有限政府理論對服務(wù)型政府建設(shè)的啟示

趙麗晶，趙曉春

有限政府理論對服務(wù)型政府建設(shè)的啟示

趙麗晶，趙曉春

摘要：有限政府理論對服務(wù)型政府建設(shè)具有借鑒意義。有限政府與服務(wù)型政府在政府建構(gòu)目標(biāo)、依靠手段、基本任務(wù)方面具有重合性。建設(shè)服務(wù)型政府，應(yīng)當(dāng)正確定位政民關(guān)系、樹立法治思維、完善權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：政府建設(shè)；服務(wù)型政府；有限政府；分權(quán)；法治

中圖分類號：D035-0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-1999（2015）07-0018-02

作者簡介：趙麗晶（1989-），女，安徽醫(yī)科大學(xué)（安徽合肥230000）人文學(xué)院2013級碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化；趙曉春（1976-），男，博士，安徽醫(yī)科大學(xué)人文學(xué)院副教授，碩導(dǎo)，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

收稿日期：2015-05-10

針對“政府失靈”的問題而探索政府管理的模式，20世紀(jì)晚期以來形成了許多著名的理論學(xué)派，如主張以企業(yè)家精神重塑政府的新公共管理理論、主張以公民服務(wù)為核心的新公共服務(wù)理論、主張加強(qiáng)公共部門和私人部門合作的治理理論，等等。這些理論探索對一些國家的政府管理體制改革產(chǎn)生了重要影響，對此已經(jīng)有許多學(xué)者進(jìn)行了研究。下面，我們主要討論西方的有限政府理論對我國服務(wù)型政府建設(shè)的借鑒意義。

一、有限政府與服務(wù)型政府的契合

（一）服務(wù)型政府的內(nèi)涵

黨的十七大正式提出了“加強(qiáng)行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)。之后，學(xué)界就服務(wù)型政府的內(nèi)涵和服務(wù)型政府建設(shè)問題進(jìn)行了廣泛、深入的研究。劉熙瑞從政府與公民關(guān)系角度對服務(wù)型政府進(jìn)行了這樣的定義：服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府［1］。楊杰認(rèn)為，服務(wù)型政府是以憲政民主為特征、以行政法治化為法律理念、以行政效能為價(jià)值目標(biāo)的政府［2］。潘信林認(rèn)為，服務(wù)型政府是在憲政框架之下，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，以善治為目標(biāo)，以公眾滿意為價(jià)值尺度，以積極回應(yīng)的行政立法、民主公開的行政決策、規(guī)則程式的行政執(zhí)行和以人為本的行政溝通為其行為準(zhǔn)則的政府［3］。從學(xué)者們給出的服務(wù)型政府定義來看，服務(wù)型政府的目標(biāo)即為實(shí)現(xiàn)公民利益，以服務(wù)人民、服務(wù)市場為己任，體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。建設(shè)服務(wù)型政府就是要強(qiáng)化政府的服務(wù)職能，不斷改善服務(wù)方式、提高服務(wù)效率，依法行政，防止公共權(quán)力異化，提供公民所需的、讓公民滿意的公共服務(wù)。

（二）有限政府的理論基礎(chǔ)

有限政府是相對于無限政府而言的。其中的“有限”與“無限”主要是針對政府的職能和權(quán)力而言的，無限政府是指政府的規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式不受法律和社會(huì)有效制約，存在無限擴(kuò)張的傾向；而有限政府則是在權(quán)力、職能、規(guī)模和行為方式等方面都是有限的，受到憲法和法律的明文限制，并接受社會(huì)監(jiān)督和制約。

首先，政府的權(quán)力要受到制約。權(quán)力是一種指揮與支配的力量。政府具有利用和支配集體的各種公共資源的資格，也就擁有利用和支配集體的各種公共資源的權(quán)力。這種權(quán)力如果不受限制就可能被濫用，導(dǎo)致權(quán)力異化。統(tǒng)治者在野心和奢侈的慫恿下，總是想要保持和擴(kuò)大權(quán)力，不去做人們當(dāng)初授權(quán)給他時(shí)要他辦的事情［4］69-70。因此，也可以說權(quán)力是欲望的轉(zhuǎn)化物，具有非常明顯的主觀性。人類最原始的狀態(tài)，是一種完備無缺的自由狀態(tài)，一種平等的狀態(tài)［4］13，“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)”［4］77。在社會(huì)生活中，公民為了自身的福利讓出一部分權(quán)利交與國家，根據(jù)契約精神將自己與自己的權(quán)利置于政府的管理之下，目的是為了保護(hù)自己的人身財(cái)產(chǎn)免受其他人的侵害。國家和政府的權(quán)力的存在是為保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利服務(wù)的，除此以外的目的都不具有合法性，而應(yīng)該受到限制。

其次，政府的職能是有限的。從公民角度看，人的認(rèn)識能力和水平是有限的。政府職能是通過掌握公共權(quán)力的政府工作人員來實(shí)現(xiàn)的，而他們不可是

完美無缺的，不可能處理好所有的問題。社會(huì)公眾的需求又是千差萬別的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的需求會(huì)逐漸增多。政府可以引導(dǎo)人民需求的發(fā)展，并要努力滿足人民的需要，但無法控制人民的需求。從客觀環(huán)境來說，用有限的精力和能力去解決無限的需求或問題也是不可能做到的。換句話說，政府不是萬能的，政府只能承擔(dān)有限的職能。

如何限制政府的權(quán)力和職能？有限政府理論強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的均衡需要采用分權(quán)與法治的手段。洛克認(rèn)為，制定和執(zhí)行法律的權(quán)力掌握在同一批人的手中，就會(huì)促使掌權(quán)者凌駕于法律之上，法律就會(huì)成為謀求私利的工具。為了防止權(quán)力過于集中，防范權(quán)力被濫用，遏制權(quán)力無限擴(kuò)張，則必須實(shí)行分權(quán)，將集中于政府手中的權(quán)力分散處理，讓權(quán)力制衡權(quán)力。在《政府論》中，洛克將公共權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)，同時(shí)提出針對權(quán)力建立規(guī)矩，用法制約束權(quán)力?！叭藗儏⒓由鐣?huì)的重大目的是和平地和安全地享受他們的各種財(cái)產(chǎn)，而達(dá)到這個(gè)目的的重大工具和手段是那個(gè)社會(huì)所制定的法律”［4］83。政府一切權(quán)力的合法性都來源于憲法和法律，政府權(quán)力的行使必須遵循法律法規(guī)。法律的價(jià)值不僅體現(xiàn)在約束人民的自由，更重要的是在于約束公權(quán)力。法律通過對政府權(quán)力行使領(lǐng)域的規(guī)定，限制政府權(quán)力無限擴(kuò)張，劃出政府權(quán)力的邊界，并懲罰越界者，阻止越界行為。

（三）有限政府與服務(wù)型政府的契合之處

在一些政府建設(shè)的基本理念上，有限政府與服務(wù)型政府是契合的。

從建構(gòu)目標(biāo)來看，有限政府理論的核心內(nèi)容是限制權(quán)力，防止公權(quán)力濫用。強(qiáng)調(diào)對權(quán)力進(jìn)行制約，其目的是防止公共權(quán)力的無限擴(kuò)張而阻礙公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，最終目的是保護(hù)人民的權(quán)利。服務(wù)型政府的目標(biāo)是為了人民的權(quán)利得到充分保障、人民的利益得到充分實(shí)現(xiàn)。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，以公民滿意為價(jià)值尺度，實(shí)質(zhì)是要求公共權(quán)力以維護(hù)人民的利益為權(quán)力行使的邊界，以人民的需求為權(quán)力行使的方向。

從依靠手段來看，有限政府理論主張通過分權(quán)與法治兩大手段來限制政府權(quán)力，通過將權(quán)力分散的方式，用權(quán)力制約權(quán)力，防止濫用權(quán)力。有限政府寄希望于通過明文規(guī)定來賦予政府公共權(quán)力行使的合法化依據(jù)，通過法律的手段來實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力的約束，通過法律的工具來實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的和諧，嚴(yán)禁逾越法律的限制，嚴(yán)禁利用人民賦予的權(quán)力踐踏人民應(yīng)享有的自由。同樣，分權(quán)與法治在建構(gòu)服務(wù)型政府過程中也發(fā)揮著不可忽視的作用。建設(shè)服務(wù)型政府，要通過深化行政體制改革來改變權(quán)力格局，實(shí)現(xiàn)政府公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。簡政放權(quán)舉措就是通過合理配置政府機(jī)構(gòu)，以克服權(quán)力過度集中的結(jié)構(gòu)障礙。通過權(quán)力下放，賦予基層政府和社會(huì)相適應(yīng)的資源配置權(quán)。法治也是服務(wù)型政府的題中之義。服務(wù)型政府倡導(dǎo)在憲政民主的框架下，運(yùn)用法律的權(quán)威樹立政府的公信力，通過法制的保障來構(gòu)建全心全意為人民服務(wù)的、人民信賴的政府。

從基本任務(wù)來看，服務(wù)型政府建設(shè)強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，把提供公民所需的、公民滿意的公共服務(wù)作為政府重要職能，防止政府“越位”、“缺位”與“錯(cuò)位”，實(shí)現(xiàn)政府與市場、社會(huì)、公民的合理分工。這與有限政府理論關(guān)于政府職能的主張是基本一致的，即政府的職能是有限的，應(yīng)該具有明確的范圍、明顯的邊界，政府應(yīng)集中有限的精力處理好政府必須管好的事，處理好與市場、社會(huì)、公民的關(guān)系。

從發(fā)展階段上看，服務(wù)型政府與有限政府是繼承發(fā)展的關(guān)系。服務(wù)型政府理論萌芽于20世紀(jì)90年代。相對于有限政府而言，服務(wù)型政府是新生事物，是有限政府理論發(fā)展后期出現(xiàn)的一種新思路。服務(wù)型政府包含著有限性政府的訴求。

二、有限政府理論對服務(wù)型政府建設(shè)的啟示

（一）正確定位政民關(guān)系，明確政府服務(wù)方向

政府存在的目的是什么，政府應(yīng)該朝著什么方向發(fā)揮權(quán)力的作用？有限政府理論關(guān)于權(quán)力來源和政府產(chǎn)生的根源問題的思想，對此給出了一種答案。建設(shè)服務(wù)型政府首先也需要明確這個(gè)問題。中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為自己思考問題和開展工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。建設(shè)服務(wù)型政府也是基于這個(gè)“根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。為此，首先要科學(xué)定位政府的角色，充分發(fā)揮政府的優(yōu)勢。從傳統(tǒng)的統(tǒng)治性政府、管制型政府的實(shí)踐來看，權(quán)力過分集中、政府過度干預(yù)是不符合政府存在的目的的。政府不可能是全能的，政府的精力和能力是有限的。政府從一些領(lǐng)域中退出，可以更加充分地發(fā)揮市場在資源配置中的獨(dú)特作用和公民在自我管理方面的有效作用。政府的優(yōu)勢在于可以和能夠管好和做好社會(huì)、市場、公民需要而力所不及的事，政府管好做好這些事，就是為人民服務(wù)。其次要明確政府職能行使的方向，正確處理政府權(quán)力與市場、公民及社會(huì)的關(guān)系。政府是為人民服務(wù)的政府，政府權(quán)力存在的目的是為實(shí)現(xiàn)人民利益，一切權(quán)力的行使要以人民的利益為依歸。

（二）樹立法治思維，建設(shè)法治政府

“哪里沒有法律，哪里就沒有自由”。政府掌握著

巨大的公共權(quán)力，缺乏法律的約束，公民權(quán)利就無法保障。法律是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)利的有效手段，公共權(quán)力的合理運(yùn)行離不開法律的支持。第一，培養(yǎng)法治思維，堅(jiān)定法律信仰。正確運(yùn)用權(quán)力、行使權(quán)利，離不開法治思維和法治方式。崇尚法律權(quán)威，堅(jiān)定法律信仰，法律才能真正發(fā)揮作用。第二，嚴(yán)格依法行政，提高行政法治化水平。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，很大程度上影響著黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，影響著法治國家建設(shè)的進(jìn)程。有法不依和行政不作為、亂作為現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府的形象。完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，加大執(zhí)法行為責(zé)任追究力度，在當(dāng)下仍然是法治化政府建設(shè)的重要內(nèi)容。通過法治渠道，運(yùn)用法律來規(guī)范、制約、監(jiān)督政府行為，才能有效防止政府“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”。

（三）遏制權(quán)力濫用，完善權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制

腐敗現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重影響政府形象、損害政府公信力。腐敗現(xiàn)象層出不窮，主要原因在于對權(quán)力的監(jiān)管不到位，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不夠完善。要建立健全監(jiān)督體系，對權(quán)力進(jìn)行全方位的立體的監(jiān)督。不僅監(jiān)督一般行政行為，也要監(jiān)督特殊行政行為。不僅監(jiān)督下級干部的行為，而且要加強(qiáng)對上級領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。不僅注重事后監(jiān)督，更要注重事中監(jiān)督。既關(guān)注權(quán)力行使的形式，更關(guān)注權(quán)力行使的內(nèi)容。以制度約束權(quán)力，將權(quán)力約束在制度的牢籠里。嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制，做到權(quán)力明確、責(zé)任明確、獎(jiǎng)懲明確。完善行政績效考評機(jī)制，細(xì)化考核指標(biāo)，統(tǒng)一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范考核流程。以權(quán)力制約權(quán)力，優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力相互制衡。簡政放權(quán)，整合權(quán)力格局，加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)。完善議事規(guī)則，規(guī)范決策程序，讓權(quán)力在陽關(guān)下運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

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（編輯：米盛）