淺談呼倫貝爾市草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制實(shí)施情況

朝克圖，遲小雪，偉 軍

(呼倫貝爾市草原工作站，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市 021008)

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淺談呼倫貝爾市草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制實(shí)施情況

朝克圖，遲小雪，偉 軍

(呼倫貝爾市草原工作站，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市 021008)

2011年以來，國家實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)撸瑢魝愗悹柺胁菰鷳B(tài)保護(hù)和建設(shè)帶來了前所未有的新活力，同時對牧區(qū)和牧民的生產(chǎn)生活帶來了極大的變化，牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。本文對呼倫貝爾市實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咔昂螅菰鷳B(tài)及農(nóng)牧民生產(chǎn)生活發(fā)生的變化進(jìn)行了分析，并討論了存在的問題、提出了建議，為下一步制定和實(shí)施草原補(bǔ)獎?wù)咛峁┛茖W(xué)依據(jù)。

呼倫貝爾；草原生態(tài)；補(bǔ)獎機(jī)制；實(shí)施

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策是迄今為止國家做出的規(guī)模最大的保護(hù)草原生態(tài)的重大戰(zhàn)略決策之一。截止2014年底，呼倫貝爾市落實(shí)禁牧、草畜平衡、牧草良種補(bǔ)貼等項(xiàng)目1.04億畝，兌現(xiàn)補(bǔ)獎資金近22億元。覆蓋了全市除林區(qū)以外的11個旗市區(qū)，873個嘎查村(包括農(nóng)場、林場的生產(chǎn)隊(duì))，受益13.7萬農(nóng)牧戶，近39萬農(nóng)牧民；對全市草原可持續(xù)利用和可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用。

1 實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩某尚?/h2>

全市草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施以來，對牧區(qū)牧民的生產(chǎn)生活、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了良好的推動力，特別是對民生改善、牧區(qū)生產(chǎn)等方面起到了積極有效的作用。

1.1 草原生態(tài)明顯恢復(fù)

實(shí)施補(bǔ)獎?wù)咭詠砟羺^(qū)退化沙化草地明顯減少，草原生態(tài)明顯改善。牧區(qū)禁牧和草畜平衡等具體措施加大牧區(qū)牲畜出欄力度，加快畜群周轉(zhuǎn)，減輕草場壓力，再加近兩年來牧區(qū)氣候條件較好，風(fēng)調(diào)雨順，草場植物種類增多，牧草長勢較好，草場植被覆蓋度也明顯增加。據(jù)監(jiān)測，草原植被蓋度、草群高度、平均產(chǎn)草量分別由2010年的67.1%、30.5厘米、92.5公斤提高到2014年的72.0%、39.9厘米、114公斤，載畜量由2010年的645萬只羊單位提高到2014年的791萬羊單位。從整體上看退化草場基本得到恢復(fù)，全市牧區(qū)約2000萬畝沙地草場通過禁牧和綜合治理措施，有近50%的沙地草場明顯恢復(fù)。這就說“政策好、人努力、天幫忙”，草原生態(tài)恢復(fù)成效顯著。

1.2 轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)經(jīng)營方式

由于采取禁牧和草畜平衡等草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)吲c實(shí)施牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移等建設(shè)相結(jié)合，加快傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級、牧民向非牧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐。牧區(qū)傳統(tǒng)畜牧業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生了較大變化，具體表現(xiàn)為：一是由于禁牧，需大量牲畜出欄，禁牧區(qū)每個牧戶只需留下約200只羊單位的基礎(chǔ)母畜，采取轉(zhuǎn)場放牧、禁牧舍飼，放牧補(bǔ)飼等經(jīng)營方式，減輕草場放牧壓力，保護(hù)草原生態(tài)，恢復(fù)生產(chǎn)力。二是按照草場的實(shí)際載畜能力，實(shí)施草畜平衡制度，把超載的部分牲畜及時出欄，控制牲畜頭數(shù)，并以定居輪牧和劃區(qū)輪牧的方式，擺脫傳統(tǒng)畜牧業(yè)的掠奪式利用草牧場方式，建立了現(xiàn)代畜牧業(yè)的新型經(jīng)營方式。三是牧區(qū)逐步發(fā)展合作組織。隨著禁牧措施的加大、牧民進(jìn)城人口的增加，導(dǎo)致草牧場上實(shí)際放牧的牲畜數(shù)量減少，牧民一家一戶擁有的牲畜數(shù)量有限，從而在政府的引導(dǎo)和政策的帶動，牧民走上了合作經(jīng)營道路，自愿合作建立了不同方式、不同規(guī)模的牧區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社，為畜牧業(yè)經(jīng)營體制的改革創(chuàng)造了條件。據(jù)統(tǒng)計，全市各類畜牧業(yè)合作社由2010年的165個發(fā)展到2014年的501個，規(guī)?；牟菽翀隽鬓D(zhuǎn)面積由2010年的850萬畝增加至2014年的1500萬畝。四是加快了牲畜改良進(jìn)程。通過草原生態(tài)補(bǔ)獎和一系列惠農(nóng)惠牧政策的帶動下，越來越多的農(nóng)牧民重視牲畜品種的改良，擺脫了傳統(tǒng)的只增頭數(shù)的單一獲利模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣呱髠€體生產(chǎn)性能上來，一方面減輕草場壓力，另一方面提高了經(jīng)濟(jì)效益。

牧民收入水平明顯提高。通過草原生態(tài)的保護(hù)措施，加快了牲畜出欄，提高了收入水平。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)牧民人均純收入從2010年的6295元，增加到2014年的9990元，增長59%；其中牧民人均純收入增加更為明顯，由2010年的9075元，增加到14800元，增長63%。

通過合理利用補(bǔ)獎資金，農(nóng)牧民基礎(chǔ)性生產(chǎn)設(shè)備明顯改善。牧區(qū)固定棚圈由2010年的7375座，增加到2014年的11023座；機(jī)械動力由2010年的48萬千瓦增加到65萬千瓦，有效提高了抵御自然災(zāi)害的能力。

帶動草原牧區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過禁牧、草畜平衡措施的不斷加大和草原生態(tài)補(bǔ)獎資金的發(fā)放，大量牧民進(jìn)城定居，并從事涵蓋畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)機(jī)服務(wù)、肉類加工、奶食品生產(chǎn)、農(nóng)畜產(chǎn)品經(jīng)銷、民族服飾制作、文化旅游和飼草料營銷等第三產(chǎn)業(yè)，提高了牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)意識，從中受益，拓寬了牧民增收致富的路子。

實(shí)施“收縮戰(zhàn)略”，加快了牧民進(jìn)城定居步伐。為緩解草畜矛盾，改善草原生態(tài)環(huán)境，有效解決牧民子女和老年人地處草原深處上學(xué)難、就醫(yī)難的實(shí)際問題，在部分地區(qū)實(shí)施了牧民進(jìn)城定居工程，已把部分禁牧轉(zhuǎn)產(chǎn)牧民安置在城鎮(zhèn)定居工程中。

2 存在問題

全市草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩膶?shí)施，確實(shí)使牧民得到了實(shí)惠，牧區(qū)草原生態(tài)得到了大面積的恢復(fù)，但移民和禁牧的同時，草原牧區(qū)也出現(xiàn)了一些深入研究和解決的問題。

2.1 草牧場確權(quán)認(rèn)證亟待解決

上世紀(jì)90年代末，落實(shí)草牧場“雙權(quán)一制”工作時，由于劃分草場的技術(shù)手段落后等原因，導(dǎo)致蘇木、嘎查、牧戶之間的草場界線不明確，牧戶草場面積不準(zhǔn)確，草牧場使用權(quán)證的頒發(fā)不規(guī)范，嘎查之間、牧戶之間的草場糾紛不斷，底數(shù)不清，給補(bǔ)獎機(jī)制的實(shí)施、社會穩(wěn)定、和諧帶來了一定程度的影響。

2.2 牧民就業(yè)空間不大，就業(yè)渠道有待拓寬

通過實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)?，大部分牧民的收入有了明顯的提高，草原植被也得到了一定的恢復(fù)，但從畜牧業(yè)發(fā)展的總體趨勢看，產(chǎn)業(yè)鏈單一導(dǎo)致牧民生產(chǎn)生活受到了一定程度的影響，特別是禁牧區(qū)的部分牧民勞動力仍從事第一產(chǎn)業(yè)，另一部分因禁牧而轉(zhuǎn)移的勞動力，只是把補(bǔ)獎資金用于生活上，住著保障性樓房，吃著補(bǔ)貼性收入，日常生活過得雖不富裕，但也不缺吃喝，變成了對生產(chǎn)生活、社會發(fā)展毫無作用的人。這部分牧民單純依靠草場補(bǔ)獎資金維持日常生活，勞動力閑置現(xiàn)象突出。

2.3 草牧場管護(hù)不嚴(yán)，影響草原生態(tài)恢復(fù)效果

通過補(bǔ)獎?wù)?，已恢?fù)的草原生態(tài)，由于后期管護(hù)不力，容易造成了再次退化、沙化和重復(fù)過度利用。有的牧民只看短期利益不注重長期效益，看到禁牧的草場恢復(fù)較好而重新放牧或者打草，出現(xiàn)退化、沙化現(xiàn)象。還有的個別牧民拿著補(bǔ)貼資金，不禁牧、不減畜，掠奪式利用草場。部分地區(qū)的管護(hù)員因工資低而管護(hù)責(zé)任不強(qiáng)，降低了生態(tài)恢復(fù)效益。

3 建議

3.1 更加注重健全和完善草原權(quán)屬責(zé)任制

一是徹底查清草場面積，全部采用GPS重新定位，建立健全牧民基礎(chǔ)信息庫，將牧戶草場上圖，確定邊界，進(jìn)一步完善對草牧場承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的檔案管理。二是健全禁牧、休牧管護(hù)機(jī)制，建立健全旗、蘇木鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、嘎查上下聯(lián)動的網(wǎng)絡(luò)。建議政府要建立健全禁牧、草畜平衡核查制度，采取禁牧和草畜平衡公示、牧民自行申報、抽查和社會監(jiān)督舉報等多種措施，并將工作及管護(hù)經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算，予以保障，努力實(shí)現(xiàn)補(bǔ)獎機(jī)制結(jié)束后的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)際效益。

3.2 針對牧區(qū)實(shí)際，更加注重草原生態(tài)補(bǔ)獎機(jī)制結(jié)束后的政策延續(xù)實(shí)施問題

建立健全草原生態(tài)補(bǔ)獎機(jī)制是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，除了認(rèn)真落實(shí)好中央的補(bǔ)獎?wù)咄?，還要切實(shí)研究補(bǔ)獎機(jī)制結(jié)束后的牧民生產(chǎn)生活和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展問題，在補(bǔ)獎資金發(fā)放辦法等具體工作方面建議政府應(yīng)主動出臺制定符合實(shí)際的具體措施，提高補(bǔ)貼資金額度，使補(bǔ)獎?wù)叩难永m(xù)向牧民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、教育補(bǔ)貼、住房、就業(yè)等方面延伸，更好的落實(shí)政策措施。對禁牧區(qū)和生態(tài)移民區(qū)的牧民繼續(xù)從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的應(yīng)在畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舍飼圈養(yǎng)、飼料體系建設(shè)等方面給予資金和政策方面的支持，切實(shí)發(fā)揮好項(xiàng)目效益，滿足不同需求，也有利于穩(wěn)定社會和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3.3 結(jié)合可持續(xù)發(fā)展需要，更加注重下一步草原生態(tài)補(bǔ)獎機(jī)制的探索和研究問題

通過實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)撸逍训恼J(rèn)識政策性的剛性問題，應(yīng)轉(zhuǎn)變生態(tài)保護(hù)為主要目的補(bǔ)獎措施，要對投身畜牧業(yè)生產(chǎn)積極性較高的、維護(hù)草原生態(tài)保護(hù)意識較強(qiáng)的、科學(xué)發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)投入高的牧民勞動力進(jìn)行重點(diǎn)獎勵、鼓勵畜牧業(yè)生產(chǎn)勞動者，鞭策那些消極的、懶惰的勞動力，使其從思想認(rèn)識上進(jìn)一步提升，通過項(xiàng)目實(shí)施賞罰制度，使農(nóng)牧民更合理地享受各類國家補(bǔ)獎?wù)邔ιa(chǎn)生活帶來的實(shí)惠，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)經(jīng)營方式，大力推進(jìn)集約化、規(guī)模化家庭牧場建設(shè)，積極探索多種形式入股的股份制牧場經(jīng)營方式的現(xiàn)代化畜牧業(yè)，從而不斷提高牧民綜合素質(zhì)和生產(chǎn)生活質(zhì)量。

3.4 培訓(xùn)牧民提高素質(zhì)

通過培訓(xùn)，使農(nóng)牧民正確理解國家政策，項(xiàng)目資金具體意義。要注重引導(dǎo)牧民樹立正確的生產(chǎn)生活消費(fèi)觀念，指導(dǎo)正確的資金投入方向，實(shí)現(xiàn)牧戶增收節(jié)支，擴(kuò)大積累，促進(jìn)發(fā)展的目標(biāo)。加大宣傳力度，引導(dǎo)牧民就如何有效發(fā)揮各項(xiàng)惠牧政策的作用，使深入廣泛的培訓(xùn)工作真正樹立起“勞動光榮、生態(tài)持續(xù)”的美德，幫助牧民學(xué)會經(jīng)營、理財，逐步形成以培訓(xùn)促轉(zhuǎn)產(chǎn)的長效機(jī)制，切實(shí)提高牧民群眾的綜合素質(zhì)，重點(diǎn)培育新型牧民人才，吸納社會先進(jìn)勞動力走入現(xiàn)代畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)，為畜牧業(yè)生產(chǎn)輸送新鮮血液，讓牧民吸納新技術(shù)，增加收入，共同努力創(chuàng)建文明和諧幸福的新牧區(qū)。

〔1〕劉愛軍.內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵效應(yīng)及其問題解析〔J〕.草原與草業(yè)，2014(2)：4-8

〔2〕內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)督管理局.草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制典型牧戶調(diào)查報告〔J〕.草原與草業(yè)，2014(2)：17-22

〔3〕文明等.內(nèi)蒙古部分地區(qū)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制實(shí)施情況的調(diào)查研究〔J〕.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2013(1):16-19

2015-11-02

王曉娟(1982-)，女，博士，助理研究員，主要從事牧草遺傳育種與生物資源開發(fā)研究。

阿拉塔(1958-)，男，蒙古族，研究員，主要從事旱生牧草種質(zhì)資源研究。

S812.8

A

2095—5952(2015)04—0003—13