吉林省弱勢群體就業(yè)現(xiàn)狀及保障性就業(yè)政策分析——基于歐盟靈活保障就業(yè)制度的經(jīng)驗

呂 紅，賈雪梅

（1.長春工業(yè)大學人文學院，吉林長春，130012；2.関西學院大學 大學院，日本）

20世紀90年代以來，我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，釋放了大量的剩余勞動力，造成我國勞動力資源供大于求的狀況長期存在。為了緩解這種緊張的就業(yè)形勢，政府開始提倡靈活就業(yè)，實行勞動力市場的靈活化改革，是新自由主義的就業(yè)政策的體現(xiàn)。這一舉措在取得良好社會效益的同時，也帶來了諸如收入差距拉大、社會排斥和工作貧困等一系列社會問題，嚴重威脅了各個階層的就業(yè)群體，特別是弱勢群體的基本權(quán)益無法得到有效保障。因此，如何把勞動力市場的靈活性與保障性協(xié)調(diào)起來、實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一，成為當今社會無論是發(fā)達國家、發(fā)展中國家還是轉(zhuǎn)型國家均面臨的一個重要課題。在此背景下，國際勞工組織、各國政府以及學術(shù)界開始了對歐盟靈活保障就業(yè)制度深入的理論研究和實踐探討。筆者在借鑒歐盟國家實施靈活保障就業(yè)制度有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合吉林省弱勢群體就業(yè)及勞動力市場現(xiàn)狀，提出促進吉林省弱勢群體就業(yè)的若干保障性政策建議。

一、歐盟國家靈活保障就業(yè)制度及其效果

靈活保障就業(yè)制度是建立在勞動力市場靈活性與保障性的相互補充與相互支持的基礎(chǔ)之上。作為戰(zhàn)略性就業(yè)政策的主要目標，一方面是要增強勞動力市場、工作組織、勞動關(guān)系上的靈活性；另一方面是要增強就業(yè)、工作、收入方面的保障性，特別是對弱勢群體的就業(yè)保障。［1］靈活保障就業(yè)制度需具備三個要素：靈活性政策和保障性政策的“同步性”、“協(xié)調(diào)性”及“弱勢群體性”。［2］勞動力市場的弱勢群體是靈活保障就業(yè)制度的目標群體。靈活保障就業(yè)制度在解決就業(yè)問題上成效顯著，尤其是在歐盟的丹麥和荷蘭取得了良好的社會效果，引起普遍關(guān)注。

比較成功的靈活保障就業(yè)模式包括：（1）丹麥的“金三角”模式。靈活性是勞動力市場的基本前提，積極的勞動力市場政策是關(guān)鍵，社會保障體系是后盾，在此基礎(chǔ)上形成“三位一體”的企業(yè)、勞動者與政府間的新型互動合作關(guān)系，并明確界定了企業(yè)、勞動者與政府的權(quán)責。此模式促進了就業(yè)數(shù)量與就業(yè)質(zhì)量的同步提高，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟效益。按照人類發(fā)展指數(shù)衡量，丹麥的收入不公平程度是OECD國家中最低的，在全球191個國家和地區(qū)中排名第13位，［3］“金三角”靈活保障就業(yè)模式對此功不可沒。（2）荷蘭的“兩階段靈活化改革”模式。第一階段是20世紀80年代后期實行的“英美式靈活化改革”，主要是放松勞動力市場管制；第二階段是靈活安全性勞動力市場政策戰(zhàn)略，以1999年1月1日生效的“靈活安全性法案”為標志。該政策戰(zhàn)略即進一步促進勞動力市場靈活化，也強化了勞動力市場的安全性，創(chuàng)造了從“荷蘭病”向“荷蘭奇跡”轉(zhuǎn)變的奇跡。據(jù)荷蘭中央統(tǒng)計局2012年9月發(fā)布的消息，荷蘭以5.3%的失業(yè)率在歐洲地區(qū)位居第二低，僅高于奧地利的4.5%①數(shù)據(jù)來源：http://finance.jrj.com.cn/2012/09/281246，人民網(wǎng)。。（3）瑞典的“新型就業(yè)保護立法”模式。該模式特點是以集體談判機制弱化就業(yè)保護立法，使其在有效確保勞動就業(yè)安全性的同時促進勞動力市場的靈活化。主要表現(xiàn)在：工資靈活化、工作時間靈活化及解雇方面的靈活化，取得了一定的社會綜合效果。此外，還有法國和西班牙的新型就業(yè)合同模式，主要通過延長新雇傭者的法定試用期及放松對長期就業(yè)合同的嚴厲管制來降低臨時就業(yè)比重，在保證勞動力市場靈活性的同時，也有效保障了勞動就業(yè)的安全性。

歐盟各國的靈活保障就業(yè)制度雖然要義有別，但都緩解了勞動力市場靈活性和保障性之間的矛盾，成為提升國家競爭力的有效途徑，同時也是增強社會凝聚力、緩解社會矛盾沖突的重要措施。歐洲各國各具特色的靈活保障就業(yè)模式所產(chǎn)生的積極效果和有益經(jīng)驗值得吉林省研究借鑒。

二、吉林省弱勢群體就業(yè)和勞動力市場現(xiàn)狀分析

弱勢群體主要是指那些依靠自身力量或能力無法維持個人及其家庭成員最基本的生活水平，需要政府、社會支持和幫助的社會群體。弱勢群體產(chǎn)生的原因可分為兩類：一類是由自身因素引起的，如兒童、老年人、殘疾人、精神病患者等；另一類是由外部因素引起的，如失業(yè)者、貧困者、下崗職工、農(nóng)民工、零就業(yè)家庭成員、靈活就業(yè)者以及在勞動關(guān)系中處于弱勢地位的群體。本文主要分析的是外部因素引起的處于弱勢地位的就業(yè)群體。

作為老工業(yè)基地之一的吉林省，隨著改革的平穩(wěn)、深入運行，下崗失業(yè)人員正在逐年減少。2011年底全省城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.7%，失業(yè)人數(shù)為22.2萬人，其中只有5.1萬人，也就是23%的人領(lǐng)取到失業(yè)保險金，失業(yè)保險覆蓋率很低②數(shù)據(jù)來源：以上數(shù)據(jù)均來源于《2012中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社。。吉林省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村剩余勞動力日益增多，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)壓力大。最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，截止到2011年底吉林省農(nóng)村勞動力為733.8萬人，占全省勞動力總數(shù)的59%。全省共有耕地面積5534.6千公頃，按照每1公頃土地使用1個勞動力計算，全省農(nóng)村目前大約有180萬剩余勞動力，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的25%。此外，靈活就業(yè)者也是弱勢群體的重要組成部分，現(xiàn)階段我國靈活就業(yè)主要是以低質(zhì)量的“被動型”為主，但是它與農(nóng)村剩余勞動力、下崗失業(yè)人員和高校畢業(yè)生有一大部分是重合的，所以靈活就業(yè)群體數(shù)量就姑且不計。

靈活保障性是全球化時代勞動力市場一種新的發(fā)展趨勢。雖然面臨就業(yè)壓力，國家層面上勞動力市場法制建設(shè)和勞動者權(quán)益保護政策卻持續(xù)推進，已經(jīng)形成了基本的制度框架。1995年和2008年實施的《勞動法》、《勞動合同法》和《就業(yè)促進法》以及2011年頒布實施的《社會保險法》構(gòu)成了規(guī)范我國勞動力市場的主要法律體系。在此過程中，吉林省勞動力市場的靈活性和保障性政策均有所體現(xiàn)：以2009年1月1日實施的《吉林省促進就業(yè)條例》為代表，包括2005年9月1日實施的《吉林省鼓勵農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)若干規(guī)定》、2010年的《吉林省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》等都體現(xiàn)了勞動力市場靈活化的發(fā)展趨勢，強調(diào)促進多種靈活就業(yè)形式的快速發(fā)展，非正規(guī)就業(yè)人員數(shù)量大量增加，契約種類多種多樣。這對增加弱勢群體的就業(yè)數(shù)量起到一定作用。相對于勞動力市場的靈活性政策來說，體現(xiàn)保障性的規(guī)章、地方性法規(guī)和文件要更多一些，如2008年實施的《吉林省勞動合同條例》和《吉林省工商戶雇工工傷保險辦法》、2004年的《吉林省勞動保障監(jiān)察條例》，還包括一些部門規(guī)章制度：《關(guān)于切實做好當前勞動關(guān)系穩(wěn)定工作的通知（吉勞社薪字［2009］8號）》、《吉林省勞動和社會保障廳關(guān)于進一步做好失業(yè)調(diào)控工作的通知（吉勞社失字［2008］308號）》、《吉林省政府關(guān)于發(fā)布最低工資標準的通知（吉政函［2008］72號）》等均體現(xiàn)了吉林省就業(yè)的保障范圍已經(jīng)開始由內(nèi)部勞動力市場擴大到外部勞動力市場，這在一定程度上提高了弱勢群體的就業(yè)質(zhì)量及安全感。

現(xiàn)階段，吉林省勞動政策體系已經(jīng)基本形成，政策重點依然是保障，但是保障對象已經(jīng)由“就業(yè)群體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆I(yè)群體”。由于我國體制內(nèi)外勞動力市場分割嚴重，呈現(xiàn)出內(nèi)部勞動力市場過度保護與外部勞動力市場過度靈活并存的現(xiàn)狀：計劃體制下受保護的傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)群體仍然享受著良好的社會保障，而遭受體制轉(zhuǎn)型沖擊的失業(yè)人員在競爭機制下淪為弱勢和貧困的群體，缺乏就業(yè)安全感?，F(xiàn)行的勞動力市場政策對弱勢群體就業(yè)保障功能依舊不足。此外，吉林省尚未形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)、區(qū)域勞動力市場，導致勞動力供求信息的搜尋、處置成本以及供求雙方相互選擇的機會成本過高。這些都在很大程度上加劇了弱勢群體就業(yè)的難度。

三、促進吉林省弱勢群體就業(yè)的保障性政策建議

雖然吉林省在勞動力市場政策上的靈活性和保障性均有所體現(xiàn)，但二者之間的權(quán)衡依然是亟待解決的關(guān)鍵問題。對弱勢群體來說，保障性是就業(yè)政策的重中之重。吉林省勞動力市場還存在很多問題，使得弱勢群體的邊緣化和社會排斥程度在不斷加劇。弱勢群體勞動力市場的靈活性必須以勞動者權(quán)益的保障、社會的和諧與公平為前提，才能使就業(yè)與其他社會經(jīng)濟目標協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）針對弱勢群體，適當限制就業(yè)的過度“靈活化”

現(xiàn)階段，吉林省勞動力市場的靈活化程度已經(jīng)很高，主要體現(xiàn)在外部數(shù)量的靈活性方面，這在促進就業(yè)、提高經(jīng)濟效益的同時，也帶來了很大的負面影響。主要體現(xiàn)在破壞了勞動力市場的保障性，弱勢群體的基本就業(yè)權(quán)益無法得到有效保障，“強資本弱勞工”的趨勢日漸凸顯。適當限制勞動力市場的過度“靈活化”成為當務(wù)之急。

1.限制臨時就業(yè)合同的使用范圍。我國新勞動合同法沒有對固定期限和無固定期限勞動合同的使用范圍加以限定，這種立法狀況就為實踐中用人單位更多地使用固定期限合同提供了方便，而在法國和西班牙等歐盟國家都明確標明了固定期限合同只適用于臨時性工作。［4］因此吉林省應(yīng)出臺相關(guān)的法律規(guī)定限制固定期限合同等臨時勞動合同的使用范圍，以此來降低臨時就業(yè)的比例。此外，為防止臨時就業(yè)的“擠出效應(yīng)”，也要降低對傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)的立法保護程度。

2.建立健全靈活就業(yè)勞動關(guān)系調(diào)整機制。我國缺乏對于靈活就業(yè)群體勞動關(guān)系的調(diào)整機制，已有的一些規(guī)定不夠嚴謹和明確，有隙可循，導致這部分弱勢群體的就業(yè)過度“靈活”。建議從立法上嚴謹構(gòu)建靈活就業(yè)勞動關(guān)系調(diào)整機制并逐漸系統(tǒng)化，對靈活就業(yè)的各種形式，包括非全日制就業(yè)、兼職就業(yè)、小時工、勞動派遣就業(yè)及自由勞動者等勞動關(guān)系作出明確的法律規(guī)定。此外，還應(yīng)規(guī)定符合一定條件的靈活就業(yè)者有權(quán)要求轉(zhuǎn)為用工單位的正式員工，享受正式職工的待遇。

（二）采取相應(yīng)措施保證弱勢群體就業(yè)的“安全性”

這里的“安全性”主要包括：工作安全性，即受雇于一個特定雇主的持續(xù)穩(wěn)定性；就業(yè)安全性，即保持就業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定性（不一定受雇于同一雇主），其就業(yè)能力是就業(yè)安全性的決定性因素；收入安全性，即在失業(yè)期間或工作變動期間所享受收入的水平高低與覆蓋程度；組合安全性，即工作、家庭和社會責任之間的融合程度。［2］在荷蘭，人們之所以愿意從事靈活就業(yè)，是因為能夠享受到與正規(guī)就業(yè)同等的社會權(quán)利，所以將其視為正常的就業(yè)選擇。而在我國，靈活就業(yè)則被視為失業(yè)和正規(guī)就業(yè)之間的緩沖層，是就業(yè)者選擇的權(quán)宜之計。靈活就業(yè)增加了就業(yè)數(shù)量，但卻不能保證就業(yè)質(zhì)量，其關(guān)鍵在于缺乏對弱勢群體勞動力市場的安全性建設(shè)，無論是政府、用工單位和個人都沒有將其視為一種正常的就業(yè)選擇。所以應(yīng)強化勞動力市場的保障性建設(shè)，盡量避免采取外部數(shù)量靈活化的形式，也就是說企業(yè)雇主不能輕易解雇和雇傭工人，而應(yīng)更多地采用內(nèi)部功能靈活性的方式，即工時安排趨于彈性和人力資源管理革新等。

（三）積極勞動力市場政策和消極勞動力市場政策的有機結(jié)合

丹麥靈活保障就業(yè)模式成功的關(guān)鍵在于實施積極勞動力市場政策。積極的勞動力市場政策與消極的勞動力市場政策是相對而言的，積極政策注重刺激供給，為失業(yè)者創(chuàng)造就業(yè)條件，通過幫助勞動者提升就業(yè)能力而促進就業(yè)；消極政策更注重刺激需求，用救濟等辦法暫時將失業(yè)者“養(yǎng)”起來。［5］現(xiàn)階段，積極的勞動力市場政策已經(jīng)得到各國政府的大力推崇。然而，要充分認識到弱勢群體就業(yè)的特殊性，不能單純強調(diào)積極的勞動力市場政策，消極的勞動力市場政策也是必不可少的，它是對勞動者處于失業(yè)狀態(tài)下收入安全的一種重要保護方式。如何把二者有機結(jié)合起來，更是促進吉林省弱勢群體就業(yè)的關(guān)鍵。在具體措施上，可以將失業(yè)者領(lǐng)取救濟的前提條件設(shè)定為積極地尋找工作或參加相應(yīng)的培訓，以增強失業(yè)者的激活效應(yīng)。

（四）強化失業(yè)保險功能，構(gòu)建弱勢群體的就業(yè)援助體系

歐盟靈活保障就業(yè)制度的主要特點之一就是慷慨的社會福利制度，主要表現(xiàn)為具有完備的失業(yè)保障立法。吉林省沒有條件實行這種慷慨的社會福利制度，強化失業(yè)保險功能成為有效選擇之一。要強化失業(yè)保險資金的籌措力度，并在資金的使用上實現(xiàn)多元化，強調(diào)失業(yè)保險促進就業(yè)的功能，除了正常救濟給付之外，還應(yīng)把資金用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓及補貼、補助企業(yè)雇傭等促進就業(yè)的工作上。除此之外，還應(yīng)該根據(jù)不同就業(yè)群體的特點在提高保障水平的基礎(chǔ)之上縮短給付期限。

此外，構(gòu)建弱勢群體的就業(yè)援助體系也非常重要。從上個世紀90年代開始，以國家政策為基礎(chǔ)，結(jié)合吉林省的具體情況，已經(jīng)出臺了一些弱勢群體就業(yè)援助的相關(guān)政策，包括財政補貼、稅費優(yōu)惠、社會保障補助和公益性崗位援助等等，并在實踐中落實推動。但并沒有建立起一套完整的弱勢群體就業(yè)援助體系，所以存在著運作方式不健全、援助和管理能力低、援助的弱勢群體數(shù)量有限等問題。針對這種情況提出幾點建議：其一，強化就業(yè)援助管理的相關(guān)立法工作，促進其規(guī)范化，嚴格監(jiān)督各項制度的落實情況，實現(xiàn)就業(yè)援助常態(tài)化、規(guī)范化管理，并明確政府相關(guān)部門的職責；其二，創(chuàng)建弱勢群體就業(yè)援助的信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理平臺，便于政府部門全面、準確、及時地掌握弱勢群體就業(yè)信息，并提高管理決策的科學性；其三，充分發(fā)揮社區(qū)在就業(yè)援助體系中的積極作用。通過社區(qū)平臺，積極開展針對弱勢群體的就業(yè)能力培訓，在政策上為自主創(chuàng)業(yè)營造寬松環(huán)境、拓寬就業(yè)門路；其四，還須建立就業(yè)援助評估機制，包括就業(yè)援助措施有效性評估和就業(yè)援助對象的滿意度評估，這關(guān)系著就業(yè)援助體系是否行之有效。

（五）建立健全社會對話和協(xié)商機制

歐盟靈活保障就業(yè)制度的平衡有賴于高效的社會對話機制，社會伙伴間的協(xié)商和信任是靈活保障制度成功的基礎(chǔ)，所以必須協(xié)調(diào)好這種關(guān)系，建立健全社會對話和協(xié)商機制。這種機制不需要國家立法層面過于具體和詳盡，應(yīng)該更多地給予宏觀上的調(diào)控、引導和促進，而地區(qū)、產(chǎn)業(yè)及企業(yè)層次的集體協(xié)商將獲得更大的發(fā)展空間，這種戰(zhàn)略稱之為“反射性治理”，［6］將更有利于實現(xiàn)勞動力市場的公平性。從長遠看，雇主應(yīng)該意識到滿足雇員必要且合理的保障性需要是必然趨勢。隨著集體協(xié)商制度的深入拓展，雇主可以將靈活化戰(zhàn)略同保障性一并作為談判內(nèi)容，從而使雇員更樂于接受適當?shù)摹办`活化”，在此過程中也可以提高雇員的就業(yè)能力。值得注意的是這種社會對話協(xié)商機制必須同中央政府強有力的協(xié)商能力相結(jié)合。

總之，由于弱勢群體的特殊性，我們要注重其就業(yè)政策的保障性取向。弱勢群體的就業(yè)問題不能單純依靠市場的自發(fā)調(diào)節(jié)來解決，政府必要的政策傾斜與保護是關(guān)鍵。

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