài)檢測、編造數(shù)據(jù)或在動態(tài)檢測中弄虛作假的，不予通過其開發(fā)利用年檢，或不予受理其礦業(yè)權(quán)新立、延續(xù)、變更和轉(zhuǎn)讓申請。

(3)制定年報編制管理規(guī)范。當(dāng)前，關(guān)于年報的內(nèi)容和格式雖然在87號文和163號文中已有一些規(guī)定，但在實(shí)踐中也暴露出不能指導(dǎo)礦山生產(chǎn)、難以操作等內(nèi)容設(shè)置不合理的問題，另外，對于年報的編制程序、編制技術(shù)要求等尚不明確，導(dǎo)致了各地年報編制混亂。因此，建議制定專門的年報編制管理規(guī)范，根據(jù)國土資源行政主管部門的實(shí)際管理需求和為礦山服務(wù)的需要，修改完善年報內(nèi)容，并明確年報的編制程序、編制技術(shù)要求、編制時間等，統(tǒng)一年報編制工作，提升年報質(zhì)量。

(4)加強(qiáng)年報的評審管理。評審是年報數(shù)據(jù)是否真實(shí)合理的最后把關(guān)。應(yīng)高度重視年報的評審管理工作，根據(jù)礦山規(guī)模和礦產(chǎn)類型的不同，實(shí)現(xiàn)組織評審的分類、分級差別化管理，并在相關(guān)的管理辦法中明確規(guī)定經(jīng)評審合格的年報數(shù)據(jù)方可作為礦政管理的依據(jù);在儲量評估師、礦業(yè)權(quán)評估師、采礦專家學(xué)者等群體中遴選并建立年報評審專家?guī)?，確保評審技術(shù)力量的穩(wěn)定性;制定年報評審技術(shù)規(guī)程，促進(jìn)審查依據(jù)、內(nèi)容、方法和程序的規(guī)范性。

［1］國土資源部儲量司.礦山儲量動態(tài)監(jiān)管培訓(xùn)材料［G］.北京:國土資源部儲量司，2006.

［2］王瓊杰.一石激起千層浪—遼寧省礦產(chǎn)資源儲量動態(tài)監(jiān)測管理的創(chuàng)新與實(shí)踐［J］.國土資源，2008(5):6-11.

［3］安徽省國土資源廳礦產(chǎn)資源儲量處.礦山儲量動態(tài)監(jiān)管文件匯編［G］.合肥:安徽省國土資源廳，2007.

［4］孫志剛，王春輝.礦產(chǎn)資源儲量動態(tài)監(jiān)督管理工作探討［J］.科技創(chuàng)新導(dǎo)報，2012(34):219.

［5］云南省國土資源廳礦產(chǎn)資源儲量處，云南省地質(zhì)技術(shù)信息中心.云南省礦山儲量動態(tài)測量技術(shù)指南［M］.昆明:云南出版集團(tuán)公司，2013.

［6］遼寧省國土資源廳.遼寧省礦山儲量動態(tài)監(jiān)督管理規(guī)程(試行)［R］.沈陽:遼寧省國土資源廳，2010.