高速公路建設(shè)用地發(fā)證范圍的探討

陳健

(寧波市高等級公路建設(shè)指揮部,浙江寧波 315192)

高速公路建設(shè)用地發(fā)證范圍的探討

陳健

(寧波市高等級公路建設(shè)指揮部,浙江寧波 315192)

根據(jù)高速公路建設(shè)用地批準(zhǔn)和實(shí)際使用情況,確定權(quán)屬和發(fā)證范圍,是做好不動產(chǎn)登記的重要工作。結(jié)合工作實(shí)踐，指出高速公路發(fā)證范圍規(guī)定存在的矛盾，從項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際和調(diào)整發(fā)證政策規(guī)定方面給出解決矛盾的方法，為相關(guān)工程實(shí)踐提供參考。

浙江省; 高速公路; 發(fā)證范圍;建設(shè)用地

0 引言

高速公路土地發(fā)證是竣工驗(yàn)收的必備條件,必須在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收之前完成發(fā)證工作。但實(shí)際工作中往往由于發(fā)證范圍的認(rèn)定存在一定復(fù)雜程度,造成發(fā)證拖滯后間較長,影響了工程驗(yàn)收需要,產(chǎn)生這個問題的主要原因是由于,高速公路整個項(xiàng)目屬線狀工程,絕大部分地處山嶺土丘,地勢連綿不平,其建設(shè)用地發(fā)證范圍比起塊狀工程要復(fù)雜得多,主要存在發(fā)證面積與批復(fù)面積之差問題。往往經(jīng)過工程建設(shè)階段后,實(shí)際用地范圍已有超出或縮小的情況發(fā)生,與國土部門的發(fā)證規(guī)定發(fā)生一定沖突。并且造成發(fā)證范圍與周邊地塊權(quán)屬的交叉情況,對后續(xù)的權(quán)屬認(rèn)定產(chǎn)生較大矛盾。特別是新的不動產(chǎn)登記條例實(shí)施后,處理好高速公路發(fā)證范圍工作具有更深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

該文經(jīng)過寧波境內(nèi)的甬金高速公路寧波段、杭州灣跨海大橋南岸連接線工程、象山港公路大橋及接線工程、穿山至好思房公路工程等幾條高速公路發(fā)證的實(shí)踐,現(xiàn)就高速公路發(fā)證范圍作出如下一些探討,僅供參考。

1 高速公路發(fā)證范圍規(guī)定

目前,浙江省高速公路建設(shè)用地發(fā)證范圍是根據(jù)《浙江省高速公路土地登記實(shí)施意見》(浙土資發(fā)［2003］101號)規(guī)定進(jìn)行設(shè)定的,按照此文件規(guī)定,高速公路的發(fā)證范圍規(guī)定為：高速公路主線、互通、服務(wù)區(qū)、養(yǎng)護(hù)區(qū)、收費(fèi)站、管理用房等使用的土地。高速公路連接線、與地方道路共同投資建設(shè)并納入地方道路管理范圍的,暫不列入高速公路土地登記范圍?！叭摹?改河、改路、改渠)用地不登記。隔離柵外的零星用地、邊角地可暫緩登記發(fā)證。

根據(jù)此發(fā)證范圍的規(guī)定,高速公路建設(shè)用地的登記范圍是以隔離柵為邊界,對邊界外的土地或暫緩登記(如零星用地、邊角地)或不予登記(如納入地方管理的地方道路、三改用地)。

2 發(fā)證范圍存在的矛盾之處

從高速公路發(fā)證的實(shí)踐來看,高速公路發(fā)證范圍按上述規(guī)定執(zhí)行后,存在以下幾個問題。

一是取得的發(fā)證面積大大少于當(dāng)初獲得的建設(shè)用地批復(fù)面積。一個50 km里程,雙向四車道的高速公路項(xiàng)目,按大約4 000畝用地計(jì)算,一般發(fā)證面積少于報批面積達(dá)到5～10%左右,總面積會達(dá)到幾百畝之巨,是審計(jì)部門審計(jì)時經(jīng)常提出的一個問題,甚至?xí)徽J(rèn)為國資流失。

二是高速公路屬于線狀工程,當(dāng)初批復(fù)的建設(shè)用地范圍,由于施工或變更設(shè)計(jì)原因發(fā)生變化,主要有以下幾個方面原因：(1)由于邊坡地質(zhì)不穩(wěn),需要放坡超邊界施工。(2)因地質(zhì)不良,邊坡、洞口發(fā)生塌方,需要超邊界施工。(3)局部設(shè)計(jì)產(chǎn)生的錯誤和工程需要補(bǔ)充用地,需要擴(kuò)大用地范圍。(4)隔離柵打設(shè)發(fā)生局部偏移,使用地范圍或納入隔離柵以內(nèi),或偏離隔離柵以外。因此,以隔離柵實(shí)際框定的范圍與當(dāng)初建設(shè)用地批復(fù)的范圍比較,有較大的出入。

三是由此而進(jìn)一步產(chǎn)生的問題是違規(guī)用地的情況出現(xiàn),國土部門在用地復(fù)測后,對照批準(zhǔn)面積比較時,未批而用的土地情況十分明顯。對此,按規(guī)定需要作出處罰,并對發(fā)證工作暫緩進(jìn)行。這樣,從高速公路交工通車之日起算,有的需要1-2年或更多時間辦理,對竣工驗(yàn)收(按規(guī)定,高速公路在交工通車后2年內(nèi)必須竣工驗(yàn)收)工作進(jìn)度帶來一定影響。

四是高速公路超邊界用地后沒有相應(yīng)的規(guī)定可以辦理后續(xù)補(bǔ)充用地手續(xù),無法再獲得國土部門審批。作為單獨(dú)選址項(xiàng)目,也不可能二次立項(xiàng)審批,因此,用地發(fā)證時間被久拖不決。

3 如何解決發(fā)證范圍矛盾的重要意義

高速公路發(fā)證范圍存在上述問題后,經(jīng)過與國土部門協(xié)商,最后發(fā)證范圍不外是三種情況。一是按隔離柵打設(shè)范圍發(fā)證。二是按原批復(fù)面積發(fā)證。三是對隔離柵內(nèi)未批準(zhǔn)面積予以剔除后發(fā)證。這樣實(shí)際上對隔離柵范圍的偏移而造成的用地錯位問題,沒有得到根本解決。造成實(shí)際使用范圍與批準(zhǔn)范圍的錯位。

產(chǎn)生這種情況的后果是高速公路的路產(chǎn)路權(quán)與周邊土地權(quán)屬之間產(chǎn)生實(shí)際使用的交叉問題,或是高速公路占用的土地是未經(jīng)批準(zhǔn)的用地,或是經(jīng)批準(zhǔn)而未占用的土地被周邊土地用戶所利用。因此,一是可能造成權(quán)屬的糾紛。二是對于執(zhí)行發(fā)證規(guī)定帶來影響。三是因沒有權(quán)屬證明,客觀上造成國有資產(chǎn)的無法登記。

解決上述矛盾問題的意義。一是能做好依法發(fā)證的基礎(chǔ),規(guī)范發(fā)證行為。特別是不動產(chǎn)登記條例的實(shí)施,相關(guān)登記內(nèi)容的明析成為至關(guān)重要的因素。二是高速公路資產(chǎn)管理的必備條件,是高速公路管理和執(zhí)法的重要依據(jù)。三是在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收之前完成發(fā)證有了時間保證。

4 解決發(fā)證范圍矛盾的辦法探討

按照浙江省國土資源廳辦公室關(guān)于印發(fā)《浙江省土地登記實(shí)施細(xì)則》的通知(浙土資辦〔2009〕143號)規(guī)定,一是土地登記的前提是權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確。二是宗地以土地有償使用合同或者土地使用權(quán)劃撥決定書(宗地平面界址圖和豎向界限圖)、用地批準(zhǔn)文件等相關(guān)證明材料為依據(jù)并結(jié)合實(shí)際用地情況劃定。因此,解決發(fā)證范圍矛盾應(yīng)從項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際和調(diào)整發(fā)證政策規(guī)定兩大方面來考慮。

4.1 從高速公路建設(shè)設(shè)計(jì)、施工方面考慮

規(guī)范高速公路建設(shè)用地行為,包括設(shè)計(jì)變更與施工行為的規(guī)范,不隨意擴(kuò)大或超出邊界。(1)要求在設(shè)計(jì)階段充分考慮一些后續(xù)施工中可能產(chǎn)生的超出用地的情況,如隧道洞口、邊坡放坡由于地質(zhì)引起的問題,勘探地質(zhì)時應(yīng)予準(zhǔn)確選點(diǎn)鉆孔,充分了解地質(zhì)情況,確保后續(xù)用地一步到位,盡量少產(chǎn)生用地變更。(2)后續(xù)主線變更設(shè)計(jì)涉及超邊界用地的,盡量采取工程技術(shù)措施不用或減少補(bǔ)充用地情況的出現(xiàn)。如路基邊坡的控制可考慮擋土墻的砌筑。(3)在施工階段邊坡放坡施工時,應(yīng)根據(jù)地質(zhì)條件放緩坡施工,防止塌方；邊坡開挖后盡量縮短暴露時間,特別是泥質(zhì)邊坡,防止雨水沖刷造成新的塌方。(4)隧道洞口施工開挖后,盡早支護(hù),防止支護(hù)不及時造成洞口塌方。避免二次補(bǔ)充用地情況的發(fā)生。(5)隔離柵打設(shè)時應(yīng)嚴(yán)格按征地紅線范圍邊界進(jìn)行施工。防止施工時簡單按目測邊界施工,只對施工邊界線或開挖面進(jìn)行打設(shè)。既不對照用地紅線圖,也不進(jìn)行儀器定位就選點(diǎn)施工,導(dǎo)致流失應(yīng)納入高速公路建設(shè)的用地范圍。為了做到精確定位,建設(shè)單位落實(shí)施工時可考慮采用全站儀或GPS定位設(shè)備進(jìn)行邊界確定。對超邊界用地范圍在打設(shè)時予以相應(yīng)的圖紙表述清楚。

4.2 從國土部門發(fā)證范圍規(guī)定予以適當(dāng)調(diào)整方面考慮

高速公路作為線狀工程,用地邊界在經(jīng)歷施工階段后,容易變動的情況客觀存在,無法避免。雖然建設(shè)單位作了努力,采取措施減少偏移和變動情況的產(chǎn)生,但由于工程往往地處山嶺土丘地帶,地勢不夠平坦,設(shè)計(jì)、施工過程中無法避免的一些客觀情況的出現(xiàn),因此,高速建設(shè)用地實(shí)際與批準(zhǔn)范圍比較,產(chǎn)生的偏差情況難以避免。按照現(xiàn)有發(fā)證規(guī)定無法妥善處理此項(xiàng)問題。現(xiàn)根據(jù)高速公路建設(shè)和發(fā)證實(shí)踐,提出以下幾個方面調(diào)整方法。(1)在高速公路隔離柵打設(shè)完畢后進(jìn)行用地復(fù)測時,應(yīng)將高速公路最終用地范圍和面積予以納入。對最終隔離柵范圍內(nèi)用地面積,原則上應(yīng)允許予以納入發(fā)證范圍。(2)對于未批準(zhǔn)面積納入隔離柵后,可以允許調(diào)整發(fā)證范圍面積。一是可以利用高速公路未被列入發(fā)證范圍的邊角地等面積,置換給未批準(zhǔn)面積作為調(diào)整使用,理由是該部分土地實(shí)際仍由地方使用,并未實(shí)際改變用地性質(zhì)。二是可以將置換面積總量不超批復(fù)面積來控制允許調(diào)整面積,同時,置換面積不超10%作為雙控指標(biāo)。

上述辦法的實(shí)施,特別是不動產(chǎn)登記條例實(shí)施后,對頒發(fā)相應(yīng)的不動產(chǎn)證時更具有現(xiàn)實(shí)意義。

5 結(jié)論

高速公路土地發(fā)證是竣工驗(yàn)收的必備條件,必須在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收之前完成發(fā)證工作。在對高速公路發(fā)證范圍規(guī)定存在的矛盾進(jìn)行充分分析之后,從高速公路建設(shè)設(shè)計(jì)、施工以及發(fā)證政策規(guī)定調(diào)整方面給出解決矛盾的方法,對高速公路土地發(fā)證工作具有重要的參考意義。

U415.11

B

1009-7716(2015)09-0184-02

2015-04-08

陳健(1963-),男,浙江上虞人，工程師,長期從事高速公路征地拆遷管理工作。