“過猶不及”:對(duì)“新公共管理”的借鑒必須適當(dāng)

蘇 有

(重慶行政學(xué)院研究生部，重慶 400041)

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)作出“全面深化改革”的重大決定，標(biāo)志著我國(guó)改革開放進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。而推進(jìn)行政管理改革是“全面深化改革”的重要內(nèi)容。在行政管理改革的推進(jìn)中，新公共管理理論只能作為借鑒，指導(dǎo)理論必須是有中國(guó)特色的社會(huì)主義行政管理理論。為此，必須對(duì)新公共管理理論進(jìn)行更深入的理解與認(rèn)識(shí)。

一、新公共管理是一柄“雙刃劍”

不久前，筆者瀏覽了日內(nèi)瓦大學(xué)終身榮譽(yù)教授保羅·優(yōu)利歐(Paolo Urio)的新著《中國(guó)、西方和新公共管理之謎——新自由主義和它帶來的煩惱》，①英國(guó)勞特利奇出版社，2012。并嘗試性地翻譯了其中的一章:《怎樣衡量新公共管理對(duì)社會(huì)帶來的影響?——一些理論和方法論的問題探討》，②發(fā)表于《探索》2014年第3期。令筆者感到有些意外甚至有些震驚的是，優(yōu)利歐教授經(jīng)過長(zhǎng)期跟蹤研究后得出的結(jié)論是:推行新公共管理最全面、最徹底的國(guó)家③優(yōu)利歐教授將這類國(guó)家稱之為“強(qiáng)新公共管理國(guó)家”(他認(rèn)為主要有美國(guó)、英國(guó)、新西蘭等)，而將推行新公共管理并不全面、并不徹底的國(guó)家稱之為“弱新公共管理國(guó)家”(他認(rèn)為包括幾乎所有的北歐國(guó)家和法國(guó)、比利時(shí)及德國(guó)等)?！绹?guó)，不但因此助推了金融危機(jī)，而且導(dǎo)致了一系列社會(huì)問題，主要表現(xiàn)在4個(gè)方面:(1)就業(yè)方面。“從1990年到2011年，作為強(qiáng)新公共管理國(guó)家的標(biāo)桿，美國(guó)的失業(yè)率一直在增加……而弱新公共管理國(guó)家的失業(yè)率，卻沒有太大變化，有的甚至還有下降?！?2)收入分配和貧富差距方面?！皬?0世紀(jì)80年代中期到90年代中期，作為強(qiáng)新公共管理國(guó)家的美國(guó)和英國(guó)收入不均衡的增長(zhǎng)率在7% ～15%……2005年，美國(guó)的基尼系數(shù)達(dá)0.408，英國(guó)的為0.360，新西蘭為0.362。而弱新公共管理國(guó)家的基尼系數(shù)都比較低，芬蘭、德國(guó)、丹麥等都在0.29以下?！?3)貧困率方面?！霸谖鞣絿?guó)家貧困率的排名中，1990年美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞名列前茅，2000年，剛開始推行新公共管理不久的愛爾蘭和意大利急升至第二、三位。2006年的數(shù)據(jù)顯示，初次分配后的貧困率，經(jīng)過政府二次分配干預(yù)后，作為強(qiáng)新公共管理國(guó)家的美國(guó)降低了26%，加拿大降低了44%，而作為弱新公共管理國(guó)家的瑞典、比利時(shí)則下降了75%以上。”(4)犯罪率方面?！皬?977年到1991年，美國(guó)和新西蘭的案件增長(zhǎng)了1.5倍，而瑞士只增長(zhǎng)了 10% ?！保?］

之所以優(yōu)利歐教授的研究結(jié)果讓筆者感到出乎意料，是因?yàn)樵谝郧傲私獾降膶?duì)于新公共管理理論與實(shí)踐介紹中，贊譽(yù)性的居多。例如學(xué)術(shù)性、權(quán)威性都比較強(qiáng)的“MBA智庫(kù)百科”，對(duì)“新公共管理”的概括和定義是這樣的:“盡管表述不同，但各種定義的基本取向是一致的，即新公共管理是一種以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的管理主義。”［2］有的學(xué)者甚至提出“新公共管理主張?zhí)嵘?jī)效，倡導(dǎo)政府應(yīng)以服務(wù)行政為改革方向，為服務(wù)型政府的建設(shè)提供了理論依據(jù)”，因此要求“按照新公共管理的理論要求”進(jìn)行中國(guó)政府的改革［3］。然而，優(yōu)利歐教授的研究結(jié)果卻證明，新公共管理并不必然能夠“提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量”。

那么，新公共管理是否就一無是處呢?非也。沒有推行新公共管理的西方國(guó)家，如南歐諸國(guó)的情況更加糟糕。優(yōu)利歐教授指出:“作為非新公共管理國(guó)家，南歐的西班牙、希臘和葡萄牙，在國(guó)際金融危機(jī)期間，失業(yè)率也有顯著上升，幅度甚至比強(qiáng)新公共管理國(guó)家的還要大。”而葡萄牙、希臘、西班牙這幾個(gè)“笨豬國(guó)家”④葡萄牙(Portugal)、意大利(Italy)、希臘(Greece)、西班牙(Spain)四國(guó)英文首字母接成一個(gè)詞，正好是“PIGS”(群豬)，故歐洲有好事者將其稱這為“笨豬四國(guó)”。的經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展情況，與美國(guó)等強(qiáng)新公共管理國(guó)家相比，更是差遠(yuǎn)了。我們也必須承認(rèn)，從20世紀(jì)80年代開始的“第三次工業(yè)革命”⑤美國(guó)學(xué)者杰里米·里夫金在其所著的《第三次工業(yè)革命》中，認(rèn)為工業(yè)革命是由新的通訊技術(shù)和新的能源系統(tǒng)結(jié)合之際發(fā)生的，第三次工業(yè)革命是由互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和可再生能源系統(tǒng)的結(jié)合而產(chǎn)生的。——其核心是信息科技革命和新能源革命，尤其是其產(chǎn)業(yè)化在很大程度上是由新公共管理“革命”催生的。也就是說，全面而徹底的新公共管理，盡管對(duì)社會(huì)公平與社會(huì)福利起到相當(dāng)程度的負(fù)面作用，但就促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展的效率而言，確實(shí)有“提升政府績(jī)效”的巨大作用。難怪，優(yōu)利歐教授在其書總結(jié)性地感嘆道:“在文化、經(jīng)濟(jì)、法律和政治環(huán)境不同的情況下，相似的新公共管理政策造成的結(jié)果卻是相似的，盡管不完全相同;想要同時(shí)使經(jīng)濟(jì)效率最大化和做到社會(huì)公平是不可能的，這和西方社會(huì)的現(xiàn)實(shí)是相吻合的?！保?］這就是說，新公共管理是一柄“雙刃劍”——既可能使經(jīng)濟(jì)效率最大化，同時(shí)又可能損害社會(huì)公平。

二、新公共管理理論與實(shí)踐的來龍去脈

為了便于論證清楚“新公共管理是一柄‘雙刃劍’”的觀點(diǎn)，有必要將新公共管理理論與實(shí)踐的來龍去脈作一概述［4-5］。

從20世紀(jì)到21世紀(jì)，西方公共行政學(xué)的核心概念經(jīng)歷了兩次深刻的轉(zhuǎn)變:從傳統(tǒng)的“公共行政”到“新公共管理”，再到“新公共服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的“公共行政”的科層制、官僚式的行政命令模式，是與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的，延續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間。到20世紀(jì)80年代，西方開始進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，在社會(huì)變遷和經(jīng)濟(jì)全球化的壓力下，西方國(guó)家的社會(huì)不可治理性增加，其政府紛紛陷入了管理危機(jī)、財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)之中。在這種情況下，傳統(tǒng)的“公共行政”理論與實(shí)踐受到了前所未有的沖擊，由此產(chǎn)生了新公共管理理論與實(shí)踐。

新公共管理主張通過民營(yíng)化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場(chǎng)和社會(huì)力量來承擔(dān)。而政府主要集中于掌舵性職能，如擬訂政策、建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制、監(jiān)督合同執(zhí)行等，引導(dǎo)它們?yōu)閷?shí)現(xiàn)公共利益的崇高目標(biāo)服務(wù)。在這一系列理論的指引下，西方國(guó)家在行政改革的實(shí)踐中廣泛引進(jìn)企業(yè)管理方法，并且運(yùn)用企業(yè)管理理念來重構(gòu)公共部門的行為邏輯，在公共部門中引入市場(chǎng)機(jī)制，用市場(chǎng)的力量來改造政府。企業(yè)管理中的“項(xiàng)目預(yù)算”“業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估”“戰(zhàn)略管理”“顧客至上”“產(chǎn)出控制”“人力資源開發(fā)”等基本概念和做法，大量出現(xiàn)在新公共管理的理論與實(shí)踐中。從20世紀(jì)80年代至今，新公共管理的理論與實(shí)踐像一股旋風(fēng)，從英美等國(guó)愛河刮遍了大半個(gè)地球，成為西方公共行政領(lǐng)域的時(shí)代潮流。新公共管理運(yùn)動(dòng)不同程度解決了發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)，提升了政府運(yùn)作能力，回應(yīng)了在全球化中保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在要求。新公共管理的理論與實(shí)踐，尤其是其“一站式政務(wù)超市”“電子政務(wù)”等運(yùn)作模式，也深刻地影響了中國(guó)等一大批發(fā)展中國(guó)家。

新公共管理理論在解決傳統(tǒng)公共行政弊端的同時(shí)，也帶來了一些新的社會(huì)問題，如優(yōu)利歐教授的上述研究結(jié)果所展示的等等。這些問題產(chǎn)生的重要根源在于新公共管理的重要基本理念——用企業(yè)精神改造政府，很容易將企業(yè)本身的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)——優(yōu)點(diǎn)是通過競(jìng)爭(zhēng)不斷提高效率，而缺點(diǎn)是只講效率最大化而不顧公平，同時(shí)帶給政府。與此同時(shí)，新公共管理給社會(huì)所帶來的不利影響，會(huì)在金融危機(jī)時(shí)期得到進(jìn)一步放大。然而，事實(shí)是，新公共管理在理論上，尤其是在實(shí)踐中，確實(shí)走到了將政府等同于企業(yè)，只講經(jīng)濟(jì)效率，不講社會(huì)公平的極端地步，如美國(guó)現(xiàn)在的情況那樣。因此，對(duì)新公共管理的理論與實(shí)踐必須采取辯證法“一分為二”的觀點(diǎn)，實(shí)事求是地看待與分析。

三、合理借鑒新公共管理理論，按照十八屆三中全會(huì)精神推進(jìn)行政改革

黨的十八屆三中全會(huì)的召開，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的頒布，也為我國(guó)以后的行政改革和政府治理指明了方向。

十八屆三中全會(huì)“決定”在“加快轉(zhuǎn)變政府職能”這一部分指出:“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！边@是一個(gè)非常重要的指導(dǎo)方針。具體怎么做呢?“決定”有3個(gè)方面的重要指示:第一方面，要求“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”;第二方面，要求“市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率”;第三方面，要求“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。這3個(gè)方面的具體要求，與新公共管理理論的要求，有很大的相似性，但是不能夠因此就簡(jiǎn)單地按照新公共管理的眼光和要求，來理解黨的十八屆三中全會(huì)“決定”的這些重要思想和要求。實(shí)際上，黨中央的上述精神既借鑒了新公共管理的一些積極因素，又與它保持了一定距離，是有中國(guó)特色社會(huì)主義的公共管理理論與實(shí)踐，而不是“新公共管理”的理論與實(shí)踐。這個(gè)特點(diǎn)主要表現(xiàn)在政府職能定位方面。

以市場(chǎng)為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變政府職能，既是新公共管理理論與實(shí)踐的核心理念，同時(shí)也是黨的十八屆三中全會(huì)“決定”的重要要求。二者有某些相似性，甚至一致性。但是，新公共管理是建立在以自利人為假設(shè)、經(jīng)濟(jì)私有化基礎(chǔ)之上的，在對(duì)政府的職能定位上，要求政府應(yīng)縮小管轄的空間范圍，其活動(dòng)內(nèi)容只是提供那些市場(chǎng)做不了或者做不好的服務(wù)，即提供具有非排他性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)政府“最小化”;而黨的十八屆三中全會(huì)“決定”則有兩個(gè)事關(guān)政府職能的重要要求:一是“必須毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”;二是“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”。這就是說，我們國(guó)家的行政改革是建立在公有制為主體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，政府的首要職責(zé)是保持以公有制為主體的“宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定”，這是我國(guó)政府的特殊職責(zé)。而且，我國(guó)政府還有著“促進(jìn)共同富?！钡奶厥饴氊?zé)。雖然公有制經(jīng)濟(jì)也要在市場(chǎng)機(jī)制中運(yùn)行，但國(guó)家和政府必須對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)尤其是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，履行相應(yīng)的職能。而且，只有保證了)公有制的主體地位，才能保證社會(huì)的共同富裕。所以，在政府職能定位方面，我們的行政改革確實(shí)借鑒了新公共管理的一些理念和政策主張，但是更主要的是以中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，并沒有完全“新公共管理化”。

綜上所述，在我國(guó)的行政改革中，尤其是政府的職責(zé)定位中，我們應(yīng)該借鑒新公共管理的合理因素，但這些借鑒必須“適當(dāng)”，要防止出現(xiàn)“過猶不及”的片面性;要堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，把我們的行政改革搞好。

［1］保羅·優(yōu)利歐.中國(guó)、西方和新公共管理之謎——新自由主義和它帶來的煩惱［M］.倫敦:英國(guó)勞特利奇出版社，2012.

［2］“MBA智庫(kù)百科·新公共管理運(yùn)動(dòng)”［EB/OL］.http://wiki.mbalib.com/wiki/.

［3］張?jiān)偕瑮钣?新公共管理視角下的中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)［J］.東北大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009(2):55-67.

［4］施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件［J］.社會(huì)科學(xué)，2010(2):24-37.

［5］陳水生.新公共管理的終結(jié)與數(shù)字時(shí)代治理的興起［J］.理論導(dǎo)刊，2009(4):153-156.