城市勘測單位分類改革及管理模式的探討

胡智仁

(南昌市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院，江西 南昌 330038)

1 前 言

事業(yè)單位分類改革既是復(fù)雜的話題，也是老話題，該話題一直伴隨著我們城市勘測單位從業(yè)人員20 余年。截至目前，城市勘測事業(yè)單位分類改革既沒有統(tǒng)一的改革模式，也難以找出可復(fù)制的成功案例，很大程度上取決于我們各自所處的外部環(huán)境以及自身的特點(diǎn)。

長江中游城市群測繪地理信息發(fā)展戰(zhàn)略論壇將“事業(yè)單位分類改革”作為本次論壇主題之一，是希望借此機(jī)會讓城市勘測同仁共同面對事業(yè)單位分類中可能遇到的問題、難題，或應(yīng)對措施，做到未雨綢繆?，F(xiàn)將我院對城市勘測單位分類改革問題的理解、做法和打算拿出來與大家討論。

2 關(guān)于事業(yè)單位分類改革

我們國家事業(yè)單位分類改革工作大規(guī)模啟動是在1992年。黨的“十四大”提出了事業(yè)單位分類改革目標(biāo)。隨后幾年時(shí)間內(nèi)，許多工程勘測設(shè)計(jì)單位先后改企改制，部分兄弟城市勘測單位也被納入行列。與此同時(shí)，國家也推出了人事聘用、薪酬分配、財(cái)務(wù)收支、養(yǎng)老保險(xiǎn)等配套改革政策(我院便是從那時(shí)開始繳納養(yǎng)老保險(xiǎn))。

2.1 國家、省、市的文件精神

2011年3月，隨著國家發(fā)布《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》文件，在全國掀起了新一輪的事業(yè)單位分類改革浪潮。文件明確規(guī)定，到2015年，全國完成事業(yè)單位分類，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險(xiǎn)、財(cái)稅政策和機(jī)構(gòu)編制等方面改革取得明顯進(jìn)展，管辦分離、完善治理結(jié)構(gòu)等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)改革的總體目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。到2020年，中國將建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。

承接國家政策指導(dǎo)要求，2013年9月，江西省下發(fā)《省委辦公廳、省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)＜江西省事業(yè)單位分類實(shí)施方案＞的通知》文件(贛辦字［2013］21號)文件，明確要求全省事業(yè)單位分類工作在2013年12月底前基本完成。同年10月，南昌市下發(fā)《市委辦公廳市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)＜南昌市事業(yè)單位分類實(shí)施方案＞的通知》(洪辦字［2013］53 號)，部署全市事業(yè)單位分類改革工作，要求各單位嚴(yán)格按照實(shí)施方案的要求，于2013年12月底前完成分類工作。文件規(guī)定:按照社會功能，將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。

2.2 分類意見出爐過程及批復(fù)結(jié)果

(1)院情介紹

南昌市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院成立于1964年，1997年經(jīng)市政府批準(zhǔn)增名“南昌市市政工程設(shè)計(jì)研究院”、“南昌市測繪勘察研究院”，是具有國家住建部和國家測繪地理信息局頒發(fā)的城市規(guī)劃編制、市政公用設(shè)計(jì)、建筑工程設(shè)計(jì)、風(fēng)景園林、測繪、工程咨詢6 個(gè)甲級資質(zhì)和施工圖設(shè)計(jì)審查一級的綜合性勘測設(shè)計(jì)科研單位。目前，在崗職工260 余人(含院聘、公司派遣人員)。

我院是江西省境內(nèi)勘測設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)專業(yè)配置較齊全的單位之一，與兄弟省會城市勘測設(shè)計(jì)單位(如:廣州規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院、福州規(guī)劃院、鄭州規(guī)劃院以及長沙規(guī)劃勘測院等)的專業(yè)配置和業(yè)務(wù)性質(zhì)相近。

(2)分類意見出爐過程

鑒于我院專業(yè)涉及面較廣，各專業(yè)服務(wù)對象各不相同，且業(yè)務(wù)來源渠道大相徑庭。故而在征詢職工意見時(shí)，出現(xiàn)了以下分群現(xiàn)象:就專業(yè)而言，測繪、規(guī)劃專業(yè)絕大多數(shù)職工選公益二類，其他專業(yè)大多數(shù)職工選經(jīng)營性事業(yè)單位;就年齡段和自身編制身份而言，年長的選公益一類多，年輕的選經(jīng)營性或無所謂的居多;就崗位分布而言，從事行政管理崗比從事生產(chǎn)一線崗位的職工選公益二類占比大。

院領(lǐng)導(dǎo)的共識是:各專業(yè)尚不具備適應(yīng)市場生存的能力，如果專業(yè)之間相互割裂，唯一的綜合優(yōu)勢將不再顯現(xiàn)。故希望全院各專業(yè)抱團(tuán)發(fā)展?；诋?dāng)時(shí)的院情，一方面，向主管局匯報(bào)職工不同的意愿;另一方面，再一次與職工互動，并提交職工代表大會表決。按議事規(guī)則，我院按“公益二類”事業(yè)單位進(jìn)行了申報(bào)。

根據(jù)日常工作的特點(diǎn)，申報(bào)的理由如下:

①長期從事南昌市城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等全局性、綜合性、政策性的法定規(guī)劃編制工作。

②長期從事南昌市城市發(fā)展戰(zhàn)略和城市配套設(shè)施的基礎(chǔ)性研究以及為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與實(shí)施的政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提供技術(shù)支撐。

③承擔(dān)全市規(guī)劃編制成果、市政工程規(guī)劃設(shè)計(jì)的整合、動態(tài)維護(hù)更新工作。

④長期從事南昌市的公益性、基礎(chǔ)性測繪工作，主要包括建立并維護(hù)南昌市統(tǒng)一的測繪基準(zhǔn);測制并更新南昌市系列大比例尺地形圖、影像圖等數(shù)字化產(chǎn)品;建立并維護(hù)南昌市基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)。

⑤為測繪行政主管部門開展南昌市市域范圍內(nèi)測量標(biāo)志提供技術(shù)保障。

⑥長期為市縣區(qū)各級政府及有關(guān)部門提供規(guī)劃、測繪和咨詢服務(wù)，為政府急難險(xiǎn)重任務(wù)提供專業(yè)應(yīng)急保障服務(wù)。

(3)批復(fù)結(jié)果

2015年2月，南昌市機(jī)構(gòu)編制委員會下發(fā)《關(guān)于市城鄉(xiāng)規(guī)劃局所屬事業(yè)單位類別劃分的批復(fù)》(洪編發(fā)［2015］56 號)文件，明確批復(fù)我院為“公益二類”事業(yè)單位。

(4)部分事業(yè)單位分類結(jié)果調(diào)查分析

近期，我院選擇了江西省省屬和南昌市市屬共22家從事勘測或與測繪有關(guān)的勘測設(shè)計(jì)事業(yè)單位了解分類情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，批復(fù)為“公益一類”的事業(yè)單位有8家，批復(fù)為“公益二類”的事業(yè)單位有9 家，待批復(fù)的有4 家，現(xiàn)為國企申報(bào)批復(fù)為國企的有1 家。

筆者與上述單位負(fù)責(zé)人或測繪部門負(fù)責(zé)人的討論中，大多數(shù)負(fù)責(zé)人認(rèn)為:一方面，擔(dān)心轉(zhuǎn)變企業(yè)性質(zhì)后，許多配套政策不明朗，部分現(xiàn)實(shí)問題無法向職工解釋或解決;另一方面，保留事業(yè)單位又存在困惑或憂慮。如:管理模式(包括:人才引進(jìn)、薪酬分配、績效考核等)只能按事業(yè)單位相關(guān)要求推進(jìn)，意味著現(xiàn)有的機(jī)制、分配、效率、創(chuàng)新、動力、隊(duì)伍穩(wěn)定等問題將持續(xù)存在;又如:單位自行聘用的技術(shù)人員(逐漸成為單位的生產(chǎn)主力)的出路以及分離后給單位帶來的影響問題;再如:單位現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理模式調(diào)整的問題。

3 分類后應(yīng)對之策

我院針對上述困惑和憂慮，在反復(fù)研討后，決定采取“表事內(nèi)企”的做法，即:對外頂著“公益二類”事業(yè)單位的帽子，對內(nèi)按企業(yè)管理理念深化現(xiàn)有管理體制，打時(shí)間差，希望利用5年左右時(shí)間，將我院進(jìn)一步做大做強(qiáng)。因?yàn)槲覀冾A(yù)判隨著國家深化改革的進(jìn)一步推動，“政事分開、政企分開”是必然方向，即使目前列為事業(yè)單位序列，也有可能很快又要面臨新一輪的改企轉(zhuǎn)制，或政策或制度導(dǎo)致，促使我們自身主動申請改為企業(yè)。下面就我院的做法作一介紹。

3.1 SWOT 分析

為科學(xué)擬定我院發(fā)展之策，在管理咨詢機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，利用SWOT 分析法對我院(限測繪等方面)現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理。

(1)優(yōu)勢

①因長期從事所在城市的規(guī)劃和測繪業(yè)務(wù)，區(qū)域特色鮮明，在一定程度上享有資源和信息優(yōu)勢。

②長期積累的勘測設(shè)計(jì)成果是我院參與市場和拓展市場的核心競爭力之一。

③多專業(yè)集于一院，形成互補(bǔ)效應(yīng)明顯。

(2)劣勢

①適應(yīng)市場的體制和機(jī)制有待完善，如:組織構(gòu)架、人員配置、薪酬分配和績效考核等制度的改進(jìn)。

②測繪新技術(shù)應(yīng)用未形成生產(chǎn)力，競爭力不強(qiáng)。如:攝影測量、精密工程測量、地理信息產(chǎn)品深加工等等。

③人才隊(duì)伍和資產(chǎn)規(guī)模偏小。要實(shí)施工程總承包或投資相關(guān)領(lǐng)域捉襟見肘。

④憂患意識缺失、安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取的職工占比不少;甚至個(gè)別職工存在“自我膨脹，自以為是”的心態(tài)。

(3)機(jī)遇

①隨著信息化時(shí)代的到來，社會各領(lǐng)域?qū)Ω黝愋畔⒌男枨罅砍蕩缀渭墧?shù)遞增，尤其是受國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)［2014］2 號)文件的鼓勵(lì)，為已掌握當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)測繪資料的城市勘測單位提供了廣闊的市場前景。

②各地政府持續(xù)加大了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，釋放了“工程測量”的市場需求信息。如:城市軌道工程測量等。

③隨著政府管理精細(xì)化、決策科學(xué)化的水平不斷提升，諸如:農(nóng)村宅基地和承包地調(diào)查、綜合地理國情普查、城市地下管線普查、城市部件調(diào)查等各類專項(xiàng)普查項(xiàng)目接二連三地推出，為我們測繪行業(yè)開辟了一展身手的空間。

(4)挑戰(zhàn)

①市財(cái)政主導(dǎo)的測繪項(xiàng)目采購將逐步放開，勢必影響到主營業(yè)務(wù)的份額。

②隨著投資渠道的多元化，我院屬地優(yōu)勢將弱化，與央企所屬的勘測設(shè)計(jì)企業(yè)和國家、省屬測繪單位同場競技已不可避免。

③現(xiàn)有體制和機(jī)制將導(dǎo)致人才外流。

④針對測繪類項(xiàng)目完全市場化后，可能出現(xiàn)的濫質(zhì)濫價(jià)現(xiàn)象，如何適應(yīng)可能出現(xiàn)的非正常市場秩序。

綜合上述分析，我院處在“優(yōu)勢和劣勢此消彼長，機(jī)遇和挑戰(zhàn)遠(yuǎn)近相伴”的環(huán)境。

3.2 應(yīng)對之策

針對我院目前的處境，經(jīng)過一段時(shí)間多方求索，大家也逐漸認(rèn)識到“凡事得靠己”的道理。為此，我院基于“表事內(nèi)企”的原則，從院內(nèi)部管理著手開展了以下工作。

(1)強(qiáng)化制度建設(shè)，搭建公平公正的從業(yè)平臺。

我院存在的系列問題，大多是因單位的機(jī)制和制度不完善或不適用導(dǎo)致的，現(xiàn)在已開始著手建立或修訂系列規(guī)章制度。如:先行推出的規(guī)定有“職工崗位管理規(guī)定”、“職工績效考核管理規(guī)定”、“項(xiàng)目經(jīng)理及項(xiàng)目管理辦法”、“職工科技(管理)創(chuàng)新管理辦法”等等。其目的在于:一是，在于著力解決長期圍繞職工的“干好干壞一個(gè)樣”、“干多干少一個(gè)樣”、“崗位升遷按慣例”、“創(chuàng)新原動力不足”等問題，逐步搭建職工公平公正的從業(yè)平臺;二是，樹立職工的守紀(jì)遵規(guī)意識。

(2)重視人文建設(shè)，營造和諧共事的工作環(huán)境。

縱觀包括其他國企在內(nèi)的全國勘測設(shè)計(jì)單位，一定程度上存在“重業(yè)務(wù)、輕管理”、“重經(jīng)濟(jì)、輕人文”的現(xiàn)象，我院也不例外。制度建設(shè)固然重要，但制度不能夠全覆蓋，也不是全能的，關(guān)鍵在于員工的行為意識和職業(yè)操守。

就我院職工素質(zhì)現(xiàn)狀來看，“有態(tài)度且有能力”和“無態(tài)度且無能力”兩類人員占比不高，而“有態(tài)度但無能力”和“無態(tài)度但有能力”兩類人員占比偏高。這對設(shè)計(jì)企業(yè)而言，應(yīng)該引起重視。

眾所周知:人的價(jià)值取向、思想境界、處事方式不是一朝一夕就能教育和培育出的，需要靠企業(yè)長期形成的企業(yè)文化氛圍的熏陶、企業(yè)團(tuán)隊(duì)精神的錘煉和企業(yè)黨群工作者的關(guān)心和幫助。

目前，我院因多種原因所致，企業(yè)文化建設(shè)和職工思想教育活動工作相對薄弱，職工意見也較多。由此，給全院的管理工作帶來了一定的負(fù)面影響。

近期，我院通過開展的系列人文建設(shè)活動，職工的精神面貌有一定的改觀，初步形成了“人文建設(shè)在企業(yè)發(fā)展中可發(fā)揮不替代作用”的共識。

(3)推動信息化建設(shè)，促進(jìn)管理和生產(chǎn)上臺階。

信息化應(yīng)用水平的高低在很大程度上反映出企業(yè)的競爭力的強(qiáng)弱?？萍紕?chuàng)新和生產(chǎn)質(zhì)量離不開信息化，行政管理自然也需要信息化手段來提高效率。

我院信息化建設(shè)雖相對滯后，但近期啟動的“院綜合管理信息系統(tǒng)”的建設(shè)，希望實(shí)現(xiàn)五項(xiàng)目標(biāo):一是，解決信息、資源適時(shí)共享問題;二是，提高并檢驗(yàn)職能部門的履職能力;三是，全過程管控生產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)度和和質(zhì)量;四是，助推管理(科技)創(chuàng)新，開發(fā)新產(chǎn)品;五是，搭建公共交流平臺，聚眾人之智，解全院之惑。

筆者認(rèn)為，企業(yè)要保持其持續(xù)健康發(fā)展，必須正確處理并推動制度、人文、信息化三項(xiàng)建設(shè)。因?yàn)橹贫冉ㄔO(shè)是企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，人文建設(shè)是企業(yè)發(fā)展的保障，信息化建設(shè)是企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，三項(xiàng)建設(shè)互為補(bǔ)充、不可或缺。