美國國家公園

劉珉

早在1851年，在狂熱的加利福尼亞淘金熱時期，一組荷槍實彈的士兵，自稱是馬里波薩營，來到層巒疊嶂的內(nèi)華達山脈，他們被授予的任務是驅(qū)趕當?shù)氐耐林恕r日他們正沿著山脊的西坡開始搜尋，不經(jīng)意間闖入了一片山谷，峰回路轉(zhuǎn)，眼前的景色瞬間發(fā)生了很大的變化，高聳的花崗巖崖壁圍繞著郁郁蔥蔥的山谷，瀑布從幾千英尺的上空呼嘯著墜入谷底。隊伍中一個青年醫(yī)生——拉斐特？邦內(nèi)爾，被遠方的這一幕景色驚呆了，他在日記中寫道：“當我看到這些時，莫名的興奮感充斥了我全身上下，頓時激動熱淚盈眶……我仿佛看到了至高無上的造物主強大的能力和顯現(xiàn)的榮耀，這些正是造物的明證。”這幅壯麗美好的場面描述的正是令人心馳神往的“圣地”——約塞米蒂——美國西部山區(qū)的一顆明珠。美國自然保護運動的“圣人”約翰？繆爾，在其《The Yosemite》一書中有更加詳盡的描寫和切身的感受：“沒有任何人工建造的殿堂可與約塞米蒂相比，石壁的每塊巖石似乎都被賦予了生命，有的斜倚而憩，臥相莊嚴，有的筆直聳立，高達數(shù)千英尺……一路上森林越來越茂密，水流也越來越湍急……這里的花旗松、黃松、糖松以及有著褐色樹皮的翠柏都長得極其高大挺秀，而作為針葉樹之王，貴族中的貴族——北美巨杉也生長在這里?！?1864年，美國總統(tǒng)林肯簽署了一項法案，將約塞米蒂區(qū)域劃為永久公共保護用地，屬于聯(lián)邦政府所有，由加利福尼亞州政府管理，因而約塞米蒂山谷被視為現(xiàn)代自然保護運動的發(fā)祥地，并于1890年被正式批準為國家公園。1984年，聯(lián)合國教科文組織將其作為自然遺產(chǎn)，列入《世界遺產(chǎn)名錄》。約塞米蒂國家公園占地面積達3081平方公里，公園的地勢落差極大，不斷映入眼簾的山峰、峽谷、河流、瀑布，構成了山谷內(nèi)鬼斧神工的雄偉景色，園內(nèi)有1000多種花草植物和至少400種以上的脊椎動物。

作為美國早期遠征探險隊的一員，約翰？科爾特曾經(jīng)講述過一個神奇之地的故事：那里的泥土是沸騰的，蒸汽從地底冒出，水從地底噴出，人們把這個地方想象為“科爾特地獄”。以后不斷有勘探者、探險者、商人來到這片稱為死亡谷的區(qū)域，偵探謎底、感受刺激或?qū)ふ疑虣C。沃什伯恩？蘭福德曾經(jīng)參與了這些探險活動，用親眼所見證實了曾經(jīng)瘋傳的謠言——“科爾特地獄”的存在，后來他成為了黃石公園的首位“園長”。他在回憶錄中寫道：“我們相信我們所看到的，絕對是陸地上最壯觀的奇跡。想想我們進入這片土地，有多驚奇吧。我們看到不遠處是閃閃發(fā)光的巨大水體，它以一種可怕的力量，沖向一百多英尺的高空?！?872年，美國國會通過了《設立黃石國家公園法案》，規(guī)定此片土地為國有，將這片土地定性為“供人民游樂和造福大眾的保護地”，美國總統(tǒng)格蘭特簽署了該項法案，世界上第一個公認的國家公園從此誕生了。黃石公園位于平均海拔2000多米的高地，面積達8983平方公里，公園內(nèi)的森林占全部總面積的90%左右，水面占10%左右，園內(nèi)有溫泉3000多眼，間歇噴泉200多處。同時，黃石國家公園也是美國最大的野生動物庇護所之一，有200多種鳥類，還有水禽，以及鹿、麋、黑熊、大角羊、美洲野牛、駝鹿等一些寶貴的野生動物，供游人觀賞。1978年，黃石公園被聯(lián)合國教科文組織列入世界遺產(chǎn)名錄。

近幾年，國家公園逐漸成為人們耳熟能詳?shù)母哳l詞。實際上，在上個世紀末，世界各國的國家公園和類似的保護地總計已接近1萬之眾，只不過是各國對國家公園的定義和稱謂不一樣。那么，什么是國家公園，國家公園設立的標準是什么，美國的國家公園現(xiàn)狀是什么呢？1978年，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）發(fā)表了“保護區(qū)種類、對象和標準范圍”，1994年又出版了一份新的《保護區(qū)管理類型指南》，該指南依據(jù)管理目標將保護區(qū)劃分為6個類型，分別是嚴格的自然保護區(qū)及荒野區(qū)、國家公園、自然遺址、生境/物種管理區(qū)、陸地/海洋保護景觀、資源管理保護區(qū)。由此而言，嚴格意義上的國家公園是保護地類型的一種，是大面積的自然或接近自然的區(qū)域，這些保護地能提供精神享受、科研、教育、娛樂和參觀的機會。1970年，美國國會在通過的《一般授權法》中指出，一個準備進入國家公園系統(tǒng)的申請方必須滿足以下條件：具有全國意義的自然、文化或欣賞價值；具有無類似表述或保護的適宜性；具有規(guī)模布局和財政支持的可行性；由國家公園管理局直接管理。

美國國家公園有廣義和狹義之分，廣義的國家公園是指國家公園體系，是“以建設公園、文物古跡、歷史地、觀光大道、游憩區(qū)為目的的所有（符合標準的）陸地和水域”。該體系涵蓋至少19個分類，目前共有417個地點，覆蓋面積34萬平方公里。除了國家公園體系外，還有一些相關的保護地如附帶地域、國家遺產(chǎn)地、國家小徑、荒野、自然風景溪流等，也都與國家公園管理密切相關，被不同程度地納入保護管理范圍。而狹義的國家公園則是“擁有豐富自然資源的，具有國家級保護價值的面積較大且成片的自然區(qū)域”，目前有59個地點，分布于美國的27個州（包括美屬薩摩亞和維爾京群島），覆蓋面積23萬平方公里，占美國國土面積的2.5%。這些國家公園中，面積最大的為弗蘭格爾-圣伊萊亞基斯國家公園，達5.33萬平方公里；面積最小的是溫泉國家公園，為24平方公里。在這些國家公園，有地球上最龐大的“活化石”——美國巨杉，有美洲最深的湖——火山口湖，還有北美的最高點——德納里峰，有世界上最長的洞穴——猛瑪洞穴……難怪美國著名作家和歷史學家華萊士？施第格納感慨：建立國家公園是美國曾經(jīng)有過的最好的主意。

美國國家公園的管理機構是美國國家公園管理局，成立于1916年，隸屬于美國內(nèi)政部。國家公園管理局的使命是完好地保護自然、文化資源和國家公園體系所具備的娛樂、教育、激勵功能，供當代和后代人享用。管理局共有2.2萬名員工（包括長期、臨時和季節(jié)性員工），另外，還有約30～40萬名志愿者。國家公園管理局實行三級（總局、地區(qū)局、公園）垂直管理，總局設立1名局長（由內(nèi)政部長指派任命）、2名副局長（1名分管業(yè)務，1名分管國會事務及對外關系）；管理局在地區(qū)一級設立有七個分局，分別是阿拉斯加區(qū)分局、山間區(qū)分局、中西區(qū)分局、國家首都區(qū)分局、太平洋區(qū)分局、東北區(qū)分局、東南區(qū)分局；公園一級實行園長負責制。此外，還有一些對局長直接負責的職能部門（如戰(zhàn)略規(guī)劃辦、政策辦等），以及一些支持系統(tǒng)（如培訓中心等）。

公園規(guī)劃，作為國家公園的發(fā)展藍圖，在其管理中具有重要作用。美國國家公園的規(guī)劃實踐始于黃石國家公園確定之時，迄今逐步形成了總體規(guī)劃——實施計劃——年度報告三級規(guī)劃決策體系。雖然各地區(qū)有一些具體的工程實施計劃，但是總體規(guī)劃設計具有高度的統(tǒng)一性，主要是由國家公園管理局下設的丹佛規(guī)劃設計中心負責，設計內(nèi)容包括風景園林、生態(tài)、生物、地質(zhì)、水文、氣象、經(jīng)濟學、社會學等方面。規(guī)劃設計在上報以前，首先向地方及州的當?shù)鼐用駨V泛征求意見，否則參議院不予討論，因此規(guī)劃能夠做到事前監(jiān)督與事后執(zhí)行相呼應。

美國國家公園的收入來源于幾個方面：聯(lián)邦政府預算、門票及其他收入、社會捐贈和特許經(jīng)營收入。聯(lián)邦政府預算主要用于人員工資、部分用于建設和維持管理，2015年此項預算大約是28億美元；門票收入主要是作為一種管理調(diào)控手段，實行收支二條線，收入全部上交聯(lián)邦財政，再由國會核算返還，資金全部用于公園基礎設施和維護；捐贈可以是個人、企業(yè)、非政府組織等，近年來社會捐贈的熱情比較高漲，捐助資金額度也在不斷增加；特許經(jīng)營就是公園管理局通過特許經(jīng)營合同，引進經(jīng)營者向游客提供必要和適當商業(yè)服務，特許經(jīng)營業(yè)務要與公園的資源管理和價值標準相一致。目前國家公園在100多個地點簽署有500多份特許經(jīng)營合同，特許經(jīng)營活動維持著大約2.5萬人就業(yè)，每年上交約8000萬美元特許經(jīng)營費用。

美國國家公園收費標準，也許是我們比較關心的問題。美國國家公園門票，一般在5～30美元，某種意義上來說，是實現(xiàn)更好管理的一種手段，其首要目的不是著眼于營利。相對平均收入而言，費用比較低廉，而且并非所有國家公園休系內(nèi)的景點都實行收費制度，公園門票可以在一定時間內(nèi)多次往返。除了購買門票之外，游人還可以辦理游覽通行證，通行證涵蓋約2000個聯(lián)邦政府機構管理的景點，這些景點不僅限于國家公園管理局的管理范圍，還包括林務局、土地管理局、開墾局、工程兵團管轄的一些地方。國家公園允許私家小轎車在規(guī)定區(qū)域自由通行，通行證費用中包括景點門票及基本的便利設施使用，涵蓋4名成人乘客，超出后費用另計，15歲及以下的孩子是免費的。通行證的類型及其收費標準分為以下幾種：一是年度通行證，費用80美元；二是老年優(yōu)惠證，年滿62周歲以上的老人可以辦理，費用10美元，終年使用；三是“每個孩子到公園”計劃，這項白宮簽署的政策，起初實施期是2015-2016年度，所有美國四年級的在讀學生可以在夏季假期，與其家人免費在上述的國家公園、名勝古跡、自然保護區(qū)等參觀旅游。通過旅游參觀，可以培養(yǎng)小學生熱愛自然的感情和與家人集體出行的快樂，使之受到教育啟發(fā)，家庭教育和自由學習方式的10歲兒童也享有同樣的權利。

當前，美國國家公園建設也存在一些問題：由于歷史條件和財力條件限制，國家公園管理體系并非保護了所有具有重要自然價值、文化價值的保護地，一些當前還不具備國家意義、適宜性和可行性標準的保護地被遺漏在外。一些州的、地方的、私人的保護地也被排除在外，特別是在私有土地上很多重要的保護地受到破壞；由于野生動物的流動性和遷徙性，保護區(qū)面積不足和保護地的破碎化使國家公園難以完全承擔保護任務，保護區(qū)以外的緩沖地帶出現(xiàn)管理“真空”，造成一定損失；此外，城市化進程的壓力與污染物的排放，會擠占保護地的空間，破壞保護地的外部生存環(huán)境；公眾參與的不足也是影響國家公園發(fā)展的重要因素。

美國國家公園未來的發(fā)展著重于以下幾個方面：一是加強跨學科的團隊建設，團隊專家包括風景建造師、自然資源文化專家、環(huán)境設計專家、社區(qū)規(guī)劃專家、特許經(jīng)營管理專家、翻譯專家等等；二是完善發(fā)展規(guī)劃，包括總體規(guī)劃、自然風景河流計劃、游客管理計劃、荒野計劃、商業(yè)利用計劃等等；三是強化社會公眾的決策參與，包括各利益相關方、各類技術專家、非政府組織等等；四是提高可持續(xù)管理水平的提高，包括國家公園管理水平和可行性分析技術水平等等；五是提升服務的普惠性，包括增加城市周邊國家公園數(shù)量，考慮公園分布的平衡性，使國家公園能夠為大眾提供更多更好的服務。（作者系國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心高級工程師。資料來源于美國國家公園管理局及相關網(wǎng)站。）