縣級(jí)地方政府行政效能建設(shè)的突破口——以石獅市12345便民服務(wù)中心為例

陳力鈞

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州350000)

政府效能一直以來(lái)都是各地政府在轉(zhuǎn)型期間的重要內(nèi)容，是政府治理的核心問(wèn)題。地方政府的行政效能不僅是執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的直接體現(xiàn)，也是在社會(huì)轉(zhuǎn)型階段實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。政府效能是行政效率，行政效果，行政效益的綜合體現(xiàn)，是目標(biāo)與手段，過(guò)程與結(jié)果，效率與效果的統(tǒng)一。當(dāng)前行政效能建設(shè)和監(jiān)察的著力點(diǎn)也在于解決行政成本過(guò)高，效率低下，服務(wù)水平不足，行政不作為，推諉扯皮，行政效果難以符合公眾預(yù)期等一系列問(wèn)題。在效能建設(shè)的過(guò)程中，各地方政府根據(jù)地方區(qū)域的問(wèn)題特性進(jìn)行了探索，也積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成效，但是在許多方面的問(wèn)題仍然阻礙著政府的行政效能進(jìn)一步提升。

一、縣級(jí)政府行政效能存在的主要問(wèn)題

隨著我國(guó)治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，當(dāng)前低下的行效能對(duì)我國(guó)的政府形象，政府的治理能力的進(jìn)步帶來(lái)了一定的負(fù)面影響。石獅市的行政效能也不例外地存在一些問(wèn)題與不盡人意之處，制約著政府職能的轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府的構(gòu)建，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)行政職能交錯(cuò)不清

行政職能指的是政府各個(gè)機(jī)關(guān)單位的負(fù)責(zé)領(lǐng)域，工作職責(zé)的深度和廣度，是影響政府效能的重要因素。政府行政職能的定位失當(dāng)，越位，缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象都將嚴(yán)重影響政府的行政效能。在政府部門單位處理自下而上的問(wèn)題時(shí)，由于各個(gè)部門單位的劃分不夠清楚明確，容易導(dǎo)致在處理訴求的時(shí)候，在定位相應(yīng)職能部門上存在模糊現(xiàn)象，進(jìn)而形成在部門單位之間的推諉扯皮，例如，在石獅市12345便民服務(wù)中心的案例研究中，在湖濱和寶蓋兩個(gè)街道辦管轄的交界處，由于職責(zé)的定位不明確，環(huán)境衛(wèi)生和公共設(shè)施的問(wèn)題容易導(dǎo)致二者的相互推托，致使公共衛(wèi)生，設(shè)施等問(wèn)題無(wú)法得到及時(shí)妥善的解決;一個(gè)路面上的大石頭引起的安全隱患急需處理，而負(fù)責(zé)單位在住建部，國(guó)土資源部等幾個(gè)相關(guān)部門之間難以定位，嚴(yán)重耽誤處理效率;因此，建立一種有效的運(yùn)行機(jī)制，確保在處理訴求的部門單位職能模糊不清的情況下，能夠及時(shí)定位合適的處理單位，減少在推諉過(guò)程中浪費(fèi)的效率，是提升政府行政效能的關(guān)鍵。

(二)行政效率低下

政府行政的低效率是阻礙目前我國(guó)政府效能建設(shè)的又一重要因素。政府的行政效能不僅體現(xiàn)在遇到問(wèn)題可以得到清晰地職責(zé)定位，還體現(xiàn)為政府在處理各類問(wèn)題，完成工作任務(wù)的效率有待提高。我國(guó)學(xué)者將解決行政效率的低下列為效能建設(shè)重點(diǎn)要解決的問(wèn)題，陳洪生將政府效率低下表現(xiàn)歸納為:1)公共物品數(shù)量少，比值低;2)公共物品與公共服務(wù)質(zhì)量差;3)周轉(zhuǎn)速度慢，程序過(guò) 于繁瑣，手續(xù)過(guò)于復(fù)雜;4)工作拖拉;5)投入多，產(chǎn)出少，比率 低甚至呈負(fù)數(shù);6)時(shí)間消耗多，等等。［1］在針對(duì)縣級(jí)政府的調(diào)研中了解到，縣級(jí)政府效率的低下具體表現(xiàn)在幾個(gè)方面:一方面，在處理民眾訴求或者社會(huì)問(wèn)題時(shí)缺乏行動(dòng)力與主動(dòng)性，致使行政效率低下，耗費(fèi)的成本和資源過(guò)高，處理的結(jié)果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期;另一方面，辦事人員人浮于事服務(wù)意識(shí)的欠缺，處理不同情況的能力有待提高，服務(wù)觀念落后，執(zhí)行力不足。行政管理人員的角色錯(cuò)位，盛行的官僚主義作風(fēng)，在很大程度上帶來(lái)政府效能的低下。［2］此外，行政效率效果的欠佳還體現(xiàn)在政府部門單位在應(yīng)對(duì)重要訴求是顯得比較局促和被動(dòng)，存在應(yīng)對(duì)機(jī)制不健全，貽誤最佳處理時(shí)機(jī)和管理混亂等現(xiàn)象。政府部門單位提升行政效率效果是我國(guó)政府的行政效能建設(shè)的重要挑戰(zhàn)。

(三)政府績(jī)效考核不科學(xué)

政府績(jī)效評(píng)估的傳統(tǒng)模式是“組織掌控、內(nèi)部實(shí)施”——上級(jí)對(duì)下級(jí)評(píng)估為主，政府自評(píng)為輔，公共評(píng)估缺失。［3］這種模式也就導(dǎo)致了政府的績(jī)效考核重視上級(jí)的意見(jiàn)，而缺乏來(lái)自下層民眾的反饋信息。我國(guó)目前政府績(jī)效評(píng)估主要是由政府組織的利益相關(guān)者根據(jù)收集的政府績(jī)效信息作出的價(jià)值判斷?？荚u(píng)的方式主要以政府為主導(dǎo)自上而下的系統(tǒng)推進(jìn)，作為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)的一種管理，而自下而上的考評(píng)體系的建設(shè)還在進(jìn)一步的擴(kuò)散中，有待進(jìn)一步完善。就評(píng)估的過(guò)程而言，政府部門上下之間或相互之間的績(jī)效考核難以反映真實(shí)的狀況，評(píng)估的過(guò)程容易流于形式，考評(píng)的客觀性與真實(shí)性難以保證。就評(píng)估的結(jié)果而言，以內(nèi)部評(píng)估為主的的績(jī)效考評(píng)體系的結(jié)果對(duì)于政府部門單位行政的改進(jìn)行為缺乏的一定的激勵(lì)性和問(wèn)責(zé)性。而政府效能的提升，除了部門單位內(nèi)部的自覺(jué)性之外，更需要外部的考評(píng)機(jī)制來(lái)喚起各個(gè)部門對(duì)績(jī)效的重視，進(jìn)而推動(dòng)政府行為的有效性建設(shè)?？?jī)效考評(píng)的不足進(jìn)一步反應(yīng)出政府部門人事管理制度的不完善制約了政府行政效能的提高。有關(guān)學(xué)者研究認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行人事管理制度在選人、用人、培養(yǎng)人、激勵(lì)人幾個(gè)環(huán)節(jié)上都有一定的缺陷，這是造成政府效能低下的重要原因。［4］因此，解決傳統(tǒng)格局下績(jī)效考評(píng)體系存在的問(wèn)題，建設(shè)良性的激勵(lì)機(jī)制和科學(xué)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制是政府行政效能提升的關(guān)鍵路徑。

(四)行政效果的導(dǎo)向不明

有效性指的是實(shí)際的行動(dòng)和效果，指在政治體系滿足社會(huì)大多數(shù)要求的程度。［5］有效的行政效能不僅要求政府行為具有較高的效率，還要求政府行為能達(dá)到預(yù)期的效果，即“有效率地做事，并且把事情做好”。然而，在行政的效果常常會(huì)差強(qiáng)人意，有時(shí)候政府主導(dǎo)的項(xiàng)目從良好的目的出發(fā)，并且著手了一定的投入，卻無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果。如何解決由政府單方面主導(dǎo)的公共行政投入，與公眾的實(shí)際需求之間的差異，為政府行政指明正確的方向，滿足民眾的需求，把資源和精力投入在對(duì)的地方，也是困擾著行政效能進(jìn)一步提升的困境之一。由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)歷程較短，市場(chǎng)和社會(huì)在治理的過(guò)程中所起到的作用還未充分發(fā)揮。政府在治理過(guò)程中需要承擔(dān)起大部分的職能，在舊體制下無(wú)所不管的“全能主義”政府的主導(dǎo)性作用導(dǎo)致了在自上而下的治理中對(duì)來(lái)自市場(chǎng)，社會(huì)等不同聲音和意見(jiàn)在某種程度上的忽視，多元主體共同治理的模式缺乏在體制上的制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)上的能力支撐。政府在由內(nèi)而外的治理和規(guī)劃上存在著一定的盲目性，在針對(duì)一些具體問(wèn)題的設(shè)計(jì)和安排時(shí)民眾，市場(chǎng)，可能會(huì)比政府具有更為合理的看法和方案。因此，建立有影響力自下而上的溝通機(jī)制，拓展市場(chǎng)，社會(huì)與政府互動(dòng)交流的渠道對(duì)于政府效能的提高有著十分重要的作用。

二、12345便民服務(wù)中心對(duì)政府效能的促進(jìn)作用

縣級(jí)政府不同于國(guó)家與省級(jí)地方政府的格局，其行政效能的問(wèn)題既有普遍存在的方面，又具有一定的地方特點(diǎn)。各級(jí)地方政府都十分重視效能的建設(shè)，根據(jù)地方的特點(diǎn)著手了一定的嘗試性效能提升機(jī)制構(gòu)建，來(lái)解決行政效能的缺陷與不足，尋求政府效能提升的空間。石獅市委、市政府為進(jìn)一步深化政府效能建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)的創(chuàng)新管理，優(yōu)化整合政府，市場(chǎng)，社會(huì)三方面資源，推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)，于2012年的9月成立了12345便民服務(wù)中心，通過(guò)建設(shè)和運(yùn)作12345便民熱線、12345便民網(wǎng)站和社會(huì)服務(wù)大廳三大平臺(tái)的建立，不僅為民眾的日常非緊急訴求提供了解決的渠道，而且改變了政府部門單位的傳統(tǒng)行為模式，改進(jìn)了行政行為的效率和效果，為政府效能的提升形成了一定的倒逼與推動(dòng)機(jī)制，具體說(shuō)來(lái)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)整合服務(wù)資源，理清部門職能

當(dāng)前效能低下的一個(gè)重要原因是各個(gè)部門的職責(zé)交錯(cuò)不清，職能的越位，錯(cuò)位，缺位制約了政府的效能提升。12345平臺(tái)要實(shí)現(xiàn)有效率和效果的運(yùn)作，整合各方面的資源，并理清各個(gè)部門單位的職責(zé)范圍，盡可能地減少內(nèi)部的職能交錯(cuò)是12345平臺(tái)得以良好運(yùn)行的基礎(chǔ)。12345平臺(tái)整合了市、鎮(zhèn)、村三級(jí)服務(wù)資源形成數(shù)字知識(shí)庫(kù)，在理論上梳理了各個(gè)部門，單位的職能范圍，并建立了石獅市64個(gè)聯(lián)動(dòng)單位的運(yùn)行系統(tǒng)，為便民服務(wù)中心的運(yùn)作提供了基礎(chǔ)條件保障。一方面，通過(guò)對(duì)政府各部門單位的職能整合與梳理，提高了政府提供服務(wù)的能力，另一方面，12345便民服務(wù)中心成立了疑難問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)裁定小組，針對(duì)職責(zé)模糊不清，難以確定的問(wèn)題，進(jìn)行進(jìn)一步判斷和裁定。2013年4月18日，石獅市委辦、政府辦聯(lián)合印發(fā)《成立12345群眾訴求件裁定領(lǐng)導(dǎo)小組》，進(jìn)一步規(guī)范12345系統(tǒng)群眾訴求件辦理工作。當(dāng)訴求件中遇到疑難問(wèn)題，例如:承辦單位不明確或涉及多個(gè)管理單位，無(wú)法定位確切的主管部門單位時(shí)，由中心填報(bào)裁定申請(qǐng)報(bào)告。裁定小組按“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)“和”屬地管理“兩大原則，研究裁定承辦單位。明確疑難群眾訴求件承辦單位裁定機(jī)構(gòu)、裁定職責(zé)、裁定程序，從制度上解決疑難群眾訴求件承辦單位職責(zé)交叉不清、推諉扯皮等問(wèn)題。12345平臺(tái)通過(guò)對(duì)資源的整合，職能的梳理，疑難的裁定建設(shè)，推動(dòng)了處理訴求時(shí)責(zé)任的定位效率的提高，避免因職責(zé)不清相互推諉中損失的效率，促進(jìn)了政府效能的提升。

(二)完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，建立有效制度保障

12345便民服務(wù)中心對(duì)于效能的推動(dòng)作用還體現(xiàn)在其梳理了政府的各個(gè)部門的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，并且形成了明確的制度來(lái)保障各聯(lián)動(dòng)單位的行政效能得以維持。為了及時(shí)有效響應(yīng)來(lái)自群眾的訴求，調(diào)動(dòng)政府各部門處理訴求的主動(dòng)性和服務(wù)意識(shí)，12345熱線建立了五重制度保障，設(shè)立125時(shí)限，提升政府部門辦事效率和效果。梳理了各個(gè)部門單位的職責(zé)之后，12345平臺(tái)通過(guò)設(shè)立有效的制度保障來(lái)確保各個(gè)聯(lián)動(dòng)單位在接到12345的訴求件之后，提高對(duì)訴求的重視程度，減少了拖延和效率低下的現(xiàn)象。例如:12345平臺(tái)在執(zhí)行過(guò)程中規(guī)定了“125”辦理時(shí)限，即對(duì)于12345系統(tǒng)轉(zhuǎn)辦的群眾訴求件，各聯(lián)動(dòng)單位需在1個(gè)工作日內(nèi)查閱辦理，2個(gè)工作日內(nèi)核實(shí)情況并提出處理意見(jiàn)，5個(gè)工作日(咨詢件3個(gè)工作日)內(nèi)辦結(jié)。以此來(lái)保證平臺(tái)及各個(gè)部門在執(zhí)行過(guò)程中的效率。

(三)第三方考評(píng)機(jī)制，構(gòu)建客觀公正績(jī)效評(píng)價(jià)體系

由政府內(nèi)部主導(dǎo)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，易流于形式，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果對(duì)行政行為的激勵(lì)性和懲罰性不足，進(jìn)而失去了對(duì)行政效能的影響力。石獅市12345便民服務(wù)中心有著自身獨(dú)特的定位:在政府的支持之下建立完善，但又獨(dú)立于政府的各個(gè)部門單位，通過(guò)對(duì)訴求情況的信息搜集來(lái)考察各個(gè)部門的行政績(jī)效，并以通報(bào)的形式喚起各個(gè)單位的重視。12345平臺(tái)改變了以往自上而下內(nèi)部評(píng)估的形式化績(jī)效的績(jī)效考核體系，通過(guò)第三方的身份，根據(jù)訴求件的處理情況和民眾的滿意程度，結(jié)合實(shí)際表現(xiàn)對(duì)各個(gè)聯(lián)動(dòng)單位進(jìn)行考評(píng)并以文件形式發(fā)布，極大地提高了績(jī)效考評(píng)的客觀性和有效性。石獅市政府，市委辦，政府辦發(fā)布了兩份文件《12345運(yùn)行管理暫行規(guī)定》和《12345聯(lián)動(dòng)單位督查考評(píng)暫行辦法》來(lái)使12345平臺(tái)的運(yùn)行管理和督查考評(píng)制度化，高效化?！?2345運(yùn)行管理暫行規(guī)定》為平臺(tái)構(gòu)建了“一號(hào)對(duì)外、集中受理、分類處置、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各方聯(lián)動(dòng)、限時(shí)辦理”的運(yùn)行機(jī)制?！?2345聯(lián)動(dòng)單位督查考評(píng)暫行辦法》通過(guò)量化考評(píng)各聯(lián)動(dòng)單位執(zhí)行群眾訴求件的辦理情況和效果，并且以月度表格的形式在聯(lián)動(dòng)單位間發(fā)布公示，提高了各個(gè)部門單位的重視程度，有力保障12345系統(tǒng)高效運(yùn)行，扎實(shí)推動(dòng)各聯(lián)動(dòng)單位效能建設(shè)。

(四)打通政民互動(dòng)渠道，激發(fā)效能動(dòng)力

聆聽(tīng)來(lái)自民眾的意見(jiàn)和聲音，拓寬自下而上的溝通渠道，政府和民眾之間的有效溝通，是12345平臺(tái)對(duì)行政效能提升的又一突破性建設(shè)。加強(qiáng)政府與民眾之間的溝通，構(gòu)建有效的政民互動(dòng)渠道，是緩解社會(huì)矛盾，建設(shè)服務(wù)型政府的重要方向。有效的政民互動(dòng)一方面能夠增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任，緩和在轉(zhuǎn)型社會(huì)凸顯出的各類矛盾，另一方面，促使政府部門在政民互動(dòng)的過(guò)程中重視對(duì)群眾意見(jiàn)的了解與反饋，有利于增進(jìn)制定決策的科學(xué)性和有效性，有助于推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)和政府服務(wù)效果的提升。12345便民服務(wù)中心從本質(zhì)上說(shuō)是一種政民互動(dòng)平臺(tái)的建設(shè)，作為一種介于政府和民眾之間的事業(yè)單位，雖然依賴于政府的重視與支持，但其立足“聆聽(tīng)民聲、服務(wù)民生”，通過(guò)12345熱線電話，便民服務(wù)網(wǎng)站(www．ss12345．gov．cn)等方式，匯集自下而上的民眾訴求，成為化解社會(huì)矛盾的有效突破口，并且認(rèn)真幫助群眾解決了大量民生訴求，積累平臺(tái)滿意度和美譽(yù)度，通過(guò)品牌形象的提升加強(qiáng)在民眾之中的關(guān)注度和影響力，促進(jìn)群眾同政府之間的聯(lián)系。更重要的是，通過(guò)建立有影響力的政民互動(dòng)平臺(tái)，對(duì)政府的效能形成一定的倒逼機(jī)制，激發(fā)政府各部門單位的內(nèi)在活力，進(jìn)而推動(dòng)政府運(yùn)行機(jī)制的效能提升。

三、12345平臺(tái)對(duì)效能提升作用的制約因素

作為地方政府現(xiàn)代化治理格局下的一種連接政府與社會(huì)的有效方式，12345便民服務(wù)中心的訴求件在推動(dòng)政府效能建設(shè)的過(guò)程中取得成效的同時(shí)，也存在著一定的局限性，使12345平臺(tái)對(duì)于行政效能的建設(shè)無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的效果:

(一)聯(lián)動(dòng)單位能力不足

行政組織和各個(gè)部門單位是政府行政能力的承載者，組織的行政能力對(duì)行政效能的良性構(gòu)建起著舉足輕重的作用。只有政府自上而下的的組織單位都能夠保質(zhì)保量地履行自己的職能，才可能實(shí)現(xiàn)較高的行政效能。政府雖然在我國(guó)的治理模式中長(zhǎng)時(shí)間處于主導(dǎo)地位，承擔(dān)了大部分的社會(huì)職能，但是在組織管理運(yùn)作能力上還有著一定的阻礙，主要體現(xiàn)為:人力短缺，物力不足，工作流程缺乏效率等問(wèn)題。在人員不足，能力有限的前提下，在履行自身職責(zé)的基礎(chǔ)上還要接受來(lái)自12345便民服務(wù)中心的訴求，將會(huì)加重各個(gè)聯(lián)動(dòng)單位的工作負(fù)擔(dān)，使得處理民眾訴求時(shí)難以面面俱到，保質(zhì)保量地完成好每一件訴求。12345平臺(tái)在實(shí)現(xiàn)對(duì)政府內(nèi)部效能倒逼的同時(shí)，對(duì)于政府的各個(gè)部門單位的組織管理能力和人力資源狀況提出了一種挑戰(zhàn)。

(二)服務(wù)水平難以適應(yīng)

行政工作人員的業(yè)務(wù)水平，服務(wù)態(tài)度的好壞直接影響到服務(wù)水平的高低和行政管理活動(dòng)的結(jié)果能否讓民眾滿意。我國(guó)行政人員的業(yè)務(wù)能力偏低主要表現(xiàn)在:知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、領(lǐng)導(dǎo)能力不能勝任、行政能力不夠強(qiáng)等方面。此外文山會(huì)海，作風(fēng)浮躁，弄虛作假搞浮夸等盛行的官僚主義作風(fēng)也影響著部門單位的服務(wù)水平，使政府組織的行政效能在12345便民服務(wù)中心的驅(qū)動(dòng)下，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的效果。［5］我國(guó)行政人員政府部門單位的工作人員，特別是在直接同群眾打交道的一線人員中，服務(wù)水平不足具體表現(xiàn)為:服務(wù)的意識(shí)和態(tài)度認(rèn)識(shí)不到位;服務(wù)能力無(wú)法勝任，在處理不同的群眾，各樣紛繁復(fù)雜的訴求時(shí)，由于服務(wù)的意識(shí)或是決問(wèn)題的能力不足，難以有效的協(xié)調(diào)發(fā)生的沖突和突發(fā)狀況;人浮于事，浮躁的態(tài)度引起民眾不滿;了處理問(wèn)題的方式不夠到位等方面，進(jìn)而降低了服務(wù)民眾解決訴求的滿意度。因此，行政人員的素質(zhì)和官僚主義等作風(fēng)成為阻礙在12345平臺(tái)帶動(dòng)下政府行政效能提升的另一大阻礙。

(三)績(jī)效考評(píng)存在障礙

12345便民服務(wù)中心改變了傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估模式，對(duì)行政效能的提升有了很大的促進(jìn)作用，然而新的考評(píng)模式也存在著一定的困難和阻礙。12345便民服務(wù)中心以第三方的角度對(duì)各個(gè)政府部門單位每個(gè)月的處理，通報(bào)各個(gè)部門的單位，通過(guò)績(jī)效考評(píng)打分的方式來(lái)列出各個(gè)單位一個(gè)月以來(lái)處理訴求的情況和排名，使得12345平臺(tái)的訴求件得以引起領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視。但是在績(jī)效考評(píng)的方式和結(jié)果上，要做到客觀公正存在一定的難度。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，第一，對(duì)于事務(wù)繁多，訴求件數(shù)量明顯多于其它部門的單位，例如石獅市的住房與建設(shè)局，在處理好自身職能內(nèi)的繁多事務(wù)的基礎(chǔ)上，還需要分配大量的人力物力資源來(lái)保證12345平臺(tái)的訴求件能夠高效地完成。在繁重的工作量的前提下相比于其它訴求件數(shù)量較少的部門要保質(zhì)保量地完成訴求會(huì)給部門工作增添一定的難度，而以共同的績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)部門不同的工作量前提下的處理訴求情況，對(duì)獲得公平科學(xué)的績(jī)效考評(píng)結(jié)果造成一定的阻礙。第二，不同的部門職能范圍不同，處理訴求件的種類不一致，因而面對(duì)不同群眾類型，矛盾的沖突程度也是不一致的。處理街邊謀生的小攤販和污染環(huán)境的商家時(shí)發(fā)生沖突的可能性和激烈程度是不一樣的，所以針對(duì)各個(gè)單位訴求情況的類型不同而采用統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果的合理性也難以保證。故針對(duì)各個(gè)部門單位實(shí)際情況的不同，制定科學(xué)合理的考評(píng)體系，是績(jī)效考評(píng)的困難之處。

(四)系統(tǒng)功能有待提升

12345便民服務(wù)中心對(duì)于行政效能的突破不僅體現(xiàn)為其作為一個(gè)匯集和處理民眾訴求的平臺(tái)，還進(jìn)一步表現(xiàn)為通過(guò)數(shù)據(jù)的收集為政府行為的方向和效果形成一定的數(shù)據(jù)理論支持。然而在現(xiàn)有的電子政務(wù)，數(shù)據(jù)系統(tǒng)技術(shù)條件下，12345平臺(tái)所匯總的數(shù)據(jù)信息的預(yù)測(cè)性與指導(dǎo)性作用還未得到充分的開(kāi)發(fā)。12345平臺(tái)通過(guò)對(duì)訴求件工單處理情況的匯總，數(shù)據(jù)系統(tǒng)的應(yīng)用主要是作為各部門績(jī)效考評(píng)的依據(jù)，促進(jìn)各個(gè)單位行政效能的提升，以及對(duì)12345平臺(tái)各類累計(jì)辦件按月度和年度匯總，作為平臺(tái)從雛形到初具規(guī)模并享有一定知名度和美譽(yù)度的證明。而將數(shù)據(jù)系統(tǒng)匯總的數(shù)據(jù)，通過(guò)大數(shù)據(jù)的方式作為治理的參照標(biāo)準(zhǔn)，探索現(xiàn)代化的治理體系和治理能力的建設(shè)，進(jìn)一步地利用數(shù)據(jù)對(duì)于治理方向和治理方式的指導(dǎo)性作用仍有很大可以開(kāi)發(fā)的空間。

四、12345平臺(tái)進(jìn)一步促進(jìn)效能建設(shè)的對(duì)策

由于現(xiàn)行的體制和狀況使得12345便民服務(wù)中心對(duì)于政府行政效能的促進(jìn)作用還存在一定的限制，使得該平臺(tái)對(duì)效能的提升作用還無(wú)法完全發(fā)揮。而行政效能的提升是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，需要政府的多個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)和配合。［6］因此，為了進(jìn)一步發(fā)揮12345平臺(tái)的作用，促進(jìn)政府行政效能提升，政府主體還應(yīng)當(dāng)通過(guò)各方面的改善來(lái)協(xié)同建設(shè)新時(shí)期政府的行政效能。

(一)完善組織建設(shè)，提升管理能力

政府機(jī)關(guān)部門單位處理事務(wù)的能力直接影響到政府的形象和公信力，政府的行政效能某種程度上也體現(xiàn)在政府組織的辦事能力上。要進(jìn)一步發(fā)揮12345平臺(tái)對(duì)行政效能的促進(jìn)作用，應(yīng)針對(duì)各個(gè)部門的具體工作狀況，以“便民”為核心理念，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，改進(jìn)工作流程，改善內(nèi)部管理制度，提升組織效能。主要包括兩個(gè)方面，一是強(qiáng)化政府部門聯(lián)動(dòng)單位的自身建設(shè)，完善組織管理體系，加強(qiáng)基層組織開(kāi)展工作的能力，保證各個(gè)單位都有足夠的能力保質(zhì)保量地完成民眾的訴求。第二，以12345便民服務(wù)為中心，利用好整合后的治理資源，各個(gè)單位之間合理地分工與合作，達(dá)成協(xié)同共治。第三，提升組織的管理能力和服務(wù)水平，應(yīng)用現(xiàn)代化的組織管理技術(shù)和手段，例如網(wǎng)格技術(shù)，流程再造，分類管理，全面質(zhì)量管理等新方式，推進(jìn)組織管理能力的建設(shè)，以提升公眾對(duì)聯(lián)動(dòng)單位服務(wù)的滿意度。

(二)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提高人員素質(zhì)

要提升服務(wù)能力，強(qiáng)化服務(wù)水平，首先應(yīng)當(dāng)擺正政府的“公共服務(wù)者”的角色定位，倡導(dǎo)以人為本，執(zhí)政為民的行政價(jià)值理念，從意識(shí)上重視公眾的訴求和人民的滿意度，實(shí)現(xiàn)從“官本位”到“民本位”，從“政府管制”到“公共服務(wù)”的職能觀念轉(zhuǎn)變。其次，加強(qiáng)對(duì)工作人員的培養(yǎng)和訓(xùn)練，提高人員的服務(wù)意識(shí)和工作能力，在處理業(yè)務(wù)的熟練度，服務(wù)態(tài)度，應(yīng)對(duì)沖突的掌控力等方面有所強(qiáng)化。讓基層的人員在面對(duì)來(lái)自不同類型的民眾時(shí)，無(wú)論是對(duì)待溫和，焦急還是憤怒情緒的群眾，都能夠具備一定的服務(wù)能力。通過(guò)加強(qiáng)人員的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力，樹(shù)立服務(wù)行政理念，將服務(wù)公眾的價(jià)值觀念融入服務(wù)型政府的構(gòu)建中。

(三)科學(xué)考評(píng)體系，完善績(jī)效制度

在12345便民服務(wù)中心的推動(dòng)下，政府各個(gè)部門單位的績(jī)效考評(píng)有了新的方式方法，并且對(duì)行效能的提升具有一定的激勵(lì)和倒逼作用。政府的績(jī)效評(píng)估模式逐步實(shí)現(xiàn)從“政府本位”向“公眾本位”理念的轉(zhuǎn)變，并以更加客觀公正的評(píng)估指標(biāo)對(duì)部門單位的具體績(jī)效做出評(píng)價(jià)。要進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度，應(yīng)結(jié)合各個(gè)部門單位的實(shí)際情況，建立科學(xué)公正的評(píng)價(jià)體系，盡可能地排除干擾因素對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響，例如政策的抵觸，民眾的合理訴求，部門職能范圍的沖突性等，讓考評(píng)的結(jié)果客觀地反應(yīng)各個(gè)聯(lián)動(dòng)單位在工作中的真實(shí)表現(xiàn)。但是，建立起能夠體現(xiàn)科學(xué)，公正，客觀，表現(xiàn)與績(jī)效相匹配的績(jī)效考核機(jī)制，依然是各個(gè)政府組織需要解決的一個(gè)難題，也是一個(gè)不斷改進(jìn)和完善的過(guò)程。

(四)優(yōu)化系統(tǒng)功能，發(fā)揮技術(shù)作用

以大數(shù)據(jù)和云計(jì)算為代表的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)顛覆了現(xiàn)代人們的生活方式，而將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用與提升政府的行政效能及治理能力方面的研究和應(yīng)用還有極大可提升的空間?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)于治理的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一，治理的過(guò)程由“混沌”轉(zhuǎn)向“澄明”。無(wú)論在人與人之間還是人與政府組織之間，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用都必將使整個(gè)治理體系相互作用的過(guò)程更加透明化和公開(kāi)化，政府部門單位的權(quán)力和行政的過(guò)程都將處于公眾的監(jiān)督之下，這樣治理過(guò)程信息化的趨勢(shì)有利于推進(jìn)行政權(quán)力的合法化與行政服務(wù)過(guò)程的規(guī)范化。第二，行政服務(wù)的方向由“政府”主導(dǎo)轉(zhuǎn)向“公民”主導(dǎo)。作公共行政的主體政府的治理行為是有價(jià)值的，而公民是價(jià)值的意義所在。只有從人的內(nèi)需的角度出發(fā)，符合公民需要，滿足民眾需求的政府行為，才能為政府的治理行為賦予有效的意義，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了治理的價(jià)值。大數(shù)據(jù)幫助我們從人的需求這個(gè)源頭識(shí)別意義，從而幫助行政的主體實(shí)現(xiàn)價(jià)值。第三，行政的方式從“被動(dòng)”處理轉(zhuǎn)向“主動(dòng)”防范。

大數(shù)據(jù)的方法簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是從各種各樣類型的數(shù)據(jù)中，快速獲得有價(jià)值信息。通過(guò)這些有價(jià)值的數(shù)據(jù)對(duì)未來(lái)治理的方向以及可能性狀況作出預(yù)測(cè)和指導(dǎo)性的幫助。例如，在國(guó)外對(duì)于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用上，洛杉磯警察局和加利福尼亞大學(xué)合作利用大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)犯罪的發(fā)生。2012年的6月末，美國(guó)洛杉磯警察局宣布擴(kuò)大對(duì)犯罪預(yù)測(cè)軟件的使用，它能通過(guò)收集大量數(shù)據(jù)、進(jìn)行演算的方法，推測(cè)出什么時(shí)候、什么地方最容易發(fā)生犯罪。［7］以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的電子政務(wù)系統(tǒng)地不斷完善和技術(shù)升級(jí)有利于提高決策的民主化與科學(xué)化。［8］12345平臺(tái)通過(guò)對(duì)大量，多樣信息的搜集，歸納，分類，處理，一方面可以反映當(dāng)前政府在不同區(qū)域，不同部門，不同領(lǐng)域的行政過(guò)程中所存在的問(wèn)題，另一方面通過(guò)對(duì)特征數(shù)據(jù)的考量分析結(jié)果，能夠?yàn)閷?lái)的政府治理提出建設(shè)性的參考意見(jiàn)。

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