城市交通的變革與規(guī)范(連載)

孔令斌

(中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京100037)

7 城市停車設(shè)施發(fā)展及停車政策

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)城市內(nèi)部交通系統(tǒng)和對(duì)外交通系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)最大的差別是市場(chǎng)化程度不同。內(nèi)部交通設(shè)施強(qiáng)調(diào)其公共資源的特征，建設(shè)投資絕大部分來(lái)自政府對(duì)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行補(bǔ)貼，政府將城市交通設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)作為公共事務(wù)管理，理所當(dāng)然地成為城市交通系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行成本的主要承擔(dān)者，對(duì)所有的設(shè)施使用者免費(fèi)提供或進(jìn)行補(bǔ)貼，而對(duì)外交通系統(tǒng)則基本是使用者付費(fèi)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。在機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府把城市交通設(shè)施不加區(qū)別均作為公共產(chǎn)品，以解決出行難、停車難的思路包攬一切的城市交通發(fā)展模式越來(lái)越與現(xiàn)代城市交通的發(fā)展理念相抵觸。當(dāng)前在許多國(guó)家和地區(qū)提倡的是私人機(jī)動(dòng)交通使用者付費(fèi)和綠色交通優(yōu)先。綠色交通中公共交通優(yōu)先已經(jīng)成為國(guó)家政策，實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，而私人機(jī)動(dòng)交通管理中的使用者付費(fèi)則難以在中國(guó)城市交通中推行。例如中國(guó)城市道路和停車系統(tǒng)長(zhǎng)期作為政府提供的公共產(chǎn)品，城市道路中只允許貸款和集資修建的大型橋梁與隧道通過(guò)收費(fèi)還貸，停車系統(tǒng)則通過(guò)系統(tǒng)規(guī)劃、配建指標(biāo)、價(jià)格控制進(jìn)行管理。目前中國(guó)關(guān)于交通擁擠收費(fèi)、停車收費(fèi)、停車建設(shè)中的很多爭(zhēng)論皆源于此。

這里重點(diǎn)闡述城市停車設(shè)施的發(fā)展，因其投資來(lái)自政府和開發(fā)商，問(wèn)題尤為突出。目前政府停車發(fā)展思路是將停車作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供，一是解決百姓停車難問(wèn)題，政府主導(dǎo)，千方百計(jì)挖掘停車建設(shè)用地推進(jìn)停車設(shè)施建設(shè)；二是控制停車價(jià)格、因停車缺口大而降低對(duì)違法行為的管理，這種發(fā)展思路已經(jīng)導(dǎo)致停車發(fā)展走入死胡同。一方面，停車因違法免費(fèi)停車、收費(fèi)管制、產(chǎn)權(quán)和交易等不支持市場(chǎng)化的運(yùn)行，在政府各種補(bǔ)貼下，停車位開發(fā)仍然不具有吸引力，致使城市停車位缺口即使是在限購(gòu)的城市仍然逐年增加。例如北京市城市總體規(guī)劃評(píng)估中提出現(xiàn)有停車位缺口已經(jīng)超過(guò)200萬(wàn)個(gè)，而且還在不斷擴(kuò)大，難以依靠目前的停車政策解決，或者說(shuō)目前的停車政策導(dǎo)致缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。另一方面，政府在對(duì)停車開發(fā)進(jìn)行土地、稅費(fèi)減免等補(bǔ)貼，同時(shí)各類免費(fèi)停車比例高企。政府對(duì)停車的補(bǔ)貼和免費(fèi)停車位的提供(含違法停車)實(shí)質(zhì)是在補(bǔ)貼私人機(jī)動(dòng)交通，刺激過(guò)度出行，這不僅與公共交通優(yōu)先的發(fā)展策略相悖，更是增加了公共交通補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)。

中國(guó)城市機(jī)動(dòng)化正處于高速發(fā)展時(shí)期，停車設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀說(shuō)明是停車發(fā)展政策出了問(wèn)題，必須進(jìn)行調(diào)整，否則停車問(wèn)題將成為機(jī)動(dòng)化發(fā)展中矛盾的焦點(diǎn)和交通混亂的根源。停車政策的制訂一方面要真正能促進(jìn)停車設(shè)施建設(shè)，另一方面應(yīng)有效遏制機(jī)動(dòng)車過(guò)度使用。因此，停車設(shè)施發(fā)展需要盡快從理順工作端的停車市場(chǎng)化發(fā)展入手。首先，調(diào)整停車設(shè)施的屬性，不再作為城市的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，停車位供給不應(yīng)是地方政府的義務(wù)，私人車輛擁有者應(yīng)對(duì)車輛停放支付全部成本；其次，加強(qiáng)工作端停車違法管理，必須大幅度減少免費(fèi)停車，讓停車價(jià)格市場(chǎng)化，通過(guò)供需調(diào)節(jié)停車價(jià)格，使停車設(shè)施建設(shè)與其他土地開發(fā)一樣有利可圖，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金建設(shè)停車設(shè)施的積極性；最后，制定合理的停車產(chǎn)權(quán)和交易管理規(guī)定。而對(duì)于住宅端的停車設(shè)施，應(yīng)在社區(qū)自治的基礎(chǔ)上加強(qiáng)管理，在政府主導(dǎo)下按照市場(chǎng)原則適當(dāng)補(bǔ)貼，消化既有停車需求，再逐步放開價(jià)格的管制。最終實(shí)現(xiàn)停車的全面市場(chǎng)化。

如此，政府也應(yīng)按照停車的屬性變化，調(diào)整停車規(guī)劃到建設(shè)、管理的思路，按照市場(chǎng)化發(fā)展的原則，從指導(dǎo)、參與建設(shè)、管理調(diào)整到劃定禁止停車的范圍和停車執(zhí)法上。

8 城市交通差異性與規(guī)劃指導(dǎo)指標(biāo)

改革開放后中國(guó)各地區(qū)、不同規(guī)模的城市以不同的速度快速發(fā)展，經(jīng)過(guò)30多年后，城市之間發(fā)展的差距逐步擴(kuò)大并顯現(xiàn)出巨大差異。發(fā)展階段方面，東部地區(qū)部分城市已經(jīng)進(jìn)入城市用地零增長(zhǎng)的存量?jī)?yōu)化階段，多數(shù)城市進(jìn)入存量與增量發(fā)展并重，以存量?jī)?yōu)化為主的發(fā)展階段，而中西部地區(qū)許多城市的用地規(guī)模還在快速擴(kuò)張中。城市空間發(fā)展方面：1)人口規(guī)模差距拉大，快速城鎮(zhèn)化催生了人口規(guī)模超過(guò)2 000萬(wàn)的超級(jí)都市，大城市的數(shù)量迅速擴(kuò)大，特大、大、中、小城市更加豐富；2)隨著城市規(guī)模擴(kuò)張，不同規(guī)模城市的城市形態(tài)也更加多樣化；3)處于不同地理環(huán)境的城市，土地資源差異導(dǎo)致用地開發(fā)強(qiáng)度分化；4)由于不同城市的工業(yè)化和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑不同，形成了城市性質(zhì)與功能各異的城鎮(zhèn)；5)從城鎮(zhèn)區(qū)位和城鎮(zhèn)關(guān)系看，既有不同成熟度的城鎮(zhèn)群，也有相對(duì)獨(dú)立發(fā)展的城鎮(zhèn)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面，東中西的城市間差距較大，既有富可敵國(guó)的特大城市，也有經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中小城市。自然環(huán)境方面，中國(guó)遼闊的國(guó)土中，城市處于不同的氣候帶，有寒冷的東北地區(qū)城市，也有處于亞熱帶的廣東、海南等地城市。這些不同均會(huì)映射到城市交通的建設(shè)和出行特征上，致使城市之間的出行活動(dòng)、交通運(yùn)行、設(shè)施水平、交通組織等呈現(xiàn)顯著差異。

根據(jù)《城市綜合交通體系規(guī)劃規(guī)范》前期研究，城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)水平、空間形態(tài)、城市區(qū)位，以及地理環(huán)境對(duì)城市交通出行影響顯著。例如城市規(guī)模方面，50萬(wàn)人口以下的城市出行距離短、步行與自行車出行比例較高，而隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，城市交通出行距離拉長(zhǎng)，機(jī)動(dòng)交通比例提升，公共交通優(yōu)勢(shì)逐步提高，而且處于城鎮(zhèn)密集地區(qū)或特大城市附近的城市其出行受鄰近大城市的影響更大。城市空間形態(tài)影響城市交通組織方式，使不同空間形態(tài)的城市在交通出行強(qiáng)度、出行距離分布等特征上顯現(xiàn)明顯差異，如帶狀城市的出行距離往往比同規(guī)模的城市大，而組團(tuán)城市雖然平均出行距離與同規(guī)模的團(tuán)狀城市相差不多，但出行距離更為離散，表現(xiàn)為長(zhǎng)距離出行與短距離出行兩極分化。氣候影響方面，寒冷地區(qū)的城市往往有更高的機(jī)動(dòng)交通出行比例，而且出行季節(jié)性變化更大。

隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，大城市交通出行的差異不僅表現(xiàn)在城市之間，更表現(xiàn)在城市內(nèi)部不同發(fā)展片區(qū)之間。這主要源于土地市場(chǎng)化下城市開發(fā)模式轉(zhuǎn)變和城市功能重組，表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一方面隨著城市土地進(jìn)入資本市場(chǎng)，城市土地體現(xiàn)出資本價(jià)值，這種價(jià)值直接推動(dòng)城市建成區(qū)土地功能的重組、更新和新區(qū)開發(fā)，使土地的使用功能與其所在區(qū)位的價(jià)值相符。一是推動(dòng)城市內(nèi)部大規(guī)模的用地置換改造，如“退二進(jìn)三”，位于城市中心區(qū)低價(jià)值的工業(yè)外遷，置換為高價(jià)值的服務(wù)業(yè)；二是推動(dòng)大規(guī)模的新區(qū)開發(fā)。另一方面是城市開發(fā)模式和空間組織模式轉(zhuǎn)變，一是城市的多中心發(fā)展，以解決城市空間持續(xù)增長(zhǎng)和職住分離問(wèn)題、降低城市交通出行距離，二是在土地價(jià)值和開發(fā)模式轉(zhuǎn)變下，城市郊區(qū)化和價(jià)值相近的相容用地集中開發(fā)，形成功能各異的園區(qū)和城市功能區(qū)，如工業(yè)園、大學(xué)城、金融區(qū)、總部基地等。

城市用地功能區(qū)的重組使城市不同功能區(qū)的交通特征在出行方式、服務(wù)水平要求上呈現(xiàn)顯著差異，按照城市大平均得到的出行特征不再能代表城市某一地區(qū)的特征，平均特征對(duì)城市規(guī)劃和城市交通服務(wù)提供的指導(dǎo)意義就大大減弱了。

傳統(tǒng)的規(guī)劃規(guī)范中，大量以空間性指標(biāo)指導(dǎo)規(guī)劃，這是一種指導(dǎo)規(guī)劃結(jié)果、“授人以魚”的指導(dǎo)方式。全市平均、一刀切的空間指標(biāo)以弱化城市之間、城市內(nèi)部交通的差異為前提，抹殺城市內(nèi)部的差異，既是千城一面的原因，也使城市交通服務(wù)要求與設(shè)施提供錯(cuò)位。而城市之間、城市內(nèi)部的差異分類復(fù)雜，如采用空間指標(biāo)指引，分類就必須繁雜，指導(dǎo)難度增加，甚至?xí)y以實(shí)施。

目前城市之間的差異已經(jīng)成為城市交通規(guī)劃和交通問(wèn)題解決方案選擇的關(guān)鍵，因此，指導(dǎo)規(guī)劃結(jié)果的單一空間指標(biāo)(如密度、間距等)管理不能應(yīng)對(duì)，也不能適應(yīng)城市之間及城市內(nèi)部差異化發(fā)展，需要對(duì)指標(biāo)的形式進(jìn)行調(diào)整，弱化空間指標(biāo)的作用，由授人以魚向授人以漁轉(zhuǎn)變，需要尋找與需求關(guān)聯(lián)、不隨空間變化的功能性指標(biāo)(即以交通需求特征和交通功能為基礎(chǔ)確定的規(guī)劃指標(biāo))作為指引，僅將空間性指標(biāo)作為參考。