土地非農(nóng)化過程中的公私伙伴關(guān)系
——以澳門新口岸為例（1962－1985）

朱德新，朱 峰

（1．澳門理工學院中國澳門特別行政區(qū)；2．北京大學法學院，北京 100871）

土地非農(nóng)化過程中的公私伙伴關(guān)系
——以澳門新口岸為例（1962－1985）

朱德新1，朱 峰2

（1．澳門理工學院中國澳門特別行政區(qū)；2．北京大學法學院，北京 100871）

當前內(nèi)地政府主導的土地非農(nóng)化過程中，存在著不少問題，而政府通過角色轉(zhuǎn)變，與私營部門建立公私伙伴關(guān)系的共同參與，或許可以成為解決這些問題的制度選擇。這方面的案例有，20世紀60年代到80年代澳葡政府和澳門旅游娛樂公司建立伙伴關(guān)系，順利完成澳門新口岸土地的非農(nóng)化任務(wù)。研究結(jié)果表明：政府創(chuàng)造的制度空間和私營部門的利益訴求成為公私伙伴關(guān)系的前提，彼此協(xié)作、利益協(xié)調(diào)和制度保障則是公私伙伴關(guān)系的路徑。公私伙伴關(guān)系參與土地非農(nóng)化過程，不僅可以實現(xiàn)雙方利益最大化，而且也會對政府的公共政策以及私營部門的行為模式產(chǎn)生積極的影響。

公私伙伴關(guān)系；土地非農(nóng)化；澳葡政府；澳門旅游娛樂公司

一、公私伙伴關(guān)系：一種新的制度選擇

隨著我國工業(yè)化、城市化進程的不斷加快以及農(nóng)業(yè)用地的不斷萎縮，迫切需要限制城市空間的無序擴張，加強土地利用率。但是，由于國家對土地非農(nóng)化速度居高不下的一系列調(diào)控政策“效果并不明顯”［1］56，使得政府主導的現(xiàn)行土地開發(fā)以及經(jīng)濟發(fā)展模式問題引發(fā)了廣泛關(guān)注和深入反思。有學者從理論層面上分析政府對城市開發(fā)實行壟斷以及直接從城市開發(fā)獲利的基本制度，認為政府扮演“既當裁判員、又當運動員”的雙重角色，導致城市空間分配不公和正當性危機［2］。也有學者通過對土地非農(nóng)化過程中博弈關(guān)系的探討，得出的結(jié)論之一是“引導地方政府改變目前不合理的經(jīng)濟發(fā)展模式”，以此避免“通過犧牲土地資源為代價來換取資金，謀取短期的經(jīng)濟發(fā)展”［1］61。還有學者在對深圳市土地二次開發(fā)的實證研究中，指出政府主導的城市土地整備在補償協(xié)商和實施方案審批兩個環(huán)節(jié)都存在著實踐困境，需要新的制度安排以提高土地開發(fā)的治理效率［3］。那么，迫切需要什么樣的制度安排才能有效解決上述問題？筆者認為，改變土地非農(nóng)化過程中政府主導的治理結(jié)構(gòu)，強化私營部門的參與，并建立公私伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)的新模式，應(yīng)是一種新的制度選擇。

實際上，不同國家、國際組織以及學者有關(guān)公私伙伴關(guān)系（Public－Private Partnership，以下簡稱PPP）的含義各不相同。從PPP的發(fā)展歷程來看，自20世紀80年代以來，以英國為代表的西方國家開始推動多部門之間的合作，以此作為解決日益嚴重的城市問題的重要手段［4］。盡管英國政府一直希望城市治理可以更多地包含居民、社區(qū)以及志愿者組織等，但實踐中往往私營部門和商業(yè)精英才是新的城市治理架構(gòu)中最受歡迎的“外來者”［5］。在城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，私營部門通過與政府簽署長期服務(wù)供應(yīng)合同為主要模式展開合作［6］。在城市開發(fā)和重建等涉及轉(zhuǎn)變土地利用類型的問題上，由于城市公共部門日漸演變成多元利益主體的角力場，使得公共和私人利益必須重新協(xié)調(diào)。因此，PPP也成為一種得到了廣泛應(yīng)用，并且成為“頗為流行的制度安排”，皆因該安排可以在伙伴之間的互利關(guān)系以及經(jīng)濟社會利益相互平衡的基礎(chǔ)上實現(xiàn)雙贏。PPP在城市開發(fā)實踐中并無固定的架構(gòu)和模式，而是根據(jù)目標專案的實際情況靈活變動組織形式，靈活性、成本效益以及交易成本的下降是這種安排的主要優(yōu)點，其存在主要問題包括各類城市土地開發(fā)專案的復雜性、公私伙伴之間的文化差異等［7］。

在我國，PPP也日益受到學術(shù)界的關(guān)注。特別是在城市治理領(lǐng)域，其被視為城市治理的一種基本結(jié)構(gòu)［8］。更有學者提出我們應(yīng)“從傳統(tǒng)的城市管理走向公私合作伙伴的現(xiàn)代城市治理”［9］。但就筆者掌握的資料來看，現(xiàn)有的研究更多是從宏觀層面把握這種制度安排，尚缺少對包括土地非農(nóng)化等實踐問題中出現(xiàn)的PPP進行微觀實證分析的論述。有鑒于此，本文擬以澳葡政府和澳門旅游娛樂有限公司（以下簡稱娛樂公司）合作開發(fā)澳門新口岸區(qū)為案例，以國內(nèi)外PPP理論和研究成果構(gòu)建分析框架，從土地非農(nóng)化進程中公私伙伴互動的視角，探究踐行這種關(guān)系的前提、路徑以及結(jié)果，為內(nèi)地城市改革土地非農(nóng)化模式提供有益的借鑒和啟示。

二、案例：以菜農(nóng)補償安置為核心的新口岸土地非農(nóng)化過程

澳門新口岸原是澳門半島東南部加思欄、劏狗環(huán)、馬交石到黑沙環(huán)一帶海灘，在20世紀二三十年代經(jīng)填海而成。該區(qū)背山瀕海、面積廣闊，地理位置優(yōu)越，是一片具有美好發(fā)展前景的區(qū)域。因此，澳葡政府高度重視此地的發(fā)展，早在填海工程進行時即著手制定該區(qū)的發(fā)展規(guī)劃。但由于二戰(zhàn)爆發(fā)等原因使得該區(qū)的開發(fā)被擱置，直到50年代初仍是未利用的荒地。由于內(nèi)地政權(quán)變更以及邊境爭端等影響，50年代初的外來農(nóng)產(chǎn)品輸入處于不穩(wěn)定狀態(tài)，澳葡政府不得不實行鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策。這樣一來，大批居民在新口岸荒地開墾，使該區(qū)土地利用模式由待開發(fā)的城市用地轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍拈T最大一幅菜地”。

從60年代初開始，澳門人口增長，加工工業(yè)、對外貿(mào)易的興起［10］，土地利用明顯從此前填海地上的農(nóng)業(yè)用途向商業(yè)或者商業(yè)、居住用途轉(zhuǎn)變［11］。同時，澳葡政府對新口岸區(qū)制定了多項方案，開始考慮對新口岸土地進行非農(nóng)化處理，意圖將該區(qū)建設(shè)成“新的城市中心”。但面對該區(qū)面積龐大的農(nóng)地和星羅棋布的木屋，澳葡政府無力承擔菜農(nóng)居住木屋的拆遷、補償和安置費用。在這樣的情況下，60年代初的新一期博彩專營合約的競投，為其解決新口岸的開發(fā)問題提供了契機。因此，澳葡政府明確提出了獲得博彩專營權(quán)的企業(yè)還須承擔促進城市發(fā)展，即所謂“繁榮澳門”的附帶義務(wù)。這一義務(wù)在娛樂公司與澳葡政府于1962年簽訂的《中西幸運博彩專營合約》（以下簡稱專營合約）中得到體現(xiàn)。該合約明確規(guī)定娛樂公司在獲得博彩專營權(quán)的同時，需要承擔新口岸區(qū)內(nèi)包括拆遷菜農(nóng)木屋提供補償安置以及修建道路和下水道網(wǎng)等土地一級開發(fā)的義務(wù)。此表明澳葡政府和娛樂公司建立PPP，展開對新口岸土地的非農(nóng)化工作。

上述專營合約簽訂后，娛樂公司立即對解決土地的非農(nóng)化問題進行初步實踐，包括在1965年收回新口岸47戶菜農(nóng)土地并進行開發(fā)等。但受1966年爆發(fā)的“一二·三事件”等因素的影響，工作進展緩慢。進入70年代特別是在70年代中后期，在澳葡政府與娛樂公司針對實際情況變化而修訂專營合約中有關(guān)菜農(nóng)補償安置條款后，娛樂公司加快了大規(guī)模農(nóng)地用途轉(zhuǎn)移的步伐。一方面是委托由澳門華人領(lǐng)袖何賢擔任董事長的北泰建筑公司具體負責與菜農(nóng)協(xié)商補償安置方案；另一方面是興建多幢平民大廈，用于安置菜農(nóng)。至1985年，由娛樂公司主導，歷時20多年，耗資2億元（澳門幣，下同）的新口岸菜農(nóng)補償安置行動結(jié)束，共收回土地276 175．77平方米，拆卸木屋總面積111 700多平方米，安置以菜農(nóng)為主的居民921戶。在菜農(nóng)遷出的同時，娛樂公司按合約規(guī)定，在新口岸進行修建公路和鋪設(shè)下水道等土地開發(fā)項目。在1985年前半年完成的建設(shè)工程就包括興建公路總面積50萬平方米，鋪設(shè)總長度3千多米的污水管及5千多米的輸水管?？傊?，自菜農(nóng)遷離后，新口岸土地非農(nóng)化開發(fā)進展順利，使該區(qū)從“澳門最大一幅菜地”發(fā)展成為城市“中心商業(yè)區(qū)的延伸部分”。

三、案例分析：基于土地非農(nóng)化過程中公私伙伴互動關(guān)系的視角

不可否認的是，相對于現(xiàn)在的內(nèi)地城市而言，本文所探討的澳門案例無論在社會結(jié)構(gòu)還是伙伴關(guān)系的參與者等均具有特殊性。彼時澳門正處于實施殖民統(tǒng)治的澳葡政府與民間華人社會共存的特殊二元社會結(jié)構(gòu)中。而娛樂公司也是博彩專營公司而非房地產(chǎn)公司，其價值取向與合作目標也不完全等同于和政府合作開發(fā)土地直接牟利，而是一種間接牟利，即主要考慮以此來鞏固博彩專營權(quán)的地位，確保它的延續(xù)性，以獲取長遠利益。除此之外，澳葡政府與內(nèi)地的地方政府在土地非農(nóng)化過程中面臨的問題大同小異，有賴雙方通過建立行之有效的PPP加以解決。在此背景下，盡管澳葡政府和娛樂公司之間的伙伴關(guān)系建立在專營合約這種“早期PPP模式”上，但該模式在此后新口岸土地非農(nóng)化，尤其是在解決菜農(nóng)補償安置這一核心問題上，取得了良好的成效。因此，這種成效與PPP過程中的良性互動是分不開的。

（一）建立伙伴關(guān)系的前提：制度空間與利益訴求

作為一種過程而言，PPP的啟動應(yīng)具備一定的前提條件就是來自政府創(chuàng)造的制度空間和私營部門的利益需求。

有學者認為，促使私營部門廣泛參與城市治理并與政府建立伙伴關(guān)系的重要前提源自轉(zhuǎn)型中的政府所創(chuàng)造的制度空間（institutional space）。具體來說，政府通過策略性地授予部分權(quán)力，才使私營部門得以參與到本屬政府權(quán)力范圍內(nèi)的各項公共事務(wù)中來，并在雙方之間建立伙伴關(guān)系［12］。這在新口岸的案例中得到體現(xiàn)。因為新口岸土地屬于政府公地，土地非農(nóng)化和城市建設(shè)的責任主體是政府。倘政府無能力承擔這種責任，那么，也是按照澳門的土地制度通過土地拍賣的形式尋找開發(fā)者。但受制于前述無力承擔對菜農(nóng)的龐大補償安置費用，澳葡政府對新口岸土地非農(nóng)化深感力不從心，被迫將政府在這方面的部分權(quán)力授予財力雄厚且熟悉華人社會事務(wù)的博彩企業(yè)，為雙方建立伙伴關(guān)系創(chuàng)造制度空間。

當然，除政府創(chuàng)造的制度空間外，PPP仍需要私營部門的積極參與方能得以實現(xiàn)。在分析私營部門參與伙伴關(guān)系的各種因素時，Cook指出，相比其他因素，追求利益最大化是私營部門的首要動力。參與伙伴關(guān)系的決定是其在衡量了潛在利益和風險以后決定的［5］。這也與新口岸土地開發(fā)的案例相符合，盡管娛樂公司為新口岸菜農(nóng)的遷出提供補償和安置費用以及對土地非農(nóng)化付出大量資金，但其同樣獲得了該區(qū)1／3土地的開發(fā)權(quán)。同時，考慮到其興建的葡京酒店和碼頭均位于該區(qū)，改造該區(qū)環(huán)境對于娛樂公司來說也是利益大于風險的。

（二）伙伴關(guān)系運行路徑：彼此協(xié)作、利益協(xié)調(diào)與制度保障

公私伙伴過程中的互動是取得良好成效的關(guān)鍵。其因在于：現(xiàn)代城市政府在積極引入PPP時，不僅在于解決特定城市問題的需要而引入包括公私主體在內(nèi)的組織架構(gòu)，而且在這種制度安排中城市政府更加注重與來自私營部門的伙伴進行互動，并從這種互動的過程中獲益［5］。結(jié)合相關(guān)理論和新口岸案例，筆者認為公私伙伴的互動體現(xiàn)在彼此協(xié)作、利益協(xié)調(diào)和建立制度保障這三個方面。

首先，PPP是一個伙伴之間的協(xié)作過程。對于如何理解PPP的過程及伙伴之間的互動，一些學者提出了“協(xié)作”框架，并以此作為模型來分析PPP。具體來說，PPP過程中存在著伙伴之間在資源上的協(xié)作（resource synergy）和政策上的協(xié)作（policy synergy）。資源上的協(xié)作是指伙伴之間在資源上實現(xiàn)合作與互補，并最終提升伙伴關(guān)系的效率。政策協(xié)作（policy synergy）指的是公共部門和私營部門在技能、能力和目標上均大有區(qū)別，對存在問題的看法也并不一致，因此，在伙伴關(guān)系運行過程中綜合吸納雙方的觀點，可能會產(chǎn)生解決具體問題的創(chuàng)新方案（innovative solution）［13，14］。

在新口岸案例中，公私伙伴關(guān)系在資源和政策上的彼此協(xié)作均得到體現(xiàn)。就前者而言，雙方的資源協(xié)作基本上涵蓋了PPP的整個過程。一方面，澳葡政府允許娛樂公司具體負責新口岸土地的非農(nóng)化，并撥出位于澳門臺山的政府公地給娛樂公司興建用作安置菜農(nóng)的平民大廈；而另一方面，娛樂公司則需要全額投資整個新口岸土地的非農(nóng)化工作，包括向菜農(nóng)支付交出土地后的補償費用以及興建大廈安置菜農(nóng)的費用。雙方在資源上的彼此協(xié)作實現(xiàn)了土地資源和私人財力的協(xié)作和互補，極大提升了土地非農(nóng)化的效率和進程。

而政策協(xié)作在新口岸案例中也有所體現(xiàn)。在伙伴關(guān)系過程中，如何在城市空間拓展而需要改變農(nóng)地用途的同時兼顧菜農(nóng)利益，不使他們因城市發(fā)展而失去賴以生存的農(nóng)地和居所，一直是60年代以來澳門城市化道路上的極大障礙。而娛樂公司在1965年初步實踐專營合約義務(wù)之際，就在青州興建一幢平民大廈廉租給被收回農(nóng)地的47戶菜農(nóng)，并且支付一筆補償金。這種模式是對補償安置問題的創(chuàng)新方案，其效果遠勝于同期澳葡政府針對農(nóng)地所采取的簡單粗暴模式。由此可見，私營部門參與PPP能對破解現(xiàn)實中的“老大難”問題帶來創(chuàng)新模式，對實現(xiàn)既定目標具有積極促進作用。

其次，PPP也是一個需要在伙伴和相關(guān)者之間不斷進行利益協(xié)調(diào)的過程。如前所述，私營部門參與伙伴關(guān)系的主要原因是來自利益最大化的訴求，這種訴求如果不加以引導，很容易導致私營部門在城市土地開發(fā)中過度追求利益，而使結(jié)成伙伴關(guān)系的意圖和目標背道而馳或打折扣。另外，城市土地開發(fā)往往牽涉到多元利益主體，在這一領(lǐng)域展開的PPP離不開對其進行利益協(xié)調(diào)。這就要求“城市政府需要更多地成為協(xié)調(diào)者”，調(diào)動包括企業(yè)在內(nèi)的其他利益相關(guān)者共同協(xié)同工作［15］。具體來說，城市政府必須協(xié)調(diào)政府內(nèi)部、政府與市場、政府與社會等各方面的利益，整合不同的利益關(guān)系來促進城市的發(fā)展［16］。

在新口岸案例中，一方面，澳葡政府和娛樂公司在整個新口岸土地非農(nóng)化過程中，已經(jīng)進行了多次利益協(xié)調(diào)，這種協(xié)調(diào)是建立在雙方反復協(xié)商和修訂專營合約基礎(chǔ)上的。在補償安置這一關(guān)鍵問題上，澳葡政府也在與補償安置相關(guān)的多元利益主體之間扮演了協(xié)調(diào)者的角色。例如其與娛樂公司委托的北泰建筑公司、菜農(nóng)、菜農(nóng)合群社（菜農(nóng)的社團組織）、居民代表進行多輪協(xié)商，以確定最終的補償方案。在菜農(nóng)的遷出過程中，也離不開“行政當局及警員予以協(xié)助”，例如針對當時有“一個商人其店鋪面積很小，卻要求補償750萬元”的“釘子戶”，市行政局分別于1983年6月11日和7月27日對其發(fā)出通知，勸他們“盡早與北泰接觸，以便商討收取補償?shù)霓k法及研究有關(guān)準則”。通過“政府有關(guān)部門配合下，收地工作亦已順利地合理解決”［17］。

再次，PPP是一個雙方建立和完善制度保障的過程。作為公共部門和私營部門之間的制度安排，一個成功的伙伴關(guān)系離不開相應(yīng)的制度保障。按照諾思的觀點，“制度是一系列被制訂出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為”［18］。這種制度在PPP中的體現(xiàn)就是應(yīng)針對具體土地開發(fā)項目的實際情況，明晰伙伴之間的權(quán)利義務(wù)，以避免伙伴關(guān)系中公共部門和私營部門之間產(chǎn)生“灰色地帶”，導致伙伴關(guān)系中“關(guān)于確定正當性、責任和控制框架的不再清晰”［19］。

在新口岸案例中，公私伙伴之間權(quán)利義務(wù)分配明確，并未產(chǎn)生上述灰色地帶現(xiàn)象，全賴雙方通過簽署和修訂專營合約的方式為伙伴關(guān)系建立了良好的制度保障。例如，政府和娛樂公司1962年簽署的專營合約第九條規(guī)定：娛樂公司一方面需要對菜農(nóng)進行補償安置，另一方面需要在該地鋪設(shè)下水道和建設(shè)道路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。此外，該約還規(guī)定娛樂公司有權(quán)在日后興建的“酒店”（即1970年建成的葡京酒店）周邊批租該區(qū)1／3大小的土地進行開發(fā)。而其余土地則歸澳葡政府，可以“公開招商承投，作建設(shè)樓宇之用”。可以說，1962版專營合約明確規(guī)定了新口岸土地的范圍、開發(fā)義務(wù)以及土地分配等核心內(nèi)容，成為整個伙伴關(guān)系的制度基礎(chǔ)，此后的土地非農(nóng)化活動均是圍繞該合約而展開的。

此后，雙方根據(jù)土地非農(nóng)化實踐中出現(xiàn)的新情況和問題，多次修訂專營合約，特別是針對菜農(nóng)補償安置重點完善制度安排。例如澳葡政府和娛樂公司在1972年、1976年和1982年三次修訂專營合約，分別規(guī)定娛樂公司應(yīng)在氹仔島興建4座住宅樓宇安置遷離新口岸的菜農(nóng)，在政府指定的土地上興建至少200個住宅單位安置菜農(nóng)，以及對興建平民大廈的范圍和期限提出了明確要求?？傊?，公私伙伴雙方根據(jù)形勢變化不斷對專營合約進行修訂，使得專營合約能夠符合實際需要，成為公私伙伴關(guān)系的制度保障，為娛樂公司和北泰公司在具體解決補償安置等問題上起到了重要的指導作用。

（三）伙伴關(guān)系運作效能：實現(xiàn)雙贏與相互轉(zhuǎn)變

對于伙伴關(guān)系的結(jié)果而言，最顯而易見的是伙伴關(guān)系是否順利完成此前所設(shè)定的目標。同時，如將伙伴關(guān)系視作一種伙伴之間合作和互動的過程，那么采用這種新的制度模式則有可能對合作的內(nèi)容、目標、方法乃至各個伙伴的工作方式和作風均帶來一定影響。這種影響也是分析伙伴關(guān)系結(jié)果時需要關(guān)注的對象，并可以運用相互轉(zhuǎn)變的框架進行分析。相互轉(zhuǎn)變（mutual transformation）是指公私伙伴之間的相互影響。具體來說，在伙伴關(guān)系過程中私營部門可以帶來更合理的決策和更具企業(yè)精神的工作作風，而公共部門也可以使私營部門接受更“社會化”的目標，而非由短期利益所驅(qū)動［20，14］。

就新口岸案例而言，通過建立PPP實現(xiàn)了新口岸土地非農(nóng)化的既定目標，實現(xiàn)了雙方利益最大化的結(jié)果。這不僅局限于前述澳葡政府和娛樂公司本身，如將其結(jié)果上升到整個社會的層面來審視，不難發(fā)現(xiàn)公私伙伴在整個事件中很好地平衡了土地非農(nóng)化與近千戶受影響菜農(nóng)的利益，“尚幸沒有鬧出不愉快事件”，確保社會穩(wěn)定和諧，可說是實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和社會效益的“雙豐收”。

在新口岸土地的非農(nóng)化過程中，公私伙伴的決策和行為模式受到相互影響，均出現(xiàn)了不同程度的轉(zhuǎn)變。就娛樂公司而言，受到包括澳葡政府在內(nèi)的多方影響，在處理菜農(nóng)的補償安置問題上并未忽視菜農(nóng)的利益，取得了良好的社會影響。這集中體現(xiàn)在70年代末至80年代初，如前所述，進入70年代后的澳葡政府和娛樂公司在修訂專營合約時已將重點轉(zhuǎn)向解決對菜農(nóng)的補償安置問題上，娛樂公司在支付1億元款項補償菜農(nóng)的同時，還需斥資1億元在臺山興建多幢平民大廈，以廉價出租、出售給菜農(nóng)，這一安置方式也取得了成功。據(jù)報導，最后接受補償安置的以菜農(nóng)為主的居民共921戶，安排入住廉售、廉租房屋共846個單位，其中，廉售單位819個（售價每平方英尺60元），廉租單位27個（每平方英尺租金3．3分）。這一補償安置方案為菜農(nóng)普遍接受，其因在于：一方面是這些房屋的租金和售價與房地產(chǎn)市場的價格“相差很遠”；另一方面，由于菜農(nóng)在遷離新口岸時已獲得一定補償，大都有購買能力，實現(xiàn)居住環(huán)境“由木屋到高樓”的提升。因此，大部分菜農(nóng)都愿意購買，而不愿意租住。這一例子體現(xiàn)出參與PPP的私營伙伴，在受到包括公共部門在內(nèi)的其他伙伴影響的情況下，可以在一些具體事務(wù)上暫時放棄自身利益需求，反而更加關(guān)注社會效益和基層群體的福利。

同樣，澳葡政府也受到私營伙伴的影響和啟發(fā)，促使其在房屋政策上出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。80年代中前期，娛樂公司在臺山興建平民大廈安置新口岸菜農(nóng)的同時，澳葡政府在1980年頒布《經(jīng)濟房法》（第13／80／M號法令），在其房屋政策上開創(chuàng)了“使低下及中產(chǎn)階級有機會購買價格受管制并低于自由市場的房屋”的經(jīng)濟房屋模式。其后經(jīng)過4年籌備，澳葡政府成立了房屋協(xié)調(diào)署，并通過了《房屋發(fā)展合同法》（第124／84／M號法令），其中就規(guī)定了經(jīng)濟房屋興建模式，即由政府批出土地給建筑企業(yè)興建房屋，建筑企業(yè)則承諾建造低價格的房屋，并在建成后將一定數(shù)量的住宅單位交付行政單位支配，作為對政府批出土地的回報［21，22］。考慮到在新口岸土地非農(nóng)化過程中，娛樂公司也是從澳葡政府處批得土地，然后興建平民大廈廉價出售給遷出新口岸的菜農(nóng)，而澳葡政府同一時期逐漸構(gòu)建的經(jīng)濟房屋模式則是由政府和私人發(fā)展商合作建樓，然后低價出售給城市低收入者。不僅如此，80年代后期澳葡政府還在另一個菜農(nóng)聚集地即馬場區(qū)建設(shè)“龐大經(jīng)濟房屋村”。這就表明，澳葡政府推出的經(jīng)濟房屋制度與娛樂公司安置新口岸菜農(nóng)的做法在客觀上具有一定關(guān)聯(lián)性。換言之，澳葡政府在一定程度上受到與娛樂公司合作推進新口岸農(nóng)地用途轉(zhuǎn)移的影響，在同期的房屋政策上更加關(guān)注城市低收入者的住房問題，并將其與娛樂公司合作的經(jīng)驗加以推廣。

總之，新口岸的案例表明：在土地非農(nóng)化過程中，建立PPP也是一種行之有效的制度安排。但其前提是政府要轉(zhuǎn)變自身角色，為私營部門的加入創(chuàng)造部分制度空間，滿足其合理的利益需求。在伙伴合作過程中，要互相提供資源合作，政府對私營部門的利益訴求也要不斷進行利益協(xié)調(diào)，特別是要建立相應(yīng)的制度保障。雙方通過精誠協(xié)作，不僅可以合力解決土地非農(nóng)化過程中出現(xiàn)的問題，而且還能帶來政府決策創(chuàng)新、企業(yè)更注重社會效益等方面的轉(zhuǎn)變。這些經(jīng)驗可為當前內(nèi)地的土地非農(nóng)化模式提供一定的啟示與借鑒。

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Public－Private Partnership in Context of Urban Land Development——With Macau ZAPE Land Development Project（1962－1985）as an Example

ZHU De－xin1，ZHU Feng2
（1．Macao Polytechnic Institute，Macao SAR of the People’s Republic of China；2．Law School，Peking University，Beijing100871，China）

There are various practical problems in terms of the current mainland urban secondary land development mode which mainly characterized by the leadership of urban government．Changing the role of government and establishing Public－Private Partnership（PPP）with private sector seems to be a reasonable institutional choice which can be considered as the solution to problems mentioned above．In this regard，the PPP established by the Portuguese Macau government and the STDM in the case of land development project of ZAPE farm land in 1960s－1980sdeserves further study．This case shows that the institutional space created by the urban government and the thirst for profit maximization of private sector is the precondition of PPP．The policy and resource synergy between each partner，the coordination of interests between public／private partners and stakeholders as well as the establishment of an institutional guarantee are key components of the process of PPP．The consequence of PPP is twofold．On the one hand it can create a win－win situation within urban land development．On the other hand，due to the mutual influence during the PPP process，public／private partners may transform mutually．

Public－Private partnership；urban land development；Macau；ZAPE

F325．2

A

1009－9107（2015）02－0037－06

2013－12－25

澳門特別行政區(qū)政府文化局學術(shù)獎勵金項目（82／AH／2010）

朱德新（1957－），男，澳門理工學院副教授，博士，主要研究方向為澳門第一產(chǎn)業(yè)變遷。