我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價研究:綜述和建議

蘇為華, 趙麗莉, 于 俊

(1.浙江財經(jīng)大學(xué)數(shù)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)院,浙江 杭州 310018;2.浙江財經(jīng)大學(xué)政府管制研究院,浙江 杭州 310018)

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我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價研究:綜述和建議

蘇為華1, 趙麗莉2, 于 俊1

(1.浙江財經(jīng)大學(xué)數(shù)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)院,浙江 杭州 310018;2.浙江財經(jīng)大學(xué)政府管制研究院,浙江 杭州 310018)

政府對城市公用事業(yè)監(jiān)管水平的高低關(guān)系到城市居民的生活質(zhì)量,關(guān)系到城市社會的安全和穩(wěn)定,關(guān)系到城市經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展?？茖W(xué)地評價城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效是提高監(jiān)管水平的必要前提。文章分別從指標體系的構(gòu)建、評價方法的選取以及評價角度三個方面對我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價的研究現(xiàn)狀進行回顧,總結(jié)現(xiàn)階段的研究特點,并針對現(xiàn)存問題提出相應(yīng)的建議。

城市公用事業(yè);監(jiān)管;績效評價

一、引 言

改革開放以來,我國大部分地區(qū)已經(jīng)基本形成較為完善的城市公用事業(yè)體系。在此期間,我國國內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的3645.2億元上升至2012年的519470.1億元(其中城市地區(qū)生產(chǎn)總值515127.5億元,貢獻率達99.16%),在世界排名中由第10位升至第2位,成為國內(nèi)生產(chǎn)總值僅次于美國的經(jīng)濟大國。近些年,我國城市公用事業(yè)的各項規(guī)模指標得到大幅提高,有效地促進了我國社會主義現(xiàn)代化進程,為我國國民經(jīng)濟的發(fā)展、居民生活質(zhì)量的提高做出了巨大貢獻。與此同時,我國城市公用事業(yè)發(fā)展過程中存在諸如供需矛盾突出、安全事故多發(fā)、企業(yè)運行效率低、價格上漲快、民間資本進入后國有資產(chǎn)流失以及外資并購對國家機密和安全構(gòu)成威脅等一系列問題[1]。這些問題映射出我國城市公用事業(yè)監(jiān)管體系不夠完善、監(jiān)管不夠科學(xué)、監(jiān)管效率低等缺陷,我國城市公用事業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀亟待改善。而改善政府監(jiān)管水平的前提和關(guān)鍵是對政府監(jiān)管績效進行科學(xué)化、系統(tǒng)化地評估。

國內(nèi)關(guān)于城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價的文獻過于分散,沒有形成一個系統(tǒng)性的研究,相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者多集中在對城市公用事業(yè)監(jiān)管政策、國外監(jiān)管經(jīng)驗借鑒等方面的探討。本文試圖從評價指標體系、評價方法以及評價角度三個方面對現(xiàn)有關(guān)于我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價的研究進行全面梳理與評述,并針對現(xiàn)存問題提出相應(yīng)的建議。

二、監(jiān)管績效評價指標體系

近幾年,國內(nèi)有不少學(xué)者或政府監(jiān)管部門工作人員從不同角度對城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價指標體系進行了探討。綜合來看,大致有以下幾種不同的類型:

(一)從監(jiān)管績效的定義出發(fā)構(gòu)建指標體系

構(gòu)建一個科學(xué)、系統(tǒng)的評價指標體系需要建立在對城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效定義的正確理解之上。邢鴻飛(2007)認為監(jiān)管績效評價就是“監(jiān)管政策實施后,通過對管制前后管制者和被管制者關(guān)注的市場效率、主體收益和外部成本等多因素的構(gòu)成變化,分析管制政策事實帶來的凈社會福利的調(diào)整”的過程[2],強調(diào)監(jiān)管前后的對比,但社會福利難以量化,可操作性不強。曹中軒(2006)指出政府管理績效實質(zhì)上是對“政府干了什么、干好了什么”的刻畫,體現(xiàn)政府管理水平和運作效率[3]。肖興志等(2010)和梁樹廣(2013)認為規(guī)制效果是對規(guī)制目標實現(xiàn)程度的研究,前者從總量、價格、利潤以及公平四個方面選取指標來評價政府對壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制效果[4],后者從總量、價格、利潤以及效率四個方面構(gòu)建中國發(fā)電行業(yè)的規(guī)制效果評價指標體系[5],以規(guī)制目標的實現(xiàn)程度刻畫監(jiān)管績效可以得出可量化的相對績效,但兩者所選取的四個評價角度欠完整,城市公用事業(yè)行業(yè)不同于其他行業(yè),其最大價值在于創(chuàng)造社會效益,因此,在評價城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效時,應(yīng)更注重社會效益方面目標實現(xiàn)情況的考核,而不是一味追求總量和利潤。

王曉兵(2011)認為規(guī)制績效包括效率和效果,其中,效果是指規(guī)制達到的目標與既定目標的實際偏離度;效率則包括規(guī)制成本有效性和規(guī)制效率性——規(guī)制是否實現(xiàn)社會邊際成本和社會邊際收益的均衡,并以此為基礎(chǔ),從環(huán)境規(guī)制效果和環(huán)境規(guī)制效率兩個角度構(gòu)建評價我國環(huán)境規(guī)制績效評價指標體系[6]。覃雄彪(2013)等受“3E”標準*“3E”標準是從經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三個方面來分析的,源自于西方國家的績效管理研究,后來又加入公平性(Equity)發(fā)展為“4E”標準。的啟發(fā),認為政府監(jiān)管績效不僅是對監(jiān)管達到的目標與既定目標的實際偏離度的考核,還應(yīng)包括對實現(xiàn)監(jiān)管目標的過程是否經(jīng)濟、高效率的考核,因此從成本經(jīng)濟、成本效率、成本效益三個維度選取指標構(gòu)建政府成本管理績效評價指標體系[7]。

(二)從監(jiān)管的“投入—產(chǎn)出”角度出發(fā)構(gòu)建指標體系

有些學(xué)者或政府監(jiān)管部門工作人員從投入和產(chǎn)出(效果)兩個方面來評價監(jiān)管績效,從貨幣角度來討論投入和產(chǎn)出又稱“成本收益分析”。趙會娟(2007)和袁潔(2007)從監(jiān)管的投入和產(chǎn)出兩個方面對監(jiān)管績效進行考核,前者選取管制政策投入、管制機構(gòu)職工人數(shù)、管制的運行成本作為投入指標,電信業(yè)務(wù)資費水平、服務(wù)質(zhì)量、業(yè)務(wù)選擇性作為產(chǎn)出指標構(gòu)建一套評價電信管制績效的指標體系[8],后者選取運營成本、配電線路長度、配電變壓器容量作為投入指標,售電量、用電戶數(shù)、最大負荷等作為產(chǎn)出指標構(gòu)建我國電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管績效評價指標體系[9]。此外,何立勝和樊慧玲(2005)、王蕾和唐任伍(2012)、李超顯等(2012)、黃丹麗(2013)等學(xué)者也從監(jiān)管的投入和產(chǎn)出兩個方面對政府監(jiān)管績效評價指標體系進行了研究[10][11][12][13]。

(三)從監(jiān)管的內(nèi)容出發(fā)構(gòu)建指標體系

政府監(jiān)管可以分為直接監(jiān)管和間接監(jiān)管兩大內(nèi)容。間接監(jiān)管是對不公平競爭的監(jiān)管,主要通過建立法律法規(guī)來實現(xiàn);直接監(jiān)管包括經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管,其中經(jīng)濟性監(jiān)管通常有進入監(jiān)管、退出監(jiān)管、價格監(jiān)管以及投資監(jiān)管等幾種形式,社會性監(jiān)管主要是對產(chǎn)品質(zhì)量、工作產(chǎn)地安全衛(wèi)生、環(huán)境污染以及社會公平等方面的監(jiān)管。

樊慧玲和李軍超(2010),曲世敏(2012)等認為社會性規(guī)制主要是指對環(huán)境污染、健康衛(wèi)生與安全方面以及對公益性活動的規(guī)制,因此,從環(huán)境保護規(guī)制效率、消費者保護規(guī)制效率、公共安全規(guī)制效率以及社會公平規(guī)制效率四個方面選取城市綠化覆蓋率、環(huán)境保護投資、交通事故發(fā)生數(shù)、煤礦安全事故起數(shù)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率等多個指標對社會性規(guī)制績效進行評價[14][15];李真和張紅鳳(2012)從對環(huán)境污染的規(guī)制、對消費者安全與健康規(guī)制、職業(yè)安全與健康規(guī)制三個方面選取相應(yīng)的投入、結(jié)果指標構(gòu)建社會性規(guī)制績效評價指標體系[16]。此外,劉衛(wèi)平和李新平(2013)認為地方政府社會管理包含對經(jīng)濟發(fā)展管理、社會次序管理、社會福利管理、社會環(huán)境管理、成本管理等方面,因此,從這五個方面選取地區(qū)人均GDP、第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重、失業(yè)率、交通事故傷亡人數(shù)與人口比率、人均居住面積、行政管理費用占財政支出比重等多個指標構(gòu)建地方政府社會管理績效評價指標體系[17]。

(四)從監(jiān)管的運行過程出發(fā)構(gòu)建指標體系

劉錄民、侯軍歧等(2009)從實踐的角度,認為政府監(jiān)管運行的過程是由“資源投入—運作管理—產(chǎn)出結(jié)果”三個環(huán)節(jié)構(gòu)成,并從投入、管理、產(chǎn)出及結(jié)果三個方面選取食品監(jiān)管人員數(shù)量、居民人均食品安全經(jīng)費、監(jiān)管機構(gòu)辦事效率、食品安全突發(fā)事件應(yīng)急處理能力、食品違法案件的執(zhí)法力度等20個指標構(gòu)造地方政府食品安全監(jiān)管績效評價指標體系[18];張松(2007)認為產(chǎn)業(yè)監(jiān)管政策評估是對政策全過程的評估,既包括對政策制定的評估,也包括對政策執(zhí)行、政策監(jiān)控、政策終結(jié)以及政策結(jié)果的評估,以此為根據(jù)從制定、執(zhí)行以及效果三個方面選取政策制定的必要性、政策目標的合理性、政策實施主體的能力、政策作用對象的能力、電力投資績效、電力生產(chǎn)績效等指標構(gòu)建評價我國電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管績效評價指標體系[19]。此外,還有陳天祥和付琳(2009)、孟展和黃河清等(2013)從政府監(jiān)管投入、過程、產(chǎn)出三個方面對政府監(jiān)管績效評價指標體系進行研究[20][21]。

三、監(jiān)管績效評價方法

我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價研究起步較晚,近十年來才逐漸成為學(xué)者們研究的熱點?？v觀現(xiàn)有文獻,監(jiān)管績效評價方法均為對原有方法的引用,沒有形成一個新的、獨特的評價方法,其中最常見的有以下幾種:

(一)平衡計分卡方法

平衡計分卡(the Balanced Score Card,簡稱BSC),由美國哈佛商學(xué)院Kaplan和Norton兩位教授于1992年首次提出,主要用于企業(yè)績效管理,經(jīng)調(diào)整形成了對政府等非盈利性機構(gòu)或組織也適用的績效管理方法。我國學(xué)者在對政府監(jiān)管績效進行研究時,對此方法進行借鑒。張雅婷(2010)通過平衡計分卡方法對地方政府市場監(jiān)管績效進行研究[22];高興、何青凇等(2013)基于平衡計分卡思想,從客戶、財務(wù)、業(yè)務(wù)流程以及學(xué)習與成長四個維度對我國政府管理績效進行測量[23];王永剛和林智瀟等(2013)認為平衡計分卡來源于以營利為目的的企業(yè)監(jiān)管績效評價,企業(yè)的根本目的是盈利,因此企業(yè)型平衡計分卡的核心是財務(wù)維度,而政府部門的根本目的是為公眾服務(wù),政府型平衡計分卡的核心應(yīng)當為公眾維度,財務(wù)維度在政府部門的績效評價中是可以去除的,因此建立起以公眾維度為核心、內(nèi)部流程維度及學(xué)習與成長維度為輔助的平衡計分卡績效評價方法用于民航監(jiān)管局安全監(jiān)管績效評價[24]。

(二)效用函數(shù)綜合評價法

效用函數(shù)綜合評價方法又稱“當量平均法”,其評價思想是:將每一個評價指標按照一定的方法量化,變成對評價問題測量的一個“當量值”,再按一定的合成模型加權(quán)合成求得總評價值,最后根據(jù)這一總評價值得出綜合評價結(jié)論:或是排序或是分類或是判斷[25]。樊慧玲(2010)分別運用指數(shù)分析法和主成分分析法對政府社會性規(guī)制績效進行測度,結(jié)果表明中國總體社會性規(guī)制績效水平偏低、社會性規(guī)制的效率存在地域差異性[26];李真和張紅鳳(2012)通過構(gòu)建政府對環(huán)境污染、消費者安全與健康、職業(yè)安全與健康三個方面的績效指數(shù)和綜合績效指數(shù)對中國1995-2010年社會性規(guī)制績效進行實證分析[16];何遠山和董宏(2012)從主觀和客觀兩個角度選取4個指標通過綜合指數(shù)法衡量生產(chǎn)領(lǐng)域食品質(zhì)量政府監(jiān)管有效性[27]。

(三)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis, DEA)是由著名運籌學(xué)家A.Charnes和W.W.Cooper等在“相對效率評估”概念基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種新的系統(tǒng)分析方法。彭國甫(2004)先后采用模糊綜合評價模型和DEA模型對湖南省的11個地級市政府的公共事業(yè)管理績效評價進行實證分析[28];初佳穎(2006)用DEA方法將激勵規(guī)制對我國電信產(chǎn)業(yè)技術(shù)效率、純粹技術(shù)效率以及規(guī)模效率三個方面的影響分別進行實證分析,得出“低強度的激勵規(guī)制無法刺激被規(guī)制企業(yè)提高經(jīng)濟效率”及“對電信產(chǎn)業(yè)的激勵規(guī)制政策能促進電信資費價格的下降”等結(jié)論[29];李超顯、曾潤喜(2012)等基于DEA理論選取人均政府社會管理人員數(shù)量、政府社會管理資金占財政支出的比例作為輸入指標,民生改善綜合指數(shù)、社會發(fā)展綜合指數(shù)、生態(tài)建設(shè)綜合指數(shù)為輸出指標對湖南省政府社會管理職能績效進行評價[12]。

DEA模型在政府監(jiān)管績效評價應(yīng)用中具有一定的重要性和可操作性,但目前將DEA模型應(yīng)用在政府監(jiān)管績效評價中的研究也僅限于傳統(tǒng)的DEA模型,沒有將其進行相應(yīng)的拓展。

(四)成本收益法

周志忍(1999)、席濤(2001)分別對美國政府監(jiān)管的成本收益方法進行分析和介紹,并指出我國應(yīng)該引入監(jiān)管政策的績效評估制度[30][31];邢鴻飛(2007)用成本收益分析法,分別從管制者、被管制者兩個角度進行政府管制績效評價,結(jié)果表明:對于同一產(chǎn)業(yè),管制者和被管制者不同立場的績效評價結(jié)果并不一致[2];王世威(2010)采用成本——收益分析法對我國排污費政策對工業(yè)“三廢”排放量的影響進行分析,研究表明“我國環(huán)境規(guī)制凈收益較低,環(huán)境規(guī)制成本遠遠大于環(huán)境規(guī)制收益”[32]。

(五)回歸分析法

王蕾和唐任伍(2012)通過最小二乘法對1990-2010年中國電信監(jiān)管績效進行驗證[11];于良春等(2006)以電力產(chǎn)業(yè)“廠網(wǎng)分開”為主要內(nèi)容的改革,通過建立面板數(shù)據(jù)模型對上市發(fā)電公司樣本數(shù)據(jù)進行研究,結(jié)果表明“廠網(wǎng)分開”政策對中國發(fā)電行業(yè)生產(chǎn)效率的影響并不十分明顯,并進一步分析造成這種結(jié)果的原因[33];童夢怡(2011)基于動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型,并運用廣義矩估計法,結(jié)合我國1999-2008年30個省際面板數(shù),分析我國環(huán)境規(guī)制工具的實施效果[34]。張紅鳳、周峰(2009)通過建立計量經(jīng)濟模型(庫茲涅茨曲線)和統(tǒng)計測度實證檢驗環(huán)境規(guī)制績效[35]。

四、監(jiān)管績效評價角度

在研究領(lǐng)域方面,現(xiàn)有的研究多以某個具體的城市公用事業(yè)行業(yè)政府監(jiān)管績效研究為主,關(guān)于整個城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效系統(tǒng)性評價的研究比較少。在對具體的城市公用事業(yè)行業(yè)的政府監(jiān)管績效研究中,又以對電力、電信、環(huán)境保護等更基礎(chǔ)行業(yè)的監(jiān)管績效研究為主。

在區(qū)域范圍方面,多為中觀層面的研究,即關(guān)于我國某個省或地區(qū)的城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效研究。由于數(shù)據(jù)難獲得、不同地區(qū)間差異性比較大等多方面的原因,從宏觀——全國視角進行研究的文獻比較少。

有學(xué)者則對激勵性監(jiān)管政策、放松性監(jiān)管政策的實施效果進行研究。黃清(2009)采用雙重差分模型對2002-2005年全國范圍內(nèi)309家發(fā)電廠放松規(guī)制的效果進行檢驗和研究,結(jié)果表明發(fā)電廠放松規(guī)制政策未能顯著提高我國電力行業(yè)發(fā)電廠的資源配置效率和生產(chǎn)效率,放松規(guī)制政策的不完全性導(dǎo)致發(fā)電廠電力市場的競爭發(fā)生扭曲[36]。李健(2011)通過對我國航空運輸業(yè)1992-2009年的數(shù)據(jù)進行分析,結(jié)果表明以引入競爭為目標的一系列放松管制改革,在刺激我國航空公司數(shù)量增加的同時,有效降低了航空服務(wù)的邊際成本,從而促進我國航空運輸業(yè)的發(fā)展[37]。初佳穎(2006)選用DEA方法將1999年至2004年激勵規(guī)制對我國電信產(chǎn)業(yè)技術(shù)效率、純粹技術(shù)效率以及規(guī)模效率三個方面的影響分別進行分析,研究發(fā)現(xiàn),在所選取的年份中,激勵規(guī)制沒有促進服務(wù)績效的提高,當以電信業(yè)務(wù)收入與電信業(yè)務(wù)總量之比來反映電信綜合資費價格變動水平時,所得數(shù)據(jù)顯示對電信產(chǎn)業(yè)的激勵規(guī)制政策能促進電信資費價格的下降[29]。

五、評述與建議

經(jīng)過十多年的理論研究和實踐積累,我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價從無到有,在借鑒國外成功經(jīng)驗的同時逐漸形成具有中國特色的理論基礎(chǔ)和評價體制。然而從現(xiàn)有的研究和實踐來看,我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價過程中仍然存在以下不足:

(一)對概念本身的理解不到位

在實際應(yīng)用中,對城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效定義的理解主要存在兩種誤區(qū):將政府績效等同于城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效;將城市公用事業(yè)本身的績效等同于城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效。前者隱含了政府監(jiān)管部門只對城市公用事業(yè)進行監(jiān)管,無需對其他類型的部門或企業(yè)單位進行監(jiān)管這一錯誤觀點;后者則忽略了城市公用事業(yè)本身的績效。王俊豪(2007)曾指出,“政府在進行管制過程中,當市場秩序良好、沒有糾紛或訴訟時既不能認為行政機構(gòu)沒有實施管制政策,也不能完全歸功于管制政策的實施;反之,市場秩序混亂時也不能說明完全是管制不力的結(jié)果”[38]。

鑒于以上的分析,筆者認為城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效可以從以下三個角度來理解:

1.監(jiān)管“絕對績效”,絕對績效是指一時期內(nèi),由于監(jiān)管行為而產(chǎn)生的績效變化,即“有監(jiān)管條件下的績效”-“沒有監(jiān)管時的績效”。由于實際情況較為復(fù)雜,很難對“有監(jiān)管條件下的績效”或“沒有監(jiān)管時的績效”進行模擬,因此絕對績效很難準確測量。

2.監(jiān)管“相對績效”,或“增量績效”,指前后兩個時期由于監(jiān)管行為的變化產(chǎn)生的績效變化,即“當期績效”-“上一期績效”=監(jiān)管變動(調(diào)整)績效+自身績效增量。相對績效是對同一考察對象在前后兩個不同時期內(nèi)績效水平變化的衡量,這種變化有一部分是由于監(jiān)管造成,還有一部分是由除監(jiān)管外的其他因素造成。用這一概念來度量需要區(qū)分變化是否為監(jiān)管產(chǎn)生,而這恰恰是監(jiān)管績效測評的瓶頸。

3.監(jiān)管目標(或“標桿”)績效,是指在一定時期內(nèi)監(jiān)管對象所達到的實際水平和監(jiān)管目標水平的接近程度,即監(jiān)管之下城市公用事業(yè)實際水平/監(jiān)管目標水平。監(jiān)管目標績效測評的科學(xué)性決于監(jiān)管目標設(shè)定的合理程度,通過降低監(jiān)管的目標水平來追求較高的監(jiān)管目標績效不僅僅達不到監(jiān)管績效評價的目的還會使得監(jiān)管成為追求績效的工具。反之,高估監(jiān)管產(chǎn)生的效果,把目標績效定到難以實現(xiàn)的水平不僅會挫傷監(jiān)管部門的積極性還會導(dǎo)致目標績效形同虛設(shè),不能實現(xiàn)績效評價的意義。因此,在實踐當中,若以監(jiān)管目標績效作為監(jiān)管績效考核的標準則需設(shè)定一個科學(xué)合理的目標績效,既不能“妄自菲薄”,又不能“好高騖遠”。只有設(shè)定合理的目標才能有效的引導(dǎo)監(jiān)管部門提高監(jiān)管的效益、為社會帶來更多的福利。此外,標桿績效是一個不斷調(diào)整的動態(tài)過程,隨著時間、地理位置、經(jīng)濟條件、社會因素等因素而異。

(二)評價主體不完整

現(xiàn)有的研究中,部分學(xué)者探討了城市公用事業(yè)政府監(jiān)管的利益主體,且基本形成利益主體包括包括政府、企業(yè)以及消費者三方的共識[8][39][40][34]。從現(xiàn)有的研究和實踐來看,我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效的評價主體意識比較薄弱,有的僅僅將監(jiān)管部門視為評價主體,有的選取被監(jiān)管的企業(yè)作為評價主體,還有的選取城市居民作為評價主體,少數(shù)研究會在三者之間進行組合,但是能將三者同視為評價主體的研究微乎其微。邢鴻飛(2007)分別從管制者、被管制者兩個角度進行政府管制績效評價時發(fā)現(xiàn):對于電力行業(yè)的政府監(jiān)管,從管制者和被管制者不同立場得到的績效并不一致[2],而政府管制是政府、廠商以及消費者三個利益群體為滿足各自的利益訴求在相互競爭和博弈中實現(xiàn)的管制利益分配[2]。因此,為平衡城市公用事業(yè)政府監(jiān)管三方的利益關(guān)系,在對我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效進行評價時,應(yīng)該建立包括政府監(jiān)管部門、企業(yè)以及居民在內(nèi)的“三方”評價機制。

(三)評價指標體系不系統(tǒng)

評價指標體系的確定關(guān)系到評價體系的質(zhì)量和有效性,影響到評價結(jié)果的準確與公平[41]。由上文對現(xiàn)有研究的回顧發(fā)現(xiàn),我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價指標體系不夠系統(tǒng)完整。一方面,構(gòu)建城市公用事業(yè)政府監(jiān)管評價指標體系時往往針對某一具體行業(yè),普遍適用性不強,各個行業(yè)之間的政府監(jiān)管績效不具可比性,無法實現(xiàn)對全部城市公用事業(yè)政府監(jiān)管情況進行系統(tǒng)的評價。另一方面,城市公用事業(yè)是為城市廣大居民提供日常生活所需的行業(yè),其最核心的價值在于增加社會福利,與其他行業(yè)相比具有很大的特殊性,這一特殊性主要體現(xiàn)在:對居民而言,城市公用事業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)沒有替代品,不能通過銷售量等客觀指標來衡量居民對產(chǎn)品或服務(wù)的滿意情況;對被監(jiān)管者而言,監(jiān)管部門提供的監(jiān)管服務(wù)是強制性的,不存在替代品,沒有能夠衡量被監(jiān)管者對監(jiān)管部門提供的監(jiān)管服務(wù)滿意情況的指標。因此,在構(gòu)建城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價指標體系時,需要對能反映監(jiān)管績效的客觀指標和主觀指標進行有效結(jié)合。

(四)結(jié)果多為相對性評價

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)在績效評價領(lǐng)域具有不受計量單位影響、無需事先給定輸入輸出指標的權(quán)向量等幾個方面的優(yōu)勢[42]。但DEA是在“相對效率評價”概念基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種系統(tǒng)分析方法[43],只能用來進行相對性評價,每一個決策單元評價結(jié)果的好壞都是相對于參考單元而言的[44]。袁潔(2007)將DEA模型用于我國電力產(chǎn)業(yè)輸配電價格管制研究時指出DEA模型只是提供相對性的效率評估,而非絕對性的效率評鑒,即使被認定為百分之百的決策單位,未必為真正有效率的單位。此外,其投入產(chǎn)出因素的選用與衡量,對于效率評估的正確與否有決定性的影響,且隨著DEA模型變量的增加,其區(qū)別DMU的能力會降低[9]。這意味著將DEA模型用于城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價時需謹慎選取投入產(chǎn)出因素,此外還要配合其他的量化分析使評價結(jié)果更具說服力。

此外,常用的綜合指數(shù)法也是一種相對性的評價。從現(xiàn)有研究看,通過構(gòu)建綜合指數(shù)對城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效進行評價時得到的結(jié)果通常有兩種形式:同一對象不同時間段的評價結(jié)果[16]、同一時間段不同對象的評價結(jié)果對比[14]。然而,這樣的結(jié)果只能說明監(jiān)管隨著時間的變化績效變好或是變壞,或某個地區(qū)的監(jiān)管要比其他地區(qū)的監(jiān)管績效高低,不能刻畫評價對象的“絕對績效”。使用綜合指數(shù)法研究監(jiān)管績效時若從“目標績效”這一層面進行研究,在監(jiān)管目標設(shè)定較科學(xué)、合理的情況下,得到的評價結(jié)果更具說服力。實際上,目標績效也是一種相對績效,而其不同之處在于目標績效與目標的設(shè)定有關(guān),即得到的結(jié)果是相對目標而言的,目標設(shè)定的科學(xué)性與否直接關(guān)系到評價結(jié)果的質(zhì)量。

(五)對監(jiān)管績效的影響因素研究較少

進行城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價意在對提高監(jiān)管水平提供相關(guān)依據(jù),而評價結(jié)果只能反映監(jiān)管水平,若涉及到如何提高監(jiān)管績效的問題還需對影響監(jiān)管績效的因素進行深入分析?？v觀現(xiàn)有相關(guān)文獻,對監(jiān)管績效影響因素的研究比較少,未能實現(xiàn)監(jiān)管績效評價的有效利用,對提高監(jiān)管績效的參考價值不大。

六、結(jié) 語

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程的加快和人民生活水平的提高,人們對城市公用事業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量等方面的要求越來越高,與此同時,民營化進程的加快,吸引了大批外資的注入,威脅著國家的安全和穩(wěn)定。如何在新形式下推進城市公用事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展,提高人民生活質(zhì)量,確保國家的安全和穩(wěn)定,是政府和社會公眾共同關(guān)注的焦點。政府作為城市公用事業(yè)的監(jiān)管者、規(guī)劃者,研究政府對城市公用事業(yè)政府監(jiān)管的績效是提高其監(jiān)管效率的有效途徑。

本文對我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管績效評價研究進行文獻回顧和評述。針對概念本身理解不到位、評價主體不完整、評價指標體系不系統(tǒng)等研究中主要問題提出相應(yīng)建議與對策。

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(責任編輯:風 云)

The Performance Evaluation of Government Regulation of City Public Utilities in China:Summary and Suggestions

SU Wei-hua1, ZHAO Li-li2, YU Jun1

(1. School of Mathematics and Statistics, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China;2. Institution of Government Regulation Research, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China)

The level of government regulation of the city public utilities relates to the life quality of urban residents, the security and stability of the urban society, as well as the sustained and healthy development of the urban economy. The scientific evaluation of government regulation of city public utilities is the necessary prerequisite for improving the level of government regulation. This paper reviews the current research status of the performance evaluation of government regulation of city public utilities in China and summaries the characteristics of this stage respectively from the following three aspects: the construction of the index system, the selection of evaluation methods and the perspectives of evaluation. Furthermore, some countermeasures are proposed with regard to the existing problems in this paper.

city public utilities; regulation; performance evaluation

2014-09-20

國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重大項目(12&ZD211)

蘇為華(1963-),男,浙江臺州人,浙江財經(jīng)大學(xué)數(shù)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)院教授;趙麗莉(1979-),女,河北三河人,浙江財經(jīng)大學(xué)政府管制研究院博士生;于俊(1989-),女,湖南永州人,浙江財經(jīng)大學(xué)數(shù)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)院碩士生。

F294.1

A

1004-4892(2015)04-0105-08