市場機制下城市餐廚垃圾回收利用管理研究

劉雪雪，周 宏，盧兆進

(重慶理工大學(xué)管理學(xué)院，重慶 400054)

一、引言

餐廚垃圾不僅污染城市環(huán)境，阻礙城市發(fā)展，而且危害人們的身體健康。近年來，我國許多城市加強了對餐廚垃圾的管理，積極推進餐廚垃圾的回收利用，產(chǎn)生了西寧、寧波、蘇州等“模式”，取得了一定成績，但仍存在諸多問題。要有效地推動城市餐廚垃圾回收處理，政府須在整個過程中引入市場機制，利用經(jīng)濟杠桿對城市餐廚垃圾回收處理的各個環(huán)節(jié)進行調(diào)節(jié)，促進城市餐廚垃圾回收處理的多元化與社會化。

二、餐廚垃圾回收管理

(一)餐廚垃圾回收現(xiàn)狀

據(jù)有關(guān)調(diào)查，2012年我國城市居民每人每天約產(chǎn)生0.15公斤餐廚垃圾，全國每年餐廚垃圾總量達3 600多萬噸。相比其他生活廢棄物，餐廚垃圾所含營養(yǎng)成分、有機物質(zhì)、油脂鹽類等較高，具有很強的二次利用價值。目前我國的餐廚垃圾回收利用管理，還沒有建立起完整的市場運作體系，回收利用尚處于無序化狀態(tài)(見表1)。綜合現(xiàn)狀分析，我國餐廚垃圾流向主要包括:(1)個人或相關(guān)企業(yè)收集。這部分餐廚垃圾主要是用作飼料，喂養(yǎng)豬類等動物。但由于缺乏相關(guān)監(jiān)督措施，所以會導(dǎo)致“垃圾豬”現(xiàn)象，嚴重危害人們身體健康;(2)個體商販收集。這些餐廚垃圾通過非法渠道流入個體商販手中，有些不法商販在商業(yè)利益誘惑下制作大量“潲水油”混入市場銷售，帶來了食品安全隱患;(3)垃圾處理企業(yè)收集。在我國實行了餐廚垃圾處理收費制的城市，部分餐廚垃圾直接進入當?shù)氐囊恍├幚砥髽I(yè)，進行回收再利用;(4)未收集餐廚垃圾。我國城市居民餐廚垃圾基本上沒有進行回收的部分，由政府出資直接進行焚燒或者填埋，這種收集處理方式未能充分利用城市餐廚垃圾的價值，造成了巨大的資源浪費。盡管我國餐廚垃圾產(chǎn)量很大，呈逐年遞增趨勢，但沒有形成正規(guī)的回收渠道，收運量很少，回收利用率較低，最高不超過50%，從事餐廚垃圾回收處理的正規(guī)企業(yè)，機器處理能力不能完全有效利用，存在“垃圾吃不飽”現(xiàn)象，面臨虧損。

表1 國內(nèi)部分城市餐廚垃圾回收處理現(xiàn)狀［1-3］

(二)存在的主要問題

目前我國北京、上海、杭州、烏魯木齊等城市已相繼出臺了關(guān)于餐廚垃圾回收管理的辦法和法律法規(guī)，但實際操作過程中仍存在垃圾分類制度不完善、垃圾回收利用率低、垃圾處理過于依賴地方政府等諸多問題。

1.垃圾分類制度不完善

餐廚垃圾未經(jīng)分類而直接丟棄，不僅增加了收集、運輸以及末端處理的難度，而且造成資源浪費和污染城市生活環(huán)境。目前，我國餐廚垃圾管理尚未公布具體的國家措施，地方性的政策也由于實施周期短，缺乏管理上的經(jīng)驗而存在諸多問題。

2.垃圾回收利用率較低

一方面，人們認為餐廚垃圾是沒有利用價值的，缺乏回收利用意識，因而常將餐廚垃圾直接丟棄，和其他垃圾混合在一起，沒有進行回收。另一方面，相比其他垃圾，餐廚垃圾含有大量水分，具有很強的流動性，回收難度大。餐廚垃圾中沒有回收和不可回收的成分較大，導(dǎo)致實際的回收用率偏低。

3.餐廚垃圾從事企業(yè)過于依賴地方政府

根據(jù)國家《城市生活垃圾管理辦法》有關(guān)文件指出，城市生活垃圾的回收處理應(yīng)采用有償收費制度，我國許多地方政府也實施了單位收費制度，并將所得費用的一部分用來補貼從事餐廚垃圾的相關(guān)企業(yè)。現(xiàn)階段我國從事餐廚垃圾的企業(yè)，在垃圾的收集和處理環(huán)節(jié)均需要依靠地方政府予以投資補貼財，才能不至于嚴重虧損。如“西寧”模式運行后，政府每年需向餐廚垃圾處理企業(yè)補貼大量資金。

三、市場機制下的餐廚垃圾回收利用

(一)餐廚垃圾回收利用的市場價值

餐廚垃圾是日常生活消費中所產(chǎn)生的餐飲類廢棄物，大多是源自于餐飲企業(yè)、城市居民生活區(qū)、單位食堂等，一般含有大量鹽、鈣、游離脂肪等營養(yǎng)物質(zhì)，且含氮、磷、鉀和人體所需的各種微量元素，具有很強的再次利用價值，見表2。餐廚垃圾的有效利用既可以保護環(huán)境、節(jié)約資源，同時還可以為企業(yè)帶來一定的經(jīng)濟利益，實現(xiàn)社會、環(huán)境和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。

餐廚垃圾回收利用的社會效益主要是:(1)改善人們的生活環(huán)境，提高日常生活衛(wèi)生水平，促進身體健康;(2)餐廚垃圾經(jīng)過處理之后產(chǎn)生的有機肥，可促進可持續(xù)發(fā)展，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境;(3)做好餐廚垃圾回收處理，能夠從源頭上有效地杜絕“垃圾豬”“地溝油”等不法現(xiàn)象，提高食品安全和促進健康水平。餐廚垃圾回收利用環(huán)境效益主要是:(1)及時地對餐廚垃圾進行回收處理，能夠防止其對環(huán)境產(chǎn)生不利影響，造成再次污染;(2)餐廚垃圾中含有二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物等，進行無害化處理之后，可減少溫室氣體的排放，改善環(huán)境和空氣質(zhì)量。餐廚垃圾回收利用經(jīng)濟效益:日處理能力1 000噸的餐廚垃圾綜合處置廠，每年可產(chǎn)生沼氣2 800萬立方米，發(fā)電3 300萬度，生產(chǎn)生物柴油8 000噸。按發(fā)電價格0.364 3元/(kW·h)，柴油價格6 000元/噸計算，則僅一年發(fā)電即可產(chǎn)生1 202.19萬元的收益，生物柴油直接可得480萬元以上，具有很高的經(jīng)濟效益。

表2 餐廚垃圾的主要元素含量［4］

(二)餐廚垃圾回收處理市場化的必要性

城市餐廚垃圾市場化不僅可以有效利用垃圾資源，解決餐廚垃圾資金問題和有效緩解政府財政壓力，而且可以為企業(yè)提供一個公平的競爭環(huán)境，提高餐廚垃圾回收利用效率，降低企業(yè)運營成本，使企業(yè)獲得經(jīng)濟利益。當前我國的餐廚垃圾管理主要是依靠政府投資，環(huán)衛(wèi)機構(gòu)包辦的形式，面臨著財政壓力過大、管理職責(zé)不清、資源利用率低等問題，因此迫切需要將市場機制引入到城市餐廚垃圾回收利用管理的各個環(huán)節(jié)，加快餐廚垃圾回收利用管理市場化步伐，實現(xiàn)餐廚垃圾的減量化、資源化和無害化［5］。

1.促進餐廚垃圾減量化、資源化、無害化

政府在餐廚垃圾領(lǐng)域引入市場機制，通過市場競爭，選擇有實力的專業(yè)型垃圾收集、回收、處理企業(yè)來經(jīng)營管理，可促進餐廚垃圾減量化、資源化和無害化目標的實現(xiàn)。餐廚垃圾分類收集企業(yè)，促進減量化排放;餐廚垃圾回收利用企業(yè)，進行資源化再利用;餐廚垃圾處理企業(yè)，實現(xiàn)最終無害化處理。

2.提高餐廚垃圾回收利用效益

通過在餐廚垃圾的收集、回收和處理環(huán)節(jié)引入市場機制，開放餐廚垃圾領(lǐng)域的市場競爭，使專業(yè)型的餐廚垃圾企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，同時政府加強對其監(jiān)督、管理，提供優(yōu)惠政策，為參與競爭的企業(yè)營造公平競爭的環(huán)境，可提高餐廚垃圾回收利用效益。

3.實現(xiàn)政企分開，從業(yè)機構(gòu)優(yōu)勝劣汰

目前我國餐廚垃圾處理大都沿用計劃經(jīng)濟時期由當?shù)負Q為機構(gòu)包辦，政府承擔(dān)出資的方式。然而，隨著餐廚垃圾的不斷增長，這種方式的弊端也日益顯現(xiàn):政府部門職責(zé)不清、多頭管理、財政壓力過大、內(nèi)部缺乏競爭、管理效率低下等。因此，政府必須改變現(xiàn)有的管理體制，實現(xiàn)政企分開，把餐廚廢棄物的收集、回收、處理等事業(yè)單位獨立出來，使其成為自主經(jīng)營、自負盈虧的法人實體，通過公平市場競爭來實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

四、市場機制下餐廚垃圾回收利用模式

市場機制是市場運行的實現(xiàn)機制，是通過市場競爭配置資源的一種方式，即資源在市場上通過自由競爭與自由交換來實現(xiàn)配置的機制。市場機制下的餐廚垃圾回收利用管理即是將市場機制引入到餐廚垃圾回收、收集和處理環(huán)節(jié)，通過市場競爭來調(diào)節(jié)餐廚垃圾資源優(yōu)化分配，使更多企業(yè)參與到餐廚垃圾行業(yè)，提高餐廚垃圾利用效率，緩解政府財政壓力的一種回收管理方式。結(jié)合我國的餐廚垃圾回收利用現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)外發(fā)達國家市場化運作的成功經(jīng)驗，從參與主體(餐廚垃圾生產(chǎn)者、餐廚垃圾回收處理者以及政府)角度分析，構(gòu)建市場機制下我國餐廚垃圾回收利用運作模式，如圖1所示。

餐廚垃圾產(chǎn)生單位產(chǎn)生大量餐廚垃圾，這些餐廚垃圾可具有很高的市場價值。市場化環(huán)境下，餐廚垃圾產(chǎn)生單位直接將垃圾處理費交給專業(yè)性的餐廚垃圾收集企業(yè)，向其購買服務(wù)。

餐廚垃圾收集主要是指將已產(chǎn)生的餐廚垃圾，從各個零散的單位集中起來并存放于固定地點的活動。對于專業(yè)的餐廚垃圾收集企業(yè)，其向餐廚垃圾產(chǎn)生單位提供了一定的服務(wù)，因而可按照垃圾的排放量向其收取一定的“費用1”，包括下游環(huán)節(jié)的回收費和處理費。

圖1 城市餐廚垃圾市場化回收利用模式

餐廚垃圾回收企業(yè)主要是從事餐廚垃圾的存儲、整理、運輸?shù)葮I(yè)務(wù)，既可以由專業(yè)化的回收公司來經(jīng)營，之后再與資源利用企業(yè)確立關(guān)系，也可由資源再生企業(yè)自行設(shè)置。對于專業(yè)的餐廚回收企業(yè)，可從上游收集企業(yè)獲得一定的餐廚垃圾回收“費用2”。同時企業(yè)可以充分利用自身已有的設(shè)備、技術(shù)、信息等優(yōu)勢，向市場上其他行業(yè)的企業(yè)，提供專業(yè)化收集運輸服務(wù)，獲得一定回收費。市場機制環(huán)境下，企業(yè)之間激烈競爭，專業(yè)化的餐廚垃圾企業(yè)必須不斷地進行技術(shù)改進和創(chuàng)新、提高內(nèi)部管理效率獲得經(jīng)濟利益。長此以往，企業(yè)不斷改進設(shè)備、優(yōu)化收運等環(huán)節(jié)，使餐廚垃圾回收效率提升，獲得經(jīng)濟效益。

餐廚垃圾處理主要是在餐廚垃圾源頭分類收集回收之后，所采取的堆肥、燃燒、衛(wèi)生填埋等措施對餐廚垃圾進行的一系列無害化處理。對于專業(yè)的餐廚垃圾處理企業(yè)，其通過向上游環(huán)節(jié)的餐廚回收企業(yè)收取一定的“費用3”。在高成本、高附加值、正收益時，餐廚垃圾作為再生產(chǎn)品的原料進入生產(chǎn)者市場，制作動物飼料、肥料進行銷售;在高成本、負收益時，餐廚廢物則作為垃圾進行處置，可燃部分產(chǎn)生熱量發(fā)電，無價值的最終棄物則進行堆肥等處理［6］。

政府的價格水平和餐廚垃圾企業(yè)服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督檢查，確保餐廚垃圾企業(yè)依法經(jīng)營并承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。通過相關(guān)規(guī)范約束機制和財政補貼機制，對餐廚垃圾生產(chǎn)單位和企業(yè)進行相應(yīng)的稅收和補貼，來確保餐廚垃圾企業(yè)獲得一定的利潤和相關(guān)服務(wù)，維持餐廚垃圾市場化運作的平衡格局。

在該模式中，餐廚垃圾的生產(chǎn)單位扮演了餐廚垃圾市場的生產(chǎn)者、服務(wù)的購買者以及政策執(zhí)行的監(jiān)督者的角色。餐廚垃圾回收利用企業(yè)扮演了自由市場的需求者、參與者和守法者的角色。政府則是扮演了監(jiān)督者、市場協(xié)調(diào)者以及利益失衡的補償者等角色。該系統(tǒng)得以順利運轉(zhuǎn)下去的關(guān)鍵力量在于再生資源市場。當再生資源產(chǎn)品的附加值能夠支撐整個體系時，餐廚垃圾才能實現(xiàn)市場化運作。消費者對于餐廚垃圾的處理選擇，生產(chǎn)者對于再生資源與原生資源的生產(chǎn)投入比例決定著餐廚垃圾市場的供需平衡，他們根據(jù)自己的費用和效益做出經(jīng)濟選擇［7-8］。

五、市場機制下餐廚垃圾回收利用對策

針對目前我國餐廚垃圾回收利用管理現(xiàn)狀，可通過引入公平競爭機制、建立相關(guān)法律法規(guī)、完善市場運行機制、確定合理餐廚價格、規(guī)范餐廚垃圾回收體系等措施，來突破政府壟斷，構(gòu)建“企業(yè)參與、政府主導(dǎo)、社會監(jiān)督”的市場化運作模式，實現(xiàn)城市餐廚垃圾的減量化、無害化和資源化。

(一)引入有利于餐廚垃圾市場化的公平競爭機制和激勵機制

通過引入公平的市場競爭機制，開放餐廚垃圾領(lǐng)域競爭。使更多有實力的企業(yè)參與到餐廚垃圾的收集、回收處理環(huán)節(jié)中，讓企業(yè)充分競爭，承擔(dān)自主盈虧的責(zé)任，不斷改進和創(chuàng)新技術(shù)，提高經(jīng)營和管理效率。同時，政府要加強對企業(yè)的監(jiān)督和管理，營造公平競爭的環(huán)境，通過政府轉(zhuǎn)移支付、減免稅收或者產(chǎn)品認證等方式，在政策、資金等方面給予餐廚垃圾企業(yè)優(yōu)惠。鼓勵更多的社會力量參與到餐廚垃圾處理行業(yè)，形成專業(yè)的餐廚垃圾收集、回收、處理隊伍，從而既能緩解政府的財政壓力，又能通過市場競爭，提高餐廚垃圾處理效率。

(二)改進有利于餐廚垃圾市場化的相關(guān)法律法規(guī)

目前我國城市的餐廚垃圾回收處理市場化的政策，很多都以是規(guī)章、條例形式明確的，缺少政策上的權(quán)威性。且這些政策往往側(cè)重于指導(dǎo)性的規(guī)范，缺乏實際操作層面的指導(dǎo)。為了提高我國城市餐廚垃圾市場化運作效率，政府要盡快制定出關(guān)于城市餐廚垃圾管理的辦法，以行政法規(guī)的形式明確餐廚垃圾的范圍、處置原則;確定各級政府的相關(guān)職責(zé)，規(guī)定餐廚垃圾生產(chǎn)單位的經(jīng)濟和法律責(zé)任;制定企業(yè)在餐廚垃圾收集、回收和處理過程中的操作標準，和相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任等。

(三)建立有利于餐廚垃圾市場化的運作機制

市場機制環(huán)境下，城市餐廚垃圾的收集、回收和處理均由專業(yè)化的垃圾公司經(jīng)營，通過市場供求和競爭形成合理的價格。作為城市餐廚垃圾市場的參與主體，從事餐廚垃圾的各類企業(yè)包括私營、民營以及合資等，在垃圾回收處理系統(tǒng)各節(jié)點(分類收集、分散集中回收和集中處理等)獲得有償服務(wù)。同時作為餐廚垃圾產(chǎn)業(yè)監(jiān)督者、支持者和引導(dǎo)者的當局政府，須通過向合格的垃圾公司頒發(fā)正式的營業(yè)執(zhí)照，對餐廚垃圾市場進入者進行規(guī)范與限制，建立餐廚垃圾質(zhì)量標準體系等方式監(jiān)管餐廚垃圾收費市場，維持市場的餐廚垃圾平衡與穩(wěn)定。

(四)確定有利于餐廚垃圾市場化的價格水平

餐廚垃圾價格的確定是餐廚垃圾產(chǎn)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化的關(guān)鍵因素。價格機制作為市場機制的核心，很大程度上影響著市場機制作用的發(fā)揮。通過合理的餐廚垃圾價格調(diào)節(jié)餐廚垃圾市場供求，有利于真正實現(xiàn)餐廚垃圾收集、回收和處理市場化的實現(xiàn)。由于餐廚垃圾的特殊性無法由市場直接確定其價格，因而須政府配合建立合理的核算機制進行適當?shù)慕祪r或補貼，來確定有利于餐廚垃圾市場化的價格水平。

(五)規(guī)范有效促進餐廚垃圾市場化的回收體系

完整的餐廚垃圾回收系統(tǒng)須包括垃圾收集、回收和處理3個環(huán)節(jié)，完全市場化情況下，應(yīng)形成完善的由專業(yè)型收集、回收和處理企業(yè)聯(lián)合完成餐廚垃圾回收處理系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，餐廚垃圾收集企業(yè)應(yīng)該合理地規(guī)劃各個收集網(wǎng)點，或采取定點收集或上門收集，確保能夠及時地收集餐廚垃圾;餐廚垃圾回收企業(yè)須采用專門的運輸設(shè)備和車輛，合理安排運輸路線;餐廚垃圾處理企業(yè)要對最終垃圾及時處理，或回收綜合利用或采取先進技術(shù)進行無害化處理。

六、結(jié)語

通過在餐廚垃圾回收、收集和處理等環(huán)節(jié)引入市場機制，形成“政府主導(dǎo)、法制管理、企業(yè)參與”的市場化運作模式，可促進市場競爭，提高餐廚垃圾利用率，緩解政府財政壓力，將創(chuàng)造顯著的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。

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