“公共利益”、“新聞自由”與“IPSO”*
——英國(guó)報(bào)刊業(yè)監(jiān)管改革核心問題述評(píng)

■李丹林

“公共利益”、“新聞自由”與“IPSO”*
——英國(guó)報(bào)刊業(yè)監(jiān)管改革核心問題述評(píng)

■李丹林

英國(guó)報(bào)刊業(yè)的監(jiān)管目前處于一種尷尬局面。根據(jù)《萊維森報(bào)告》中的建議，議會(huì)通過了經(jīng)女王簽字生效的《皇家憲章》文本，但是報(bào)刊業(yè)并未按照這一憲章的要求，而是根據(jù)自身曾經(jīng)提出的皇家憲章文本和相關(guān)法律文件組建了新的自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)IPSO。這次改革的宗旨是在不損害新聞自由的前提下，更有效地保護(hù)公共利益，因此，新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“獨(dú)立性”和機(jī)制的“有效性”是改革的核心。本文通過對(duì)兩個(gè)憲章的差異介紹和分析，以期對(duì)英國(guó)報(bào)刊業(yè)監(jiān)管改革的宗旨和核心問題能夠有一個(gè)清晰的呈現(xiàn)。對(duì)于英國(guó)報(bào)刊業(yè)監(jiān)管改革過程中復(fù)雜性和本質(zhì)有一定程度的分析。

報(bào)刊監(jiān)管；萊維森報(bào)告；皇家憲章；新聞自由；公共利益

本文是筆者《誰來監(jiān)守守護(hù)者？》①一文的續(xù)篇。筆者其時(shí)訪學(xué)于牛津大學(xué)，實(shí)地觀察了2011年《世界新聞報(bào)》竊聽丑聞曝光之后，英國(guó)報(bào)刊業(yè)經(jīng)歷的震蕩。當(dāng)時(shí)國(guó)會(huì)授權(quán)萊維森法官主持進(jìn)行了“對(duì)于報(bào)刊界的文化、倫理和實(shí)踐”的調(diào)查。根據(jù)調(diào)查，既有的報(bào)刊業(yè)的自律監(jiān)管制度即PCC制度被認(rèn)為不能再繼續(xù)施行下去。英國(guó)社會(huì)普遍認(rèn)為，為了保持一個(gè)高水準(zhǔn)的良好的報(bào)刊界，為了更好地維護(hù)公眾利益，必須建立新的報(bào)刊監(jiān)管制度。從2012年11月29日萊維森法官向英國(guó)議會(huì)眾議院提交報(bào)告進(jìn)行辯論，到現(xiàn)在已經(jīng)兩年多。相對(duì)于筆者基于截止到2013年5月份的觀察完成的上文，現(xiàn)在，對(duì)于英國(guó)報(bào)刊業(yè)監(jiān)管的一些重要問題的研究有了進(jìn)一步的拓展，并對(duì)其最新進(jìn)展也有了更為全面的觀察。其中關(guān)于這次改革的原因、過程、爭(zhēng)論和博弈等另文分析，本文通過比較萊維森報(bào)告和建議、兩個(gè)皇家憲章、IPSO的相關(guān)法律文件等重要文獻(xiàn)，圍繞新的監(jiān)管制度的核心問題“有效性”和“獨(dú)立性”進(jìn)行分析。

一、英國(guó)報(bào)刊業(yè)監(jiān)管制度概況

英國(guó)報(bào)刊業(yè)發(fā)展300多年來，在經(jīng)歷了與王室、政府的斗爭(zhēng)并獲得新聞自由之后，一直在這一原則保護(hù)下，通過遵循自身的職業(yè)倫理自由運(yùn)作。20世紀(jì)中葉英國(guó)報(bào)刊業(yè)進(jìn)入了行業(yè)自律時(shí)代，其標(biāo)志是1953年報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)（Press Council，PC）的設(shè)立。報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)的目標(biāo)是保持新聞?dòng)浾叩母咚降穆殬I(yè)倫理和增進(jìn)新聞自由。60年來，針對(duì)新聞自由制度下報(bào)刊業(yè)存在的問題，在2011年之前進(jìn)行過6次調(diào)查。第六次調(diào)查的成果就是1990年6月發(fā)布的《卡爾卡特報(bào)告》，成立了報(bào)刊投訴委員會(huì)（Press Complaint Commission，PCC），作為報(bào)刊業(yè)的自律機(jī)構(gòu)，來對(duì)報(bào)刊業(yè)進(jìn)行自律監(jiān)管（self－regulation）。報(bào)刊投訴委員會(huì)一直運(yùn)營(yíng)到2014年9月。

報(bào)刊投訴委員會(huì)由17名董事組成，其中10名是來自業(yè)外的公共成員（public member or lay member），7名來自業(yè)內(nèi)，是在任的編輯。PCC的資金來源，由新聞標(biāo)準(zhǔn)財(cái)務(wù)委員會(huì)（Press Standards Board of Finance，PressBoF）通過向各報(bào)業(yè)機(jī)構(gòu)征收來保證。在PCC體制下，PressBoD擁有任命董事會(huì)成員和執(zhí)業(yè)守則（code of committee）委員會(huì)成員的等權(quán)力。PCC對(duì)于違反《執(zhí)業(yè)守則》的行為可以采取如下行動(dòng)②：談判協(xié)商救濟(jì)措施（這些措施包括進(jìn)行道歉、發(fā)表更正聲明、修改記錄、刪除文章）；對(duì)違反執(zhí)業(yè)守則的行為進(jìn)行譴責(zé)，由PCC主席發(fā)布公眾批評(píng)的文章；主席向編輯發(fā)出譴責(zé)信；為避免重犯錯(cuò)誤，跟蹤被譴責(zé)編輯的行為是否已經(jīng)改變；制定必要的措施（這些包括在適當(dāng)情況下的紀(jì)律處分），對(duì)嚴(yán)重違反守則者追究責(zé)任；向編輯所供職的出版商提示對(duì)該編輯采取懲治行動(dòng)，等等。

按照當(dāng)初制度設(shè)計(jì)者的構(gòu)想，公共性成員占多數(shù)，就可以代表報(bào)刊業(yè)之外的公眾的利益，使得PCC的運(yùn)營(yíng)和行為能夠獨(dú)立于報(bào)刊業(yè)。PCC的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)也不是來自政府，由于沒有政府投入，因而能獨(dú)立于政府，避免政府侵犯新聞自由。

PCC成立運(yùn)營(yíng)20年來，對(duì)于保持報(bào)刊業(yè)的執(zhí)業(yè)水平還是發(fā)揮了很大的作用。在對(duì)PCC的多次評(píng)估中，無論是專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，還是政府部門，都給予了良好評(píng)價(jià)。直到2007年，議會(huì)的一個(gè)特別委員會(huì)在對(duì)報(bào)刊業(yè)的自律狀況進(jìn)行調(diào)查后，其結(jié)論仍然是應(yīng)該保持報(bào)刊業(yè)的自律制度，認(rèn)為沒有理由需要制定成文立法監(jiān)管③。但是社會(huì)上時(shí)有對(duì)PCC的批評(píng)，要求通過成文立法，特別是制定隱私法，來約束報(bào)刊業(yè)，以保護(hù)公眾免受媒體侵犯的呼聲一直不斷。在竊聽丑聞被曝光前，PCC存在的問題已經(jīng)引起了政府、公眾的關(guān)注。2009年，議會(huì)的一個(gè)獨(dú)立委員會(huì)對(duì)于PCC的治理結(jié)構(gòu)（gorvance review）進(jìn)行了審查。2010年7月份發(fā)布的審查報(bào)告表明，PCC在治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵方面存在著需要改進(jìn)的問題：委員會(huì)（PCC）對(duì)于自己存在的目的和扮演的角色定位不夠明確，董事會(huì)中非業(yè)界委員的制衡力量不夠，人員任命和運(yùn)作系統(tǒng)不夠透明公開，缺乏對(duì)委員會(huì)的運(yùn)作和投訴處理的嚴(yán)格監(jiān)督和審查等等④。

一言以蔽之，PCC框架下的報(bào)刊業(yè)的自律監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于行業(yè)來說“獨(dú)立性”（independence）不夠，在保護(hù)公眾利益方面缺乏“有效性”（effectiveness）。因此法官在調(diào)查報(bào)告中明確表示“PCC不應(yīng)該再繼續(xù)存在下去了”⑤。雖然舊有的自律制度存在如此問題，但鑒于實(shí)行自律為保護(hù)新聞自由所必須，對(duì)于如何建立新制度，法官仍然建議要采取自律監(jiān)管機(jī)制。因此，新制度的核心就是如何在自律的前提下，使自律機(jī)構(gòu)更加獨(dú)立于報(bào)刊界，自律機(jī)制對(duì)于報(bào)刊界具有更有效的約束力，進(jìn)而避免報(bào)刊界濫用自由權(quán)利對(duì)公眾造成新聞侵害，使受到侵害的公眾個(gè)體能夠獲得及時(shí)有效的救濟(jì)。

二、“萊維森建議”（Leveson’s Reco mmendation）和“跨黨憲章”（Cross-party Royal Charter）

在進(jìn)行調(diào)查的過程中，萊維森法官提出，在未來一個(gè)什么樣的監(jiān)管制度適用于報(bào)刊業(yè)，有三個(gè)方面的問題要考慮：第一，一個(gè)監(jiān)管制度的目標(biāo)應(yīng)該是什么（what）？第二，這個(gè)監(jiān)管制度應(yīng)該如何構(gòu)建（how）？第三，適用哪些具體規(guī)范（detailed rules）能夠達(dá)到其目標(biāo)。這里“什么（what）”關(guān)涉“效果”，“如何（how）”關(guān)涉程序、結(jié)構(gòu)和職責(zé)。這些“具體規(guī)范”應(yīng)該體現(xiàn)在相關(guān)執(zhí)業(yè)守則（code）或規(guī)章（regulations）的宗旨和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容中。在對(duì)未來制度方案進(jìn)行設(shè)計(jì)的時(shí)候，對(duì)這三個(gè)方面的問題既要分別考慮，但同時(shí)由于他們之間又不是完全獨(dú)立，因此還必須把他們進(jìn)行不同組合，以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。⑥

圍繞“獨(dú)立性”和“有效性”，法官在對(duì)未來的監(jiān)管制度的構(gòu)建方面，認(rèn)為關(guān)鍵在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的治理結(jié)構(gòu)（governace）、功能賦予（function），以及是否有對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的外部監(jiān)督（recognition）。

為了達(dá)到“獨(dú)立”和“有效”的目標(biāo)，法官建議應(yīng)該通過議會(huì)立法的形式來確立這一制度；建立一個(gè)新的、能對(duì)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)察的實(shí)體（recognition-body），這個(gè)機(jī)構(gòu)不受新聞界和政府的控制；要為公眾提供便易有效的仲裁服務(wù)；對(duì)于報(bào)刊違反守則的行為給予更為嚴(yán)厲的制裁，包括最高一百萬英鎊的罰款等。這些考慮體現(xiàn)在基于調(diào)查而形成的報(bào)告（Leveson Report）中，被稱為“萊維森建議”（Leveson Recommendation）。在2012年11月29日的議會(huì)辯論中，三大黨基本全部接受了建議的內(nèi)容，但是就采用議會(huì)立法的形式來建立新的制度未達(dá)成一致。隨后首相卡梅倫提出用“皇家憲章”（Royal Charter）⑦的形式，來為新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立提供法律基礎(chǔ)。2013年2月7日，皇家憲章草案公布。經(jīng)過修改，新的文本內(nèi)容與萊維森建議更加吻合。2013年3月18日，三大黨對(duì)新的皇家憲章文本達(dá)成了一致意見，即“跨黨協(xié)議”（Cross-party agreement），這一許可狀版本被稱為“跨黨憲章”（Cross-party Charter）⑧。

跨黨憲章首先對(duì)于獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——“督察委員會(huì)”（Recognition Penal）⑨做出了詳細(xì)規(guī)定。督察委員會(huì)的功能是：確定是否許可報(bào)刊業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)（以確定其是否可以開始運(yùn)營(yíng)）；對(duì)于已經(jīng)獲得許可的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否許可其繼續(xù)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行審查監(jiān)督；對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)符合終止其資格條件的時(shí)候撤回許可；對(duì)于自律監(jiān)管制度的成功和失敗之處提出報(bào)告。

督查委員會(huì)設(shè)有主席和理事會(huì)（board）。理事會(huì)由包括主席在內(nèi)的4—8名成員組成。這些成員中，不能有在任的報(bào)刊編輯、出版商和政治家。督察委員會(huì)理事會(huì)的職責(zé)是：（一）確定能夠?yàn)槎讲煳瘑T會(huì)服務(wù)的雇員或者其它從業(yè)人員，特別是為理事會(huì)提供輔助、顧問工作的人員。（二）確定督察委員會(huì)的工作所需的后勤和資源需求、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和傳播戰(zhàn)略。（三）為了發(fā)揮督察委員會(huì)的功能，為督察委員會(huì)制定戰(zhàn)略計(jì)劃。（四）對(duì)是否給予報(bào)刊業(yè)的自律許可作出決定，并且建立與利害關(guān)系人，如報(bào)刊界和支持個(gè)體權(quán)利的壓力集團(tuán)的聯(lián)系。⑩

理事會(huì)是督察委員會(huì)的重要組成部分。它既是督察委員會(huì)的代表機(jī)構(gòu)，又是決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。它對(duì)督察委員會(huì)的行動(dòng)、業(yè)務(wù)和運(yùn)行進(jìn)行負(fù)責(zé)，確保督察委員會(huì)自身遵守皇家憲章的要求。督察委員會(huì)的財(cái)務(wù)方面，其頭三年運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用，由國(guó)庫提供。在這個(gè)初始階段之后，督察委員會(huì)將從其收取的許可費(fèi)中來支付其運(yùn)營(yíng)成本。

督察委員會(huì)制度的構(gòu)想，是為了保證新的自律機(jī)構(gòu)能夠按照跨黨憲章和萊維森報(bào)告的要求建立，其目的是使新的自律機(jī)構(gòu)能夠保持對(duì)于業(yè)界的獨(dú)立性并且能夠有效發(fā)揮其監(jiān)管作用。這一制度設(shè)計(jì)較之PCC時(shí)代，有了明顯的不同。這是法官考慮如何不使政府直接干預(yù)的同時(shí)，又能夠?qū)?bào)刊業(yè)的自律機(jī)構(gòu)增加一層外部的約束。

在對(duì)“督察委員會(huì)”作出規(guī)定之后，跨黨憲章文本對(duì)于未來的自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何設(shè)置，具有哪些功能和機(jī)制，以及相關(guān)費(fèi)用和財(cái)務(wù)問題也作出了規(guī)定。

2013年10月30日樞密院會(huì)議（Privy Council）11通過了跨黨憲章，經(jīng)女王簽字，憲章生效。但是，這并不表明關(guān)于報(bào)刊業(yè)的監(jiān)管改革大功告成。恰恰相反，如何建立新的監(jiān)管制度和組建新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，真正的博弈才剛開始。因?yàn)?，按照萊維森報(bào)告的建議，新的報(bào)刊業(yè)的監(jiān)管制度依然是自律性質(zhì)，那么組建新的自律機(jī)構(gòu)的工作要由業(yè)界來進(jìn)行，而業(yè)界又以自己的實(shí)際行為表明，他們并不承認(rèn)跨黨憲章的效力。

三、“業(yè)界憲章”（PressBof Charter）和“獨(dú)立新聞標(biāo)準(zhǔn)組織”（IPSO）

在《萊維森報(bào)告》發(fā)表后，引起報(bào)刊界強(qiáng)烈反應(yīng)。在2012年11月29日下議院會(huì)議上，三大黨沒有能夠就采用萊維森建議達(dá)成一致意見，報(bào)刊界或許還存在政黨們會(huì)拒絕法官報(bào)告的幻想。但是3月18日三大黨就使用皇家憲章的形式達(dá)成一致，皇家許可狀完全采納了萊維森建議，于是報(bào)刊界開始了相應(yīng)的行動(dòng)。

2013年4月25日，PressBof代表業(yè)界提出了自身的“皇家憲章”文本，4月30日提交樞密院12。雖然5月份的樞密院會(huì)議沒有討論皇家憲章問題，但是，報(bào)刊業(yè)接下來還是積極行動(dòng)起來，進(jìn)行組建新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。

報(bào)刊業(yè)首先成立了一個(gè)基礎(chǔ)工作組織（Foundation Group）——報(bào)刊行業(yè)執(zhí)行小組（Industry Implementation Group）。該小組成員由英國(guó)主要的全國(guó)性報(bào)業(yè)機(jī)構(gòu)組成，主席由三一鏡報(bào)集團(tuán)的主編鮑爾·威克斯（Paul Vickers）擔(dān)任。2013年7月8日，執(zhí)行小組公布了新的自律機(jī)構(gòu)的名稱為“獨(dú)立新聞標(biāo)準(zhǔn)組織”（Independent Press Standard Organization），簡(jiǎn)稱“IPSO”。雖然在2013年10月8日，樞密院拒絕了業(yè)界提出的皇家許可狀，但是在2013年10月24日，業(yè)界依然公布了成立IPSO的各項(xiàng)文件，11月27日登載在其官方網(wǎng)站。這些文件都是依據(jù)“業(yè)界憲章”，結(jié)合相關(guān)法律的規(guī)定制定的。這些文件共有五個(gè)部分，具體如下：（一）《成員協(xié)議方案》（Scheme Membership Agreement，SMA）。這一文件也就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和參加到監(jiān)管系統(tǒng)中的出版商之間簽署的合同（contract）。它是支撐新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立的具有法律約束力的文件。合同約束出版商歸屬于IPSO，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查、強(qiáng)制和處罰的權(quán)力。該《方案》還規(guī)定監(jiān)管者沒有權(quán)力以非公平的、不合理的、差別性的方式拒絕任何出版商加入監(jiān)管系統(tǒng)。（二）《規(guī)章》（Regulations）。這組文件確立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)“獨(dú)立新聞標(biāo)準(zhǔn)組織”的職權(quán)范圍和功能，是《成員協(xié)議方案》的組成部分。其內(nèi)容主要涉及確立IPSO框架下的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，運(yùn)營(yíng)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查等。（三）《獨(dú)立新聞標(biāo)準(zhǔn)組織章程》（The Articles of Association of the Independent Press Standard Organization，IPSO的章程）。這個(gè)文件主要涉及獨(dú)立新聞標(biāo)準(zhǔn)組織的組成、如何進(jìn)行監(jiān)管等方面。（四）《監(jiān)管基金公司章程》（The Articles of Association of the Regulatory Funding Company，）。該文件主要是對(duì)監(jiān)管基金公司（Regulatory Funding Company，RFC）的職責(zé)和功能做出規(guī)定。監(jiān)管基金公司負(fù)責(zé)為獨(dú)立新聞標(biāo)準(zhǔn)組織提供資金和組建守則委員會(huì)。（五）《金融制裁指南》（The Financial Sanctions Guidance），該文件針對(duì)如何實(shí)施金融制裁，也就是罰款提出指導(dǎo)建議。

對(duì)于上述制度設(shè)計(jì)，報(bào)刊業(yè)認(rèn)為IPSO將會(huì)實(shí)現(xiàn)萊維森建議帶來的七個(gè)不同的好處：嚴(yán)厲的制裁；前期修正；調(diào)查權(quán)力；真正獨(dú)立；向公眾免費(fèi)；報(bào)紙及雜志業(yè)的支持，以及保障言論自由13。

但是，報(bào)刊業(yè)對(duì)于自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)如此設(shè)計(jì)，并沒有獲得社會(huì)的認(rèn)可。相反，它被認(rèn)為沒有按照萊維森法官的建議去做，IPSO只不過是PCC的翻版。

四、《跨黨憲章》與《業(yè)界憲章》、IPSO的比較

2013年10月8日，BBC網(wǎng)站以一種客觀描述的方式，登載了對(duì)于二者的比較15。具體有如下方面：（一）針對(duì)“政治涉入”（political involvement），跨黨憲章：皇家憲章可以被議會(huì)修訂，但必須是在兩院都是超過三分之二通過。業(yè)界憲章：議會(huì)沒有權(quán)力阻止或通過憲章的修改和變化，應(yīng)該由業(yè)界和督察委員會(huì)共同決定改變憲章。（二）針對(duì)“督察委員會(huì)”，跨黨憲章規(guī)定：因?yàn)槎讲煳瘑T會(huì)將決定報(bào)刊界是否被恰當(dāng)監(jiān)管，因此禁止離任編輯任職于督察委員會(huì)；業(yè)界憲章規(guī)定；離任編輯應(yīng)被允許任職于督察委員會(huì)，而且要求應(yīng)該至少有一名委員有報(bào)刊業(yè)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。（三）針對(duì)“任命過程”（appointments process），跨黨憲章規(guī)定：對(duì)于自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)董事會(huì)成員的任命委員會(huì)，應(yīng)由不少于4名不多于8名的委員組成，他們中不能有現(xiàn)任的編輯或議員。但業(yè)界憲章則規(guī)定可有一名能夠代表相關(guān)出版商的利益。（四）針對(duì)“更正與道歉”（corrections and apologies），跨黨憲章規(guī)定：監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)責(zé)令（direct）出版商進(jìn)行顯著的更正和道歉，施以100萬英鎊的罰款。監(jiān)管機(jī)構(gòu)董事會(huì)能夠直接要求更正的性質(zhì)、范圍和位置；業(yè)界憲章規(guī)定：監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)保證在頭版對(duì)于不準(zhǔn)確報(bào)道給予完全的和顯著的糾正。對(duì)于系統(tǒng)性錯(cuò)誤給予100萬的罰款。但是，就道歉而言，董事會(huì)是要求（require），而不是責(zé)令（direct）。（五）針對(duì)“仲裁”（arbitration），跨黨憲章規(guī)定：監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以確定，并經(jīng)督察委員會(huì)同意，對(duì)投訴人要求支付一個(gè)小額的注冊(cè)費(fèi)，要建立一個(gè)快速的投訴處理制度，以保證所有個(gè)人能夠支付得起投訴報(bào)業(yè)尋求救濟(jì)的行動(dòng)。如果地方和地區(qū)性報(bào)紙能夠證明這會(huì)給他們帶來嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危險(xiǎn)，可以選擇退出；業(yè)界憲章規(guī)定：一個(gè)仲裁服務(wù)應(yīng)該提供“相對(duì)于誹謗訴訟，一個(gè)快速的不算昂貴的替代，并且應(yīng)該是經(jīng)過試點(diǎn)證明是成功的。

這些差異說明，業(yè)界憲章所規(guī)定的內(nèi)容，體現(xiàn)了業(yè)界對(duì)新的監(jiān)管機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)和督查委員會(huì)具有更強(qiáng)的影響力，對(duì)憲章本身的命運(yùn)也具有直接的影響力。比如業(yè)界憲章規(guī)定，督查委員會(huì)的初始成員應(yīng)該是前PressBoF的成員。對(duì)《皇家憲章》的修改不應(yīng)由議會(huì)決定，而是由業(yè)界決定等。

樞密院根據(jù)審議業(yè)界憲章委員會(huì)提出的意見16，拒絕了業(yè)界憲章。這一意見很具體地說明了業(yè)界憲章與萊維森建議的差距。樞密院拒絕的理由是：根據(jù)萊維森報(bào)告，政府的政策已經(jīng)被限定于應(yīng)該建立一個(gè)獨(dú)立的驗(yàn)證機(jī)構(gòu)（一個(gè)督察委員會(huì)）去識(shí)別、許可一個(gè)報(bào)刊界的自律機(jī)構(gòu)。這個(gè)自律機(jī)構(gòu)應(yīng)該是獨(dú)立于新聞界、議會(huì)和政府的。以萊維森報(bào)告為標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)界憲章（PressBof charter）存在如下問題：

（一）在獨(dú)立性方面：1.業(yè)界憲章中的督察委員會(huì)缺乏獨(dú)立性。督察委員會(huì)由業(yè)界基金組織提供經(jīng)費(fèi)，這會(huì)導(dǎo)致督察委員會(huì)對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和有效性的判斷產(chǎn)生影響；對(duì)于督察委員會(huì)理事會(huì)進(jìn)行任命的委員會(huì)，包含代表基金組織的意志和代表相關(guān)出版商的利益的成員，這會(huì)使得業(yè)界對(duì)任命委員會(huì)的工作產(chǎn)生非常強(qiáng)烈的影響；那些具有編輯能力的人有資格成為任命委員會(huì)的成員和督察委員會(huì)的成員；與政治有關(guān)聯(lián)的成員，如上議員議員，歐洲議會(huì)的成員還都有資格成為督察委員的成員。2.業(yè)界憲章中的自律機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。業(yè)界對(duì)于自律機(jī)構(gòu)的人員任命具有操控性，也不排斥政治家進(jìn)入自律機(jī)構(gòu)，“上議院的成員、歐洲議會(huì)的議員都有資格成為自律機(jī)構(gòu)的成員”。3.業(yè)界憲章對(duì)于憲章的“確定性”（certainty）沒有保障。委員會(huì)認(rèn)為業(yè)界憲章沒有“可以阻止未來政府單獨(dú)修改憲章的設(shè)計(jì)”。舉例來說，它沒有采用《2013年企業(yè)與監(jiān)管改革法》中“憲章的修改要求有議會(huì)通過”的規(guī)定。這一規(guī)定要求對(duì)于憲章的任何修改，除非議會(huì)同意修改，滿足這一條件，才能向樞密院提出修改的建議。

（二）在仲裁方面：業(yè)界憲章將仲裁作為具有可選擇性的要求，不作為是成立自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)的必要條件。而萊維森報(bào)告要求是必要條件。委員會(huì)認(rèn)為，如果沒有仲裁服務(wù)，由《2013年犯罪與法院法》引入的激勵(lì)機(jī)制，這也是議會(huì)期望的，就不能被激活。

（三）在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)守則方面：業(yè)界憲章建立的制度是：標(biāo)準(zhǔn)守則必有自律機(jī)構(gòu)的董事會(huì)來采用，由守則委員會(huì)來撰寫。守則委員會(huì)包括獨(dú)立成員和現(xiàn)任編輯。但是，該憲章沒有闡明守則委員會(huì)和自律機(jī)構(gòu)董事會(huì)之間的關(guān)系。委員會(huì)業(yè)界憲章難以最終提供一個(gè)強(qiáng)有力的標(biāo)準(zhǔn)守則，而這最終是自律機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

（四）在“道歉”方面：業(yè)界憲章表明自律機(jī)構(gòu)應(yīng)該有權(quán)“要求補(bǔ)救措施”和“有權(quán)要求一個(gè)補(bǔ)救行為的性質(zhì)、程度和地點(diǎn)。但是它未說清楚這些補(bǔ)救措施是什么。根據(jù)萊維森報(bào)告，委員會(huì)用這種措辭不能夠確保自律機(jī)構(gòu)擁有必要的權(quán)力來要求出版商直接道歉。

在多媒體教學(xué)實(shí)踐過程中，教師通常需要通過使用U盤、移動(dòng)硬盤等存儲(chǔ)介質(zhì)將課件導(dǎo)入瘦客戶機(jī)，然后才能進(jìn)行PPT講解、視頻播放等一系列教學(xué)內(nèi)容的演示。在經(jīng)過階段性的使用和測(cè)試過程中，我們會(huì)常常遇到瘦客戶機(jī)連接USB設(shè)備無法識(shí)別或者識(shí)別后無法打開文件的現(xiàn)象。而在連接USB外設(shè)實(shí)際應(yīng)用中我們也發(fā)現(xiàn)不同類型、不同品牌、不同傳輸速率的USB外設(shè)在瘦客戶機(jī)上的識(shí)別能力和讀取速度也不盡相同。綜上所述，USB外設(shè)識(shí)別能力較差的問題已嚴(yán)重影響到正常教學(xué)進(jìn)度和質(zhì)量。要想有效解決USB外設(shè)識(shí)別能力問題，我們需要在USB重定向方法和部署上再尋求突破[3-4]。

（五）在“第三方投訴”方面，業(yè)界憲章規(guī)定：在第三方投訴的情況下，只有在被宣稱的違規(guī)行為相當(dāng)嚴(yán)重，并且有重大公共利益在其中時(shí)，自律機(jī)構(gòu)才對(duì)投訴予以考慮。根據(jù)萊維森報(bào)告，所有這些投訴都必須考慮，無論是否有公共利益在其中。委員會(huì)認(rèn)為業(yè)界憲章對(duì)于第三方投訴提出了比政府政策更高的門檻，這難以為投訴提供有效的處理機(jī)制。

基于上述理由，委員會(huì)認(rèn)為，根據(jù)萊維森報(bào)告，政府政策要求任何處理措施都應(yīng)該被公眾信任并被業(yè)界支持。首相曾說“像萊維森所建議的，我們需要一個(gè)嚴(yán)厲的、獨(dú)立的自律機(jī)制，這一機(jī)制能同時(shí)符合受害人的利益、滿足萊維森報(bào)告的要求?；谏鲜隼碛?，樞密院拒絕了業(yè)界憲章。

對(duì)此，業(yè)界向法院提起了訴訟，在訴訟被駁回之后，提出上訴，再一次被駁回。但是業(yè)界仍然按照自身的意愿提出了建立ISPO的文件。

2013年11月，媒體標(biāo)準(zhǔn)組織對(duì)IPSO的文件所體現(xiàn)的內(nèi)容進(jìn)行了評(píng)估。評(píng)估依照萊維森報(bào)告所提出的建議，逐項(xiàng)進(jìn)行了分析17。評(píng)估報(bào)告指出：成立IPSO的組織機(jī)構(gòu)公開宣稱，IPSO所確立的標(biāo)準(zhǔn)：“將會(huì)實(shí)現(xiàn)萊維森大法官在其報(bào)告中所倡導(dǎo)的所有核心內(nèi)容”。但是，實(shí)際上對(duì)于萊維森法官的關(guān)于自律機(jī)制的38條建議，IPSO只滿足了其中的12條，有20條并未滿足，還有另外的6條，考慮到信息提供的日期，不能確定其是否滿足。IPSO滿足要求的12條建議中，一些要求應(yīng)該實(shí)質(zhì)性地改善現(xiàn)有體制，尤其是考慮到內(nèi)部的投拆和遵守情況，以及出于對(duì)記者爆料行為的保護(hù)。然而，在IPSO未實(shí)現(xiàn)的20條建議中，許多是萊維森報(bào)告中的關(guān)鍵內(nèi)容，包括獨(dú)立于行業(yè)、訴諸司法及投訴。

評(píng)估報(bào)告認(rèn)為，通過IPSO建立起的體系應(yīng)當(dāng)對(duì)于新聞組織成員的投訴及承諾制度有一個(gè)實(shí)質(zhì)性的改善。IPSO相對(duì)于既有的PCC制度，在某些方面確實(shí)有改進(jìn)，最明顯的體現(xiàn)于以下幾點(diǎn)：（一）改善了報(bào)刊界自身的內(nèi)部治理及投訴程序。如“合同”規(guī)定每一個(gè)出版商應(yīng)當(dāng)“實(shí)施和維護(hù)內(nèi)部的治理規(guī)范及程序，以確保其遵守編輯者《守則》；協(xié)議也規(guī)定每一個(gè)出版商應(yīng)當(dāng)“實(shí)行和維持有效及明確的程序”，以確保對(duì)于投訴做到負(fù)責(zé)及迅速地處理”。（二）為記者人員提供檢舉熱線。即檢舉人被其單位要求或代表其單位做出違背編輯者“守則”的行為時(shí)，IPSO應(yīng)當(dāng)提供“一條秘密的檢舉熱線”。（三）記者拒絕違背行為守則，不應(yīng)受紀(jì)律處分。以上這些措施對(duì)現(xiàn)有的自律體系而言代表了一種實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)，并且對(duì)于記者及新聞組織中的公眾人士來說應(yīng)該會(huì)起到更好的保護(hù)。

評(píng)估報(bào)告進(jìn)一步指出：相對(duì)于萊維森報(bào)告所給出的建議，圍繞這些建議要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)：獨(dú)立于政府、獨(dú)立于業(yè)界、為公眾提供便捷公正的救濟(jì)等，IPSO的制度設(shè)計(jì)還差得很遠(yuǎn)，遠(yuǎn)未達(dá)到報(bào)告建議的要求。IPSO實(shí)質(zhì)性的不足在于其缺乏獨(dú)立性——尤其是對(duì)于報(bào)紙行業(yè)——以及未能向普通人提供法律救濟(jì)的途徑。

首先，在“獨(dú)立性”方面，IPSO依賴于行業(yè)中最大的出版集團(tuán)并受RFC管理。IPSO的預(yù)算，規(guī)則及章程，調(diào)查及制裁將全部受到RFC的控制。未經(jīng)RFC的同意，其不得提供仲裁服務(wù)、不得對(duì)規(guī)章體系進(jìn)行修改變動(dòng)。這就無法使其獨(dú)立于行業(yè)，反而使其嚴(yán)重依賴于行業(yè)。與業(yè)界之間有著密切的聯(lián)系，受制于業(yè)界的約束太大。幾乎在每一個(gè)層面，監(jiān)管者是依賴于行業(yè)的，例如給行業(yè)施加實(shí)質(zhì)性的影響，甚至對(duì)行業(yè)起著控制作用。這種控制和影響通過一個(gè)被稱為“資金監(jiān)管公司”即RFC來予以實(shí)現(xiàn)。RFC在資金投入、人員任命、章程、投資、制裁、仲裁、選舉方面起著重要作用。目前尚不清楚為什么RFC起著包括計(jì)算、收集和分發(fā)會(huì)員費(fèi)在內(nèi)的一切職能。

第二個(gè)最顯著的不足之處是，關(guān)于獲得法律救濟(jì)方面。在萊維森法官的建議中，最新及最富有建設(shè)性的內(nèi)容是仲裁部分。仲裁為普通人獲得法律救濟(jì)提供了一種途徑——通過高等法院獲得救濟(jì)的費(fèi)用普通人是無法負(fù)擔(dān)的。同時(shí)，仲裁也為新聞出版商提供了一種途徑，使其能夠避免因誹謗和隱私案件通過高等法院解決所產(chǎn)生的驚人費(fèi)用。這主要體現(xiàn)在以下方面：（一）關(guān)于仲裁：萊維森法官考慮的關(guān)鍵問題之一是普通人應(yīng)當(dāng)通過仲裁而獲得正義，尤其是隨著《按條件收費(fèi)協(xié)議》的修改，修改后的協(xié)議很快就會(huì)生效。IPSO并沒有實(shí)現(xiàn)萊維森建議的這一關(guān)鍵內(nèi)容。只有當(dāng)經(jīng)過適當(dāng)?shù)目紤]和協(xié)商、經(jīng)過RFC（行業(yè)資助組織）的試驗(yàn)和同意之后，IPSO才可以提供仲裁。即使到那時(shí)，每一個(gè)出版商可以選擇是否簽署仲裁服務(wù)，即便簽署了，出版商可以視具體情況就某個(gè)案例而拒絕仲裁。（二）關(guān)于投訴：IPSO的投訴過程與PCC非常相似，即投訴是通過調(diào)節(jié)而不是規(guī)章進(jìn)行處理。事實(shí)上，相比PCC，IPSO的投拆過程存在著延長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橥对V者在向IPSO投訴之前，需要先向出版商投訴。萊維森法官建議投訴者應(yīng)當(dāng)先去找出版商，在IPSO制度下，這一內(nèi)容過程沒有時(shí)間限制。（三）關(guān)于調(diào)查和制裁：正如萊維森法官所說的，調(diào)查過程應(yīng)當(dāng)是“簡(jiǎn)單及可靠的”。允許至多出版商的6個(gè)干預(yù)措施。相反，對(duì)于受害者來說，不允許其進(jìn)行干預(yù)。（四）關(guān)于執(zhí)業(yè)守則：與報(bào)刊投訴委員會(huì)一樣，編輯者實(shí)踐守則委員會(huì)承擔(dān)著編寫標(biāo)準(zhǔn)守則的責(zé)任。該委員會(huì)是RFC的下屬委員會(huì)。這一情況違背萊維森的建議，即編定守則應(yīng)該是董事會(huì)的責(zé)任。

以上就是這份評(píng)估報(bào)告的結(jié)論。在筆者看來，萊維森報(bào)告所提建議圍繞“獨(dú)立”“有效”的核心，一切制度設(shè)計(jì)和具體規(guī)范都是考慮如何達(dá)至這一目標(biāo)，超脫于報(bào)刊界的局部利益之上，應(yīng)該說更有助于未來對(duì)于報(bào)刊業(yè)的監(jiān)管，以更好地保障公眾利益，這些也是英國(guó)廣大公眾所希望的。一些實(shí)證數(shù)據(jù)表明了這一點(diǎn)。比如在樞密院委員會(huì)在審議業(yè)界憲章的公示期內(nèi)（Period of Openness），得到社會(huì)反饋意見約19400條，其中19000條是反對(duì)業(yè)界憲章的18。

針對(duì)IPSO，媒體標(biāo)準(zhǔn)組織在英國(guó)一個(gè)全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)調(diào)查的網(wǎng)站“YouGov”進(jìn)行了調(diào)查，在2014年6月24日公布了結(jié)果?？傮w結(jié)論是：“IPSO不能滿足公眾對(duì)一個(gè)新的報(bào)刊監(jiān)管機(jī)構(gòu)的期望”（IPSO falls short of public expectation for a new press regulator）。19有一些具體數(shù)據(jù)，比如，67%的人認(rèn)為，有一個(gè)獨(dú)立的督察機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期檢查，這對(duì)于報(bào)刊業(yè)的新的監(jiān)管制度是非常重要的，如果沒有一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這個(gè)制度就不會(huì)有公眾的信任。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立的督察機(jī)制，將會(huì)有違反職業(yè)倫理和違法行為的風(fēng)險(xiǎn)。

五、現(xiàn)實(shí)局面與相關(guān)分析

2013年10月30日之后，媒體撇開跨黨憲章，自行組建新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，幾經(jīng)推遲，最終IPSO于2014年9月8日開始運(yùn)營(yíng)。截至那時(shí)，英國(guó)全國(guó)性媒體除了少數(shù)幾個(gè)媒體外，其余都簽署加入這一新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)議。而根據(jù)跨黨憲章設(shè)立的督察委員會(huì)直到11月3日才建立起來。但是，IPSO沒有要去申請(qǐng)依據(jù)跨黨皇家憲章成立的督察委員會(huì)許可的意愿。代表公眾的利益、致力于對(duì)媒體進(jìn)行批判和推動(dòng)媒體改革的院外壓力集團(tuán)“清除竊聽運(yùn)動(dòng)”（Hacked－Off）一直在不遺余力地對(duì)報(bào)刊界的行為進(jìn)行批評(píng)，在IPSO成立時(shí)，與受害人代表前往抗議，現(xiàn)在還要募捐拍攝政治廣告片，以期讓更多的人了解和認(rèn)識(shí)到IPSO并不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，并同時(shí)期望通過自己的行動(dòng)影響下屆大選和未來政治家的態(tài)度20。英國(guó)報(bào)刊業(yè)的監(jiān)管未來會(huì)如何，IPSO的命運(yùn)會(huì)如何，這都需要待以時(shí)日的觀察。但是就這一個(gè)過程所體現(xiàn)出來的問題我們還是可以有一些初步的結(jié)論。

英國(guó)報(bào)刊監(jiān)管制度改革，是一個(gè)復(fù)雜的過程?？偨Y(jié)這一復(fù)雜過程，可歸納為：兩條主線，三方角力。兩條主線是：一條為政黨和政府為推進(jìn)改革所進(jìn)行的努力，包括啟動(dòng)調(diào)查、提出皇家憲章、啟動(dòng)督查委員會(huì)的組建、呼吁業(yè)界遵循法官建議；另一條是報(bào)刊業(yè)為爭(zhēng)取自身利益和權(quán)利的斗爭(zhēng)。這角力三方是政府、報(bào)刊界及利益相關(guān)組織、公眾及代表公眾利益的壓力集團(tuán)，其中主要是代表公眾利益的組織是“清除竊聽運(yùn)動(dòng)”。三者之間的角力狀態(tài)是：報(bào)刊業(yè)千方百計(jì)地對(duì)確立在跨黨憲章的萊維森建議的一些方面進(jìn)行反對(duì)和抗?fàn)?；政府則督促業(yè)界盡快按照萊維森報(bào)告的要求建立自己的自律機(jī)構(gòu)；清除竊聽組織一方面對(duì)報(bào)刊業(yè)不斷予以抨擊，同時(shí)對(duì)政府的態(tài)度和行為有些予以支持，有些也予以批評(píng)。清除竊聽組織，作為促進(jìn)報(bào)刊業(yè)監(jiān)管改革的受害人和公眾利益的代表，對(duì)新的監(jiān)管改革的制度發(fā)揮監(jiān)督者的作用，即對(duì)政府采取的促進(jìn)加強(qiáng)監(jiān)管的措施表示支持，又對(duì)政府力度不足和妥協(xié)之處進(jìn)行批評(píng)，同時(shí)更是不遺余力地譴責(zé)新聞業(yè)的失范行為。因此，在新的制度框架下，有三個(gè)“看門狗”（watch－dog）：新的自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)是整個(gè)報(bào)刊業(yè)的看門狗，督察委員會(huì)是自律機(jī)構(gòu)的看門狗，而清除竊聽組織以及其他類似組織是整個(gè)報(bào)刊業(yè)監(jiān)管改革，針對(duì)政府、報(bào)刊業(yè)等方面行為的看門狗。

兩個(gè)憲章的不同，IPSO和法官建議的差距，實(shí)際上就是報(bào)刊業(yè)為了自身能夠受到更少的約束，享有更多的自由，承擔(dān)更輕的責(zé)任和避免更多的風(fēng)險(xiǎn)。但是以往的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，由于媒體過度的自由，缺乏有效的約束，才使得遭受到報(bào)刊侵害的公眾沒有能夠得到及時(shí)有效的救濟(jì)。由此我們看到，無論是法官提出的以成文立法的方式來建構(gòu)報(bào)刊業(yè)的監(jiān)管制度，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)這依然是一個(gè)自律監(jiān)管，還是首相提出用皇家憲章的形式；無論是法官建議和跨黨皇家憲章提出的制度設(shè)計(jì)方案，還是與之相比具有較大差異的業(yè)界憲章草案及IPSO的設(shè)立文件，都是處于對(duì)新聞自由、公共利益的多重價(jià)值目標(biāo)維護(hù)和利益維護(hù)的博弈與協(xié)調(diào)中。在對(duì)這一問題的追蹤研究中，我們看到了媒體為了自身的自由和利益，不屈不饒的斗爭(zhēng)；也看到為了促進(jìn)對(duì)于媒體的監(jiān)管，維護(hù)公眾利益的壓力團(tuán)體的堅(jiān)持不懈的努力；也看到遭受媒體入侵的那些受害人及其親人遭受的痛苦；也看到政府部門的審慎與妥協(xié)。

如果說“freedom of press”是從印刷自由演化到報(bào)刊自由，再到“新聞自由”，形成了西方社會(huì)的一條民主政治的原則和公民的基本權(quán)利，那么，報(bào)刊業(yè)作為媒體，一個(gè)市場(chǎng)化組織，它們實(shí)際行使的“媒體自由”（freedom of media）已經(jīng)與人們所設(shè)想的“新聞自由”不再是同一事物。正如英國(guó)學(xué)者所言，“英國(guó)媒體自身經(jīng)常以維護(hù)言論自由來反對(duì)自由的價(jià)值……媒體成為違反《人權(quán)法》背后的推動(dòng)力量不是偶然的”。21

在新聞自由的庇護(hù)下，不僅使英國(guó)的報(bào)刊業(yè)產(chǎn)生了一些世界知名的報(bào)刊，同時(shí)也為英國(guó)社會(huì)的民主政治運(yùn)行、信息流通透明、公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)提供了保障。英國(guó)自由主義的媒體史認(rèn)為走向自由的媒體以各種“不同的方式鞏固了民主程序”，“把效忠的對(duì)象由政府轉(zhuǎn)移到人民身上，為民主政治服務(wù)。民粹主義的媒體史認(rèn)為，媒體“為大眾提供了他們想要的東西，因而促進(jìn)了文化的民主化”等等22。

那么，如今英國(guó)報(bào)刊業(yè)監(jiān)管改革，究竟是以犧牲新聞自由為代價(jià)，還是為了保護(hù)公眾的利益對(duì)媒體自由的必要約束，這似乎不是一個(gè)可以簡(jiǎn)單回答的問題。但是在信息時(shí)代，公眾的利益不應(yīng)該受到媒體自由的侵害，應(yīng)該受到更好的保護(hù)，這是一個(gè)歷史必然趨勢(shì)。

注釋：

① 李丹林：《誰來監(jiān)守守護(hù)者？》，《新聞?dòng)浾摺罚?013年第5期。

② 資料來源：http://www.pcc.org.uk/AboutthePCC/WhatisthePCC.html，訪問時(shí)間：2014年8月29日。

③ 資料來源：http://www.pcc.org/，訪問時(shí)間：2014年8月29日。

④The Governance Review of the Press Complaints Commission：An Independent Review.July 2010，http://www.pccgovernancereview.org.uk/gr.

⑤ 資料來源：Leveson Report，p.12.

⑥ “Draft Criteria for an Effective Regulatory Regime”，http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20140122145147/，http://www.leveson inquiry.org.uk/wp-content/uploads/2012/06/Draft-Criteria-for-an-effective-Regulatory-Regime.pdf，訪問時(shí)間：2014年8月29日。

⑦ 采用皇家憲章的方式，是英國(guó)報(bào)刊業(yè)監(jiān)管改革過程中政黨妥協(xié)性的表現(xiàn)。從形式上來說，皇家憲章不是政府權(quán)力行使的方式，也不是議會(huì)通過的立法，從邏輯上講不會(huì)帶來政治家或政府干預(yù)新聞自由的后果。

⑧ 這一憲章在英國(guó)媒體上有多種稱呼，如“politics charter”“politician’s charter”“parliament’s charter”等。

⑨ 在筆者另篇《英國(guó)新時(shí)期報(bào)刊業(yè)監(jiān)管改革研究》（《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第2期）注釋中有對(duì)于如何作此翻譯的解釋。

⑩ 資料來源：http://www.recognitionpanelappointments.com/，訪問時(shí)間：2014年11月30日。

（11） 樞密院本是英國(guó)的高級(jí)決策機(jī)構(gòu)，隨著君主權(quán)力的減弱，這一地位被內(nèi)閣替代?，F(xiàn)在，樞密院的職責(zé)是主要是以正式的會(huì)議的形式通過在其他地方已經(jīng)制定和通過的決定和任命皇室的官員。但是在某些情形下，它也可以行使一些行政、司法的權(quán)力。樞密院有550名成員，包括所有現(xiàn)任和離任的內(nèi)閣成員、主要政黨的領(lǐng)袖、議長(zhǎng)、大主教、資深法官和其他重要的社會(huì)人士（public figures）。其成員有資格在其姓名前使用“閣下”（Right Honourable）的前綴。對(duì)于關(guān)于報(bào)刊業(yè)監(jiān)管制度改革的皇家許可狀的通過，就是一個(gè)“特定情形下”行使“立法權(quán)的行為”。如今這種會(huì)議通過決定僅僅是一個(gè)程序和形式，因此被稱為是一個(gè)“橡皮圖章”（Rubber stamp），其通過之后還要由女王簽字封印。

（12）這一憲章，在英國(guó)媒體也有多種稱呼，如“industry charter”“rival charter”“pressBof charter”“press charter”“alternative charter”等等。有些稱呼是針對(duì)“跨黨憲章”來表述的，比如“rival charter”“alternative charter”。

（13）（14））（17） 媒體標(biāo)準(zhǔn)組織：The Independent Press Standards Organization（IPSO）An assessment，November，2013http://mediastandardstrust.org/，訪問時(shí)間：2014年8月29日。

（15） 資料來源：http://www.bbc.com/news/uk-24439588？postId＝117563949，訪問時(shí)間：2014年5月30日。

（16）（18） 資料來源：https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/248887/Privy_Council_Committee_ Letter_of_Recommendation.pdf，訪問時(shí)間：2014年8月29日。

（19） http://mediastandardstrust.org/mst-news/media-standards-trust-poll-shows-ipso-falls-short-of-public-expectations-for-a-new-press-regulator/，訪問時(shí)間：2014年8月29日。

（20） 資料來源：http://hackinginquiry.org/comment/hacked-off-what-did-we-do-and-did-we-win/，訪問時(shí)間：2015年1月11日。

（21） Helen Fenwick＆Gavin Phillipson.Media Freedom under the Human Rights Act.Oxford University Press，2006，preface.

（22） ［英］詹姆斯·卡倫：《媒體與權(quán)力》，史安斌、董關(guān)鵬譯，清華大學(xué)出版社2006年版，第8－9頁。

（作者系中國(guó)傳媒大學(xué)文法學(xué)部教授、媒體法規(guī)政策研究中心主任）

【責(zé)任編輯：張毓強(qiáng)】

*本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“媒介融合背景下的我國(guó)媒體政策與法律研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13AXW005）的研究成果。