行政立法公眾參與制度體系建構(gòu)

崔 浩

(浙江大學(xué) 思政部，浙江 杭州310028)

公眾參與行政立法活動(dòng)是現(xiàn)代行政法治的本質(zhì)要求，也是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家和法治政府的一項(xiàng)重要內(nèi)容。行政立法公眾參與行為是一種過程行為，是一種制度化的行動(dòng)，這種參與行為只有在完善的參與制度體系保障下才成為可能、可行并具有實(shí)際意義。為了推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法、凝聚立法社會(huì)共識(shí)，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制，”［1］拓寬公民有序參與立法途徑，從而提升行政立法公眾參與水平和參與能力，實(shí)現(xiàn)行政立法和決策的公正性、正當(dāng)性和合理性。

一、行政立法公眾參與制度涵義闡釋

“制度”是社會(huì)科學(xué)諸多學(xué)科的重要研究對象，學(xué)者們從不同學(xué)科視角對制度涵義、制度內(nèi)容等進(jìn)行了深入研究，賦予了“制度”一詞如此之多的涵義。盡管不同學(xué)科對制度研究的側(cè)重點(diǎn)不同，但都將制度與行為的規(guī)則性聯(lián)系在一起，普遍認(rèn)為制度是人類共同生活所需要的約束個(gè)體行為的規(guī)則，是共同生活質(zhì)量的保證。法律制度是社會(huì)制度中的一種，建立法律制度是為了調(diào)整、規(guī)范人們的行為及社會(huì)關(guān)系并影響社會(huì)生活。伯爾曼說“‘制度’一詞是指為執(zhí)行特定的社會(huì)任務(wù)而做的結(jié)構(gòu)化的安排”，“法律制度是一個(gè)結(jié)構(gòu)化安排的制度?！保?］在現(xiàn)實(shí)生活中人與人之間存在著復(fù)雜的利益關(guān)系和利益沖突，為了約束利益沖突、規(guī)范社會(huì)關(guān)系和人們的行為，需要制度化的法律規(guī)則來指明什么是允許的和什么是禁止的。美國法學(xué)家弗里德曼認(rèn)為凡是被稱為法律制度的東西“他們的共同點(diǎn)在于都是制度，以規(guī)范或規(guī)則運(yùn)行，與國家相連，或有一個(gè)至少和國家行為相類似的權(quán)力結(jié)構(gòu)。”［3］12他還認(rèn)為結(jié)構(gòu)與實(shí)體是法律制度的兩個(gè)真實(shí)組成部分，“結(jié)構(gòu)是法律制度一個(gè)基本的、明顯的組成部分。實(shí)體(規(guī)則)是另一部分?！保?］16制度法學(xué)中的“制度”與各種類型的社會(huì)制度所指的內(nèi)容不同，“我們的制度法理論不是關(guān)于社會(huì)制度的理論，而是把法律視為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)規(guī)范體系的理論?！保?］當(dāng)然，法律制度與各種社會(huì)制度之間存在著某些聯(lián)系，法律制度或規(guī)范在社會(huì)上的存在為人們評價(jià)人類在其社會(huì)環(huán)境中的行為與活動(dòng)提供了實(shí)際指導(dǎo)依據(jù)和審查的規(guī)范依據(jù)。同時(shí)，在一定社會(huì)環(huán)境中的法律制度不是隔絕的、孤立的，它完全依靠外界的輸入，給予法律制度生命和真實(shí)性的是外面的社會(huì)世界。法律制度的維護(hù)有賴于社會(huì)制度本身的或者其中的行動(dòng)，有賴于由制度組織起來的人民團(tuán)體的行動(dòng)。

行政立法公眾參與行為是一種過程行為，是一種制度化的行動(dòng)。這種行動(dòng)過程意味著“必須有一整套基礎(chǔ)性的制度保障，以使有效的、有意義的、真誠的參與和交涉成為可能的和可信的。”［5］行政立法公眾參與是現(xiàn)代法治發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是現(xiàn)代行政法的本質(zhì)要求。它是行政立法主體在制定行政法律法規(guī)時(shí)的公眾參與，它是社會(huì)公眾以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與行政立法和行政決策過程，進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制。行政立法過程中公眾參與制度和正當(dāng)參與機(jī)制包括立法信息公開、參與程序、參與方式、公眾與行政立法主體的對話與合作、行政立法主體對公眾參與信息的處理、回應(yīng)與評價(jià)等要素。

行政立法公眾參與制度是實(shí)際運(yùn)作的法律制度，是由執(zhí)政者、立法主體和社會(huì)公眾共同建立和變動(dòng)的?！皩?shí)際運(yùn)作中的法律制度是一個(gè)結(jié)構(gòu)、實(shí)體和文化相互作用的復(fù)雜有機(jī)體?！保?］18行政立法公眾參與制度是立法領(lǐng)域的公眾參與制度，其制度構(gòu)成包括:制度本體構(gòu)成要素，公眾參與的具體運(yùn)行制度，影響這些具體運(yùn)行制度的法律規(guī)范、與制定行政法律規(guī)范相關(guān)的立法主體和參與主體的行為方式及其作用，影響行政法律規(guī)范實(shí)施的社會(huì)環(huán)境等構(gòu)成的行政立法公眾參與的法律文化。

公眾參與行政立法是公眾通過合法途徑參加行政立法活動(dòng)以及行政立法程序的權(quán)利，是公眾行使立法參與權(quán)的具體體現(xiàn)。行政立法公眾參與制度是以保障公眾立法參與權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公眾立法參與真實(shí)有效為目的而設(shè)置和建構(gòu)的制度，是保障公眾立法參與權(quán)利和實(shí)現(xiàn)公眾立法參與真實(shí)有效的制度。

二、行政立法公眾參與制度基礎(chǔ)

代議制民主制度是行政立法公眾參與制度的政治前提。從政治層面來看，公眾參與是通過政府與公眾的互動(dòng)、協(xié)商過程來影響和改變公共決策行為的運(yùn)作模式——即決策由權(quán)力機(jī)構(gòu)主導(dǎo)決定轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧c公眾協(xié)商作出。代議制民主制度是公眾立法參與的政治前提和制度基礎(chǔ)，在專制制度下不具備公眾有序參與政治生活的條件，官吏也不會(huì)與百姓協(xié)商治理公共事務(wù)。代議制民主制度在民意代表與選民之間事實(shí)存在著的政治空隙為公眾政治參與創(chuàng)造了可能的空間，民意代表要表達(dá)民意首先要了解民意、收集民意，這一政治過程為公眾參與提供了機(jī)會(huì)。如果沒有代議制這一民主政治制度為基礎(chǔ)，行政立法公眾參與制度不可能建立，公眾參與行政立法的權(quán)利將無法存在。

公眾參與作為行動(dòng)中的民主，它要求與公眾生活密切相關(guān)的政治以及行政過程中的具體事務(wù)要有公眾參與、討論、協(xié)商。公民投出選票之后，在選舉的間隙，公民的參與權(quán)不應(yīng)當(dāng)處于休眠狀態(tài)，需要通過各種各樣的、持續(xù)性的參與行動(dòng)來影響、管理、控制與他們生活密切相關(guān)的事務(wù)。［6］在由民意代表進(jìn)行決策的代議制民主的基礎(chǔ)上，以公眾直接參與決策和治理過程為基礎(chǔ)的參與式民主應(yīng)運(yùn)而生，這是對選舉民主的補(bǔ)充、是對代議制民主制度的完善。因此，參與式民主制度保障了公眾立法參與活動(dòng)。反過來，行政立法過程中的公眾參與是行動(dòng)中的民主的具體方面，是參與式民主在立法領(lǐng)域和立法過程中的具體實(shí)現(xiàn)，公眾參與是行政立法可持續(xù)的建設(shè)性力量。

授權(quán)立法制度是行政立法公眾參與制度的法制依據(jù)?！笆跈?quán)立法是指享有憲法規(guī)定立法權(quán)的立法主體，通過授權(quán)法的形式，將其部分立法權(quán)限授予其他機(jī)關(guān)或組織來行使的一種法律制度。”［7］授權(quán)立法作為一項(xiàng)法律制度，由授權(quán)主體和受權(quán)主體、授權(quán)目的、內(nèi)容、時(shí)間、以及授權(quán)法等要件組成，它既包括授權(quán)法律的運(yùn)用過程，也包括授權(quán)立法產(chǎn)生的規(guī)范。行政部門的規(guī)則制定權(quán)來源于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，行政部門制定行政法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的法律規(guī)范都是授權(quán)立法，行政機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)性質(zhì)具有被授予性、從屬性和有限性特征。行政立法是立法機(jī)關(guān)通過法定形式將某些立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)法(含憲法)創(chuàng)制法規(guī)的行為。行政立法作為一種立法行為及其法律規(guī)范其本質(zhì)是一種授權(quán)立法制度，授權(quán)立法制度是法制的重要內(nèi)容。

中國行政機(jī)關(guān)的立法在本質(zhì)上屬于授權(quán)立法［8］，受《憲法》和《立法法》的承認(rèn)和保護(hù)。授權(quán)立法制度是我國法制制度的組成部分，完善這一制度是我國民主法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是我國公民行政立法參與和法治建設(shè)參與的重要內(nèi)容。當(dāng)代中國立法以反映人民的共同意志為根本使命，全體人民都是立法的主人，人民有權(quán)利和義務(wù)以不同方式參與各種立法活動(dòng)。

立法信息公開是行政立法公眾參與的前提性制度。行政公開為公眾參與行政立法提供了便利條件，其目的是為了滿足公民的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)公民對行政的參與和監(jiān)督，以達(dá)到強(qiáng)化民主政治、預(yù)防控制行政權(quán)力濫用之功效。“行政公開的本質(zhì)是通過一種法律程序?qū)崿F(xiàn)對行政權(quán)的制約，同時(shí)，也可以吸收行政相對人的意見融入行政過程。”［9］由行政公開要求、行政公開內(nèi)容、行政公開方式和途徑等構(gòu)成的行政公開制度，對提高公眾參與行政立法的有效性提供制度支撐。

立法信息公開是公眾有效參與立法的基本條件和前提。立法信息公開為社會(huì)公眾了解行政立法權(quán)的行使情況提供了便利，使社會(huì)公眾的立法參與權(quán)獲得了有效保障。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開立法信息，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開、定期公開、設(shè)立官方立法信息出版物、公眾能夠自由查閱到公開的立法信息。通過行政立法信息公開，社會(huì)公眾能夠及時(shí)了解行政立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)內(nèi)容，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候通過合法渠道將自己的立法訴求、想法和建議傳達(dá)給行政立法機(jī)關(guān)，以避免立法的盲目性。

三、行政立法公眾參與制度體系構(gòu)成

行政立法公眾參與的制度體系是關(guān)于行政立法公眾參與權(quán)利實(shí)現(xiàn)、保障公眾參與成效的一系列制度的總和。行政立法公眾參與制度的建設(shè)及其有效運(yùn)行依賴于一些具體制度和規(guī)范的支持保障。我國法律法規(guī)規(guī)定公開征求意見?！读⒎ǚā芬?guī)定在行政法規(guī)制定過程中，應(yīng)當(dāng)以座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式聽取意見。這是公眾參與行政立法的三種重要形式，在這三種聽取意見的形式中，聽證會(huì)有明確的程序規(guī)定，座談會(huì)、論證會(huì)沒有程序要求。因此，依據(jù)關(guān)于公眾參與立法的相關(guān)法律規(guī)定，支撐和保障行政立法公眾參與制度的主要有程序性參與制度、非程序性參與制度、基礎(chǔ)性制度等三個(gè)層面構(gòu)成。公眾行政立法參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，主要依賴由這三個(gè)層面構(gòu)成的參與制度體系的支持。

(一)程序性參與制度

程序性參與制度是行政立法公眾參與的核心制度，是公眾參與行為產(chǎn)生效力的重要保障制度。經(jīng)由程序制度保障的公眾參與意見能夠得到行政立法主體的尊重和認(rèn)真對待，能夠?qū)π姓⒎ńY(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。程序性參與制度是公眾與行政立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行平等協(xié)商、交涉、辯論、質(zhì)證的制度平臺(tái)和機(jī)會(huì)場所，它不僅可以通過參與實(shí)現(xiàn)行政過程的“自我合法化”，而且容易使公眾自覺認(rèn)同和支持經(jīng)過參與而形成的立法結(jié)果。在我國立法中規(guī)定的公眾參與立法程序性制度有兩種:一是在《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》中規(guī)定的聽證程序制度，二是地方性法規(guī)規(guī)定的公告——評論程序制度，如在《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》這一地方立法中首次規(guī)定的公告——評論程序制度。

(二)非程序性參與制度

公開征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)等是我國法律規(guī)定的公眾參與行政立法的形式。這些參與形式?jīng)]有具體的程序性規(guī)定，沒有明確具體的原則要求，座談會(huì)、論證會(huì)的組織召開都是依據(jù)慣例而行，因此，這些參與形式是非程序性參與制度。公眾經(jīng)由公開征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)等形式發(fā)表的意見盡管對行政立法機(jī)關(guān)不具有拘束力，但是這些制度形式依然是公眾參與行政立法的重要渠道和制度載體。

2015年賈躍亭投資的FF在美國簽署協(xié)議，計(jì)劃在內(nèi)華達(dá)州投資開展項(xiàng)目工程近十億美元，時(shí)任州財(cái)政部長公開質(zhì)疑賈躍亭的資金實(shí)力，擔(dān)心后續(xù)工程進(jìn)度難以完成。加之FF拖欠工程款等企業(yè)欠款問題十分嚴(yán)重，樂視無疑將通過內(nèi)部籌集資金、外部融資、控制成本來解決自身資金鏈問題。

(三)基礎(chǔ)性制度

授權(quán)立法制度、立法信息公開制度、組織化參與制度是行政立法公眾參與制度得以實(shí)施和運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度，是公眾參與權(quán)利實(shí)現(xiàn)和對行政立法權(quán)力有效監(jiān)督的前提性制度。如果沒有這些基礎(chǔ)性制度，公眾參與行政立法是不可能的。沒有授權(quán)行政立法這一制度設(shè)置，行政機(jī)關(guān)的立法就不存在，公眾參與行政立法就無從談起。參與以掌握一定的信息為前提，如果不了解行政立法信息，公眾即便參與行政立法也是無效的，所以，立法信息公開制度是公眾參與行政立法的基礎(chǔ)性制度。公眾有組織的進(jìn)行參與能夠提高行政立法參與的實(shí)效和影響力，分散的、未經(jīng)組織化的參與不僅使參與成本增加，而且參與意見和建議往往被忽視，因此，組織化的參與制度是提高有效公眾參與的基礎(chǔ)性制度。

四、完善行政立法公眾參與制度體系

法律制度要有效地發(fā)揮制度規(guī)范作用，必須根據(jù)時(shí)代發(fā)展的需要而進(jìn)行及時(shí)修改完善。從中國行政立法公眾參與制度的實(shí)踐來看，制度建設(shè)滯后于公眾立法參與需求，難以保障公眾立法參與權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)。除了聽證制度有一定的規(guī)范支撐和程序保障之外，其他參與形式都僅僅是提出要求或一般規(guī)定，沒有可依據(jù)的具體規(guī)范和程序規(guī)則。在行政立法實(shí)踐中探索建立的一些公眾參與具體形式，約束力不強(qiáng)，沒有形成相互銜接的制度體系。因此，需要完善行政立法公眾參與制度體系以實(shí)現(xiàn)公眾有效參與。

(一)行政立法公眾參與制度設(shè)計(jì)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公眾參與的有效性為目標(biāo)

制度目標(biāo)是制度體系的核心，準(zhǔn)確的目標(biāo)定位是建立行政立法公眾參與制度的前提。實(shí)現(xiàn)參與的有效性既是公眾參與行政立法的目的，也是行政立法公眾參與制度追求的實(shí)踐價(jià)值。行政立法公眾參與制度的設(shè)置和建構(gòu)首先應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)公眾參與的有效性為目標(biāo)。公眾在行政立法過程中能夠充分表達(dá)自己的立法訴求和利益主張，使立法者的決策能夠集思廣益，從而提高行政立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)行政立法的公正性、正當(dāng)性和合理性，這就是公眾參與行政立法實(shí)效性的根本體現(xiàn)，也是行政立法公眾參與制度追求的目標(biāo)。

公眾立法參與的有效性依賴于行政立法主體和參與者各方的誠意、立法信息的充分披露、組織化的參與能力、制度化的程序規(guī)則、理性負(fù)責(zé)的討論與回應(yīng)機(jī)制。這些是公眾參與立法取得實(shí)效的基本要件，離開這些要件，公眾參與無法達(dá)到正當(dāng)化、理性化的結(jié)果。確保公眾參與取得實(shí)效不僅要在制度規(guī)范上保障公眾的立法知情權(quán)、建議權(quán)、陳述權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而且關(guān)鍵要從程序機(jī)制上確保公眾能夠進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與。公眾參與制度要確保參與主體能夠與立法主體真正平等的協(xié)商、溝通、對話，對行政立法機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢地位有所抑制，制度能夠促使行政立法機(jī)關(guān)放棄或改變偏頗性立場和目標(biāo)，公眾與行政立法機(jī)關(guān)不一致、正確的意見和建議能夠被實(shí)質(zhì)性接納。制度不僅要確保公眾民意表達(dá)和公眾參與途徑的通暢，而且要確保民意表達(dá)的真實(shí)，杜絕參與的虛假繁榮。因此，形成制度化的公眾參與機(jī)制，以參與有效性為核心設(shè)置行政立法公眾參與制度，形成制度化的公眾參與機(jī)制。

(二)科學(xué)定位行政立法公眾參與制度功能

完善行政立法公眾參與制度需要科學(xué)定位制度的功能作用，明確制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的功能作用、以及怎樣發(fā)揮功能作用。

第一，制度的價(jià)值功能與技術(shù)功能的統(tǒng)一。行政立法自產(chǎn)生之日起，就面臨著民主合法性的質(zhì)疑，即作為執(zhí)行立法機(jī)關(guān)立法指令的行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)力與職能是否具有合法性的問題。行政立法公眾參與制度的設(shè)置理念和目標(biāo)是為了修補(bǔ)行政立法合法性危機(jī)和回應(yīng)人們對行政立法正當(dāng)性的質(zhì)疑。所以，行政立法公眾參與制度應(yīng)當(dāng)首先強(qiáng)調(diào)其制度的民主價(jià)值。公眾參與立法的價(jià)值功能目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)立法的民主化，公民通過參與立法實(shí)現(xiàn)直接民主權(quán)利，同時(shí)，在法規(guī)范中體現(xiàn)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，促進(jìn)社會(huì)公平。然而，實(shí)現(xiàn)行政立法公眾參與的民主價(jià)值離不開具體參與制度的技術(shù)功能支撐，只有在公眾立法參與的價(jià)值功能與技術(shù)功能一致的基礎(chǔ)上，立法的民主性才能實(shí)現(xiàn)，公民的立法參與權(quán)利才能落實(shí)。公眾參與立法的技術(shù)功能目標(biāo)是提高立法的科學(xué)化，立法的技術(shù)功能作用能夠提升立法的規(guī)范水平，約束立法恣意，避免或減少立法失誤，從而降低政治爭議。因此，行政立法公眾參與制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)既追求民主性同時(shí)也追求科學(xué)性。

第二，制度的規(guī)范功能與社會(huì)功能的統(tǒng)一。設(shè)計(jì)行政立法公眾參與制度應(yīng)當(dāng)考慮制度形式與內(nèi)容的統(tǒng)一。制度具有規(guī)范公眾參與行為的作用，同時(shí)又具有社會(huì)功能作用，通過制度的規(guī)范作用實(shí)現(xiàn)其社會(huì)作用。行政立法公眾參與制度的規(guī)范功能作用體現(xiàn)在這些制度規(guī)定是公眾參與立法的依據(jù)，指引并規(guī)范公眾立法參與行為，公眾依據(jù)這些制度規(guī)定參與立法活動(dòng)并評價(jià)立法參與的成效，預(yù)測立法參與行為產(chǎn)生的影響，反過來這些制度又規(guī)范約束公眾的立法參與行為，制度規(guī)定具有強(qiáng)制作用，參與者必須遵守制度規(guī)定。行政立法公眾參與制度的社會(huì)功能是制度的社會(huì)價(jià)值體現(xiàn)，是確保立法實(shí)現(xiàn)民主化的功能。完善的行政立法公眾參與制度能夠?yàn)楣娪行騾⑴c立法、行使民主權(quán)利提供保障，能夠?yàn)榱⒎ǔ绦蚬?、在立法中?shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)提供保障，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)立法信息溝通、為公共意志合法化提供保障。因此，設(shè)計(jì)行政立法公眾參與制度應(yīng)當(dāng)充分考慮制度的規(guī)范功能與社會(huì)功能的統(tǒng)一。

第三，公眾有效參與與提高立法效率的統(tǒng)一。公民有效參與是行政程序民主的核心。行政立法公眾參與在價(jià)值取向上蘊(yùn)含著民主、程序、效率等立法思想，公眾參與不僅要表達(dá)民意、實(shí)現(xiàn)立法民主，而且要追求立法效率。行政立法效率化是行政執(zhí)行效率的前提，因?yàn)樾姓⒎ň推浔举|(zhì)而言是國家意志的表達(dá)，如果立法效率底下、不能及時(shí)表達(dá)國家意志，就很難有相應(yīng)的國家意志的執(zhí)行。立法過程中公眾廣泛深入的參與，使行政立法機(jī)構(gòu)能夠獲取充分的立法信息，形成有關(guān)立法方案的有利條件，從而促進(jìn)行政立法效率的提高和行政立法民主的實(shí)現(xiàn)。因而，行政立法公眾參與制度設(shè)計(jì)要確保公眾有效參與立法與提高立法效率相統(tǒng)一。

(三)行政立法公眾參與制度要有利于發(fā)揮不同主體的立法參與作用

制度設(shè)置要注重發(fā)揮公眾的價(jià)值理性作用。公眾參與立法的價(jià)值集中體現(xiàn)在能夠提升立法的正當(dāng)性上，公眾參與的范圍越大、參與程度越深，就越能提升立法的正當(dāng)性。同時(shí)，允許公眾參與行政立法制定過程，鼓勵(lì)參與者進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成共識(shí)，可以使行政規(guī)則的制定具備基本的公共性，產(chǎn)生更大范圍的可接受性。因此，在行政立法公開征求意見制度、立法聽證制度、聽證代表遴選制度等具體制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮公眾參與的價(jià)值理性，便于社會(huì)公眾廣泛參與、靈活參與和真實(shí)參與。

制度設(shè)置應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮專家的知識(shí)理性和技術(shù)理性功能。專家參與立法對促進(jìn)立法科學(xué)化具有重要意義。利用專家的專業(yè)知識(shí)和技能使立法決策合理化、公正化、科學(xué)化的制度就是專家立法參與制度。我國行政立法專家參與制度主要有座談會(huì)、專家立法組織、以及專家起草法律法規(guī)草案或“建議稿”三種形式。［10］政府機(jī)關(guān)內(nèi)部受過系統(tǒng)知識(shí)訓(xùn)練的專業(yè)行政人員、法學(xué)專家、其他專業(yè)領(lǐng)域的專家學(xué)者，他們具有系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)，他們的參與能夠提高行政立法的質(zhì)量。現(xiàn)代行政立法面對廣泛的行政立法領(lǐng)域，立法議題越來越復(fù)雜化、專業(yè)化和高技術(shù)化，行政立法人員不可能擁有眾多行政立法領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，只有掌握專業(yè)技術(shù)知識(shí)的專家參與行政立法，才能解決行政立法中的現(xiàn)代化難題。因此，行政立法公眾參與制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮專家在立法咨詢、論證、草案起草等方面的作用，注重發(fā)揮專家在立法過程中的知識(shí)理性和技術(shù)理性功能。應(yīng)當(dāng)完善專家立法座談會(huì)、論證會(huì)、咨詢會(huì)等具體制度規(guī)則，行政機(jī)關(guān)在邀請專家程序、方式和規(guī)則，以及專家咨詢意見的法律約束力等都需要有相對統(tǒng)一的規(guī)定。

制度設(shè)置應(yīng)當(dāng)建立吸收利益團(tuán)體參與的機(jī)制。立法參與是不同利益群體利益表達(dá)的渠道，不同利益群體通過立法聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等形式進(jìn)行充分有序的博弈，實(shí)現(xiàn)不同利益訴求主體之間的對話。在我國立法實(shí)踐中，相關(guān)利益組織正越來越多地參與到行政立法或地方立法的制定當(dāng)中，因此，創(chuàng)建便于利益團(tuán)體參與立法的完善機(jī)制，使利益團(tuán)體與政府形成有效溝通對話的制度基礎(chǔ)和條件，讓他們參與到立法過程并充分表達(dá)利益要求，爾后加以整合、協(xié)調(diào)，這種組織化的參與有利于提高立法參與水平和實(shí)效。

(四)完善行政立法公眾參與制度體系

健全的行政立法公眾參與制度體系對保障公眾參與成效具有直接作用和現(xiàn)實(shí)意義，完善這一制度體系需要加強(qiáng)具體法律與制度的建設(shè)。

1．制定《行政程序法》，為公眾參與行政立法提供法律保障。法治國家的行政程序法律都明確將民主參與、公民權(quán)利放在首位，以切實(shí)保護(hù)公眾有效參與立法。同時(shí)，對聽證制度程序作了具體規(guī)定，從程序上保障公眾參與立法的權(quán)利。如美國的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了規(guī)章制定和裁決，均以適用聽證程序?yàn)樵瓌t?！懊绹男姓绦蚍ㄒ月犠C制度為核心，反映了美國立法機(jī)關(guān)通過行政程序立法保護(hù)公民、組織的合法權(quán)益為主的立法意圖?！保?1］我國應(yīng)當(dāng)借鑒法治國家的立法經(jīng)驗(yàn)，制定統(tǒng)一的《行政程序法》以保障公民參與立法的民主權(quán)利，在《行政程序法》中具體規(guī)定行政立法中的聽證制度和聽證程序、行政公開制度等，明確行政立法公眾參與原則、參與形式和參與途徑，賦予公眾提出申請制定、修改和廢除行政法規(guī)規(guī)章的行政立法動(dòng)議權(quán)，使行政立法公眾參與形成規(guī)則化和制度化，切實(shí)保障行政立法公眾參與的程序權(quán)利。

2．完善行政立法信息公開制度，確保公眾立法信息知情權(quán)。立法信息公開制度是保障公眾參與行政立法的基礎(chǔ)性制度，有利于保障公眾立法知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。行政立法公眾參與是全過程的參與，從立法立項(xiàng)階段開始到立法的公布、實(shí)施，立法信息都要公開透明，這樣才有利于公眾參與。行政立法信息公開包括:立法規(guī)劃公開、規(guī)范草案文本公開、征求意見情況公開、采納意見情況公開、實(shí)施公開等。立法項(xiàng)目頒布后，要將規(guī)范文本及時(shí)向公眾公開，廣泛予以宣傳。

3．完善行政立法公開征求意見制度。公開征求意見制度是法律法規(guī)明確規(guī)定的行政立法公眾參與的形式之一，這一制度就是為了保障公眾參與的建議權(quán)、陳述意見權(quán)和監(jiān)督權(quán)。中國現(xiàn)行的行政立法公開征求意見的主要方式有:立法聽證會(huì)、座談會(huì)、討論會(huì)、民意調(diào)查、網(wǎng)上參與、立法調(diào)研等。這些公開征求意見的方式對促進(jìn)立法民主、提供立法質(zhì)量起到了重要作用，但仍然需要深化完善征求意見對象的代表性、廣泛性與專業(yè)性，以及聽取意見的全面性等規(guī)定，需要規(guī)范征求意見的程序，如公開征求意見的方案制訂、發(fā)布公告、收集和整理意見、對意見的分析研究和回復(fù)等環(huán)節(jié)需要規(guī)范和完善。

4．完善協(xié)商咨詢制度，發(fā)揮公眾與專家的立法參與作用。在行政立法過程中如何發(fā)揮不同主體的作用，如何通過協(xié)商與咨詢制度機(jī)制來協(xié)調(diào)解決不同主體之間的立法沖突問題，是行政立法公眾參與制度應(yīng)該重視的問題。我國行政立法應(yīng)當(dāng)建立公眾參與的協(xié)商制度，以增強(qiáng)立法決策的民主性，確認(rèn)行政立法過程中公眾與行政立法機(jī)關(guān)地位的平等。建立行政立法專家咨詢制度，以增強(qiáng)立法決策的科學(xué)性，保障專家地位的獨(dú)立性。重視專家意見，專家論證成為項(xiàng)目審批必經(jīng)的前置程序。規(guī)范專家立法行為，使專家以民主的方式介入立法，以公正的形式參與決策，對專家參與立法咨詢進(jìn)行必要的程序限制和參與公開，避免因?qū)＜覚?quán)威與行政權(quán)力的結(jié)合而導(dǎo)致專家專斷和行政武斷。

5．完善公眾參與意見的評價(jià)機(jī)制和反饋機(jī)制。行政立法機(jī)關(guān)對公眾參與意見的評價(jià)和反饋制度是公眾參與機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，是公眾行使建議權(quán)和陳述意見權(quán)之后的落實(shí)階段，它決定了公眾參與的實(shí)際效果?！耙?jiǎng)?chuàng)造民眾參與立法、行政、司法活動(dòng)及依法進(jìn)行表達(dá)和監(jiān)督的機(jī)會(huì)”［12］，立法機(jī)關(guān)對公眾意見要及時(shí)回應(yīng)和反饋，提高公眾參與行政立法的信心。因此，要建立公眾意見采納情況的說明制度，對公眾意見或建議的采納情況予以說明，及時(shí)進(jìn)行反饋，將公眾意見采納情況在政府法制信息網(wǎng)上公開，供社會(huì)公眾評論，形成系統(tǒng)的公眾立法意見征集、整理、評價(jià)、公布和反饋機(jī)制。

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