農村公共安全應急管理的法制保障與反思

李曉慧，王清平

（安徽農業(yè)大學人文社會科學學院，安徽合肥，230036）

近年來，我國發(fā)生許多影響巨大的公共安全事件，造成了大量人員傷亡和巨額經(jīng)濟損失。而農村作為欠發(fā)達地區(qū)，面對公共安全事件人員傷亡和社會破壞的概率更大。例如，2003年SARS事件，導致大量人員死亡，并引起全國恐慌，農村因醫(yī)療設施落后，防范意識差，促進了病原體的傳播；2008年中國南部雪災，由于農村的基礎建設較差，導致了近萬間房屋倒塌，1.77億畝農作物受災；［1］2008年汶川地震中，造成近7萬人死亡，36萬人受傷，其中很多偏遠村莊被孤立，數(shù)以萬計的群眾無家可歸；［2］2008年06月貴州甕安群體性事件，參與人數(shù)達上千人，成為近年來中國群體性事件的“標本性事件”。農村作為脆弱的承載體，基礎設施落后，公共安全意識薄弱，容易被人利用，公共安全事件中出現(xiàn)傷亡和破壞的概率遠高于城市。［3］貧富不均和基層權力的濫用也使得農村存在發(fā)生群體性事件的基礎。［4］因此，研究我國農村公共安全具有現(xiàn)實的意義。

隨著社會發(fā)展和經(jīng)濟環(huán)境變化，我國農村的經(jīng)濟活動和社會參與都出現(xiàn)了前所未有的活躍度，隨之而來的是公共安全事件的發(fā)生越來越頻繁和劇烈。同時，由于農村和城市之間的關聯(lián)度和依賴性日益加強，農村的公共安全事件同城市一樣開始變得越來越多，造成的破壞越來越嚴重，影響力也越來越大。然而，農村物資匱乏、教育落后及政府管理觀念陳舊，導致農村公共安全事件很難得到有效應對。［5］中國的發(fā)展需要穩(wěn)定，安全是穩(wěn)定的前提和基礎，占據(jù)我國大部分人口的農村地區(qū)是我國安全與和諧發(fā)展的重中之重，只有保證農村的穩(wěn)定，才能促進整個社會和諧發(fā)展。因此，在突發(fā)事件頻發(fā)、農村公共安全意識亟待提高的今天，必須客觀分析農村公共安全的現(xiàn)狀，了解農民公共安全意識的現(xiàn)實，提出符合中國農村的法制框架與體系，從而奠定社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的基礎。2014年中國十八屆四中全會，首次以“依法治國”為主題，體現(xiàn)了黨和國家對依法治國的重視。這也為解決農村公共安全問題提供了解決的思路和途徑：依靠法制保障農村的安全和穩(wěn)定，把法制作為提高農村公共安全意識的保障。

一、新時期我國農村公共安全現(xiàn)狀

關于公共安全的管理模式、組織體系、運行機制、法律法規(guī)、社會心理和應急處置等領域的相關研究已經(jīng)逐漸展開，但這些研究主要針對城市，關于新時期農村的公共安全研究較少，特別有針對性地處置農村公共安全事件的法制途徑研究更少。

（一）新時期農村的生存環(huán)境發(fā)生劇烈變化

農村環(huán)境目前已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，由農耕的生活方式變成工業(yè)與科技并存的新農村發(fā)展時代。2006年國家取消農業(yè)稅，標志著工業(yè)反哺農業(yè)時代的到來，農村開啟了現(xiàn)代化的步伐。與此同時，威脅農村的公共安全事件也開始頻發(fā)，且復雜多樣。近年來，干旱、洪澇、大雪及冰雹等傳統(tǒng)的自然災害沒有減少，地震、海嘯和臺風等極端自然災害在悄然增多；農村經(jīng)濟活動加強以及工業(yè)的興起使得生產(chǎn)安全事故、火災及交通事故也逐漸成為農村的安全威脅；基層政府為了追求經(jīng)濟效益，引進了很多高污染的企業(yè)，導致農村環(huán)境嚴重惡化；農村往往只看重產(chǎn)品的價格，很多不法食品廠家把過期、劣質食品銷售到農村，帶來一系列食品安全問題。新時期的農村，一方面在享受著社會發(fā)展的成果，另一方面也開始面臨更加復雜、更加嚴峻、更加極端的公共安全威脅。［6］

（二）新時期農村面臨著各種風險轉嫁

與城市相比，農村的發(fā)展相對落后，不得不承受由城市或發(fā)達地區(qū)轉嫁來的風險。一方面，隨著政府對環(huán)境問題的日益重視，城市的各種污染企業(yè)、高危行業(yè)都面臨著搬遷出去的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了經(jīng)濟發(fā)展，加大招商引資力度，但因缺少談判資本以及法律觀念薄弱，且農村往往處于邊緣地位，使得污染企業(yè)和高危行業(yè)，甚至是技術粗放和技術落后企業(yè)都轉向農村。這些實體經(jīng)濟盡管為提高農村就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展帶來了動力，但更多的是把城市風險轉嫁到了農村。

（三）新時期農村對社會的不滿情緒和對政府的不信任度日益強烈

馬斯洛的需求層次理論將人類的需求從低到高分為五種：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。新時期的農民正由溫飽等物質需求轉向了對安全、成就和尊重等精神需求，以及對農業(yè)的綜合效益、實際收入、社會福利以及政府的政策等問題更加關注。但目前，農民法律意識和自我權益維護意識的高漲與基層政府管理落伍和權利濫用的矛盾正成為農村的主要矛盾。農村不穩(wěn)定因素在不斷積蓄，一旦遇到引爆點就可能帶來嚴重的群體性事件。例如，多起因拆遷導致的惡性群體性事件，因政府信息不透明導致的村民圍攻政府事件。這些都構成了農村的不穩(wěn)定因素和安全隱患。

（四）新時期農村公共安全管理法制建設滯后

跟城市相比，農村的法制建設，特別是公共安全法制建設十分滯后。有些法律盡管適用于農村，但因農村的人才和資源限制，一些法律在農村不能合理實施。［7］

一方面，農村的公共安全法制建設十分不完善。大多數(shù)公共安全法律都是針對城市，并不適用于農村建設和發(fā)展。以消防領域為例，目前消防部隊全部設置在城市，農村的火災也是由縣級的大隊或中隊負責，部分村鎮(zhèn)僅設置有非專職消防人員，由于農村的交通不發(fā)達、距離遠，消防隊達到火場時，往往錯過了最佳時機，難以挽回損失。同時，對于消防站責任區(qū)面積的規(guī)定也僅僅適用于城市，并沒有針對農村的消防救援力量?？傊瑳]有法制保障，農村應對公用安全的資源十分匱乏。另一方面，農民和村民委員會都缺乏法制意識?！锻话l(fā)事件應對法》第29條明確規(guī)定村民委員會應當根據(jù)所在地人民政府的要求開展有關突發(fā)事件應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。第30條也規(guī)定了各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內容，對學生進行應急知識教育，培養(yǎng)學生的安全意識和自救與互救能力。但實際上，村委會和學校很少執(zhí)行或根本沒有執(zhí)行，更不懂得宣傳安全意識。

二、農村公共安全面臨的問題

公共安全既對城市構成威脅，也威脅著我國80%的農民人口。因此，政府在制定應對公共安全的法律法規(guī)和相關制度時應把農村的特殊性納入考慮范圍。了解農村的公共安全現(xiàn)狀，首先應深入了解農村所面臨的公共安全問題。《突發(fā)事件應對法》根據(jù)社會危害程度和影響范圍素，把公共安全事件分為四類：事故災難、自然災害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。我國農村地域廣闊，人口眾多，且農村政府對該法律的認知程度參差不齊，導致農村公共安全事件形成了不同于城市的特點。

（一）事故災難類公共安全事件

事故災難包括交通事故、火災、爆炸及礦山事故等。近年來，農村事故災難呈上升趨勢，類似交通事故、煤礦事故、觸電、火災等明顯增加。［8］農村事故災難類事件面臨的問題主要有：首先，煤礦、水泥、造紙及煙花爆竹等企業(yè)集中在農村，而農村監(jiān)管不到位，企業(yè)管理者為降低成本減少安全培訓及安全設施投入，同時農民工安全意識差，致使死亡事件多有發(fā)生。其次，農村缺乏相關法律法規(guī)約束，農村建筑隨意建設，缺乏消防安全意識，電氣線路亂搭亂接，小作坊存在大量三合一場所，為觸電和火災事故埋下隱患。再次，農民私家車逐漸增多，農村路況復雜，交通指示標志少，駕駛人交通安全意識差，法制難以監(jiān)管，交通事故頻發(fā)。最后，農村留守兒童和老人安全意識差，兒童觸電、溺水及闖馬路等事故頻發(fā)。

（二）自然災害類公共安全事件

自然災害類包括地震、臺風、干旱、洪澇和雪雹等。農村自然災害具有種類多、影響范圍大、持續(xù)時間長、破壞性大等特點。同樣的自然災害發(fā)生在農村和城市所造成的后果完全不同。例如，2006年重慶百年一遇的旱災，持續(xù)近兩個月，直接經(jīng)濟損失71億元，對城市居民生活影響不大，但農作物受旱面積1979.34萬畝，約815萬農民飲水困難；農村房屋大多不具備抗震功能，且地處偏遠，交通、通信設施不完善，一旦發(fā)生災難救援十分困難，2008年汶川及2013年雅安地震，大量傷亡出現(xiàn)在農村。隨著生活環(huán)境的惡化，環(huán)境污染和過渡開墾，導致了各種極端天氣、地質災害頻發(fā)，與城市相比，這些災害對農民的人身安全以及農業(yè)的危害巨大。然而，農村面對自然災害顯得束手無策，國家出臺相應法律給予保障十分必要。

（三）公共衛(wèi)生類公共安全事件

公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。農村公共衛(wèi)生事具有以下特點：一是衛(wèi)生環(huán)境復雜，傳染病來源多樣化，易引起人畜共患，相互傳染情況明顯。二是公共衛(wèi)生事件蔓延快速，難以有效控制。農村公共衛(wèi)生意識差，缺乏對事件后果的預見性，一旦發(fā)生具有連帶效應和多元化傳播特征。例如，發(fā)生禽流感、手足口病以及非典等傳染病時，很多人意識不到疾病的危害性和傳染性，導致傳染范圍擴大。三是農村食品安全問題嚴峻。農民消費水平低，注重食品價格，忽視食品衛(wèi)生。部分農村食品企業(yè)缺乏公共意識，沒有法律觀念。食品生產(chǎn)商使用有毒有害物質、超量使用食品添加劑、甚至采用假冒偽劣材質生產(chǎn)加工食品；加工企業(yè)環(huán)境臟、亂、差，監(jiān)管機制缺乏。四是城市的食品加工企業(yè)將假冒偽劣食品以較低價格銷售到農村，又給農村帶了更大的食品安全問題。

（四）社會安全類公共安全事件

農村社會安全事件呈現(xiàn)出日益嚴峻、形式多樣及復雜化等特征。社會安全事件主要包括：群體性事件、恐怖襲擊、經(jīng)濟糾紛、盜竊、搶劫、綁架、騷亂和涉外等。

首先，常規(guī)社會治安類事件在農村頻發(fā)。農村公安力量薄弱，盜竊、搶劫、賭博與販毒等違法犯罪行為猖獗。農民分辨能力差，且農村在一定意義上屬于法律監(jiān)管盲區(qū)，傳銷和非法宗教組織在農村猖獗，影響人群多，性質惡劣，對農村社會安全構成了威脅。［9］

其次，群體性事件成為農村最重要的威脅之一。一方面農民維權意識增強，另一方面基層政府暴力執(zhí)法，農民失去信任，都導致了群體性事件增多。例如，拆遷、征地、計劃生育及高污染企業(yè)建廠等都出現(xiàn)過群眾與政府對抗事件。群體性事件影響大、對抗性和破壞性強，再加上群體性事件的敏感性、難處理等特點，亟待出臺相應的法制體系保障農村的安全和穩(wěn)定。例如，四川達州事件、貴州甕安事件、湖北石首事件與重慶萬盛事件等，都對當?shù)厣鐣€(wěn)定造成了極大影響。近年來政府威信提高，得到了老百姓的信任，但農民仍然不信任基層政府，農村深層次威脅因素不斷積累，一旦引爆，極可能發(fā)生重大群體性事件，基層政府損害群眾利益，有法不依，也是群體性事件頻發(fā)的促進因素。［10-11］

再次，恐怖襲擊、暴恐類事件也開始威脅農村。2013年天安門金水橋恐怖襲擊事件、2014年昆明火車站暴力襲擊事件都預示著我國恐怖襲擊呈現(xiàn)出了從新疆地區(qū)向全國范圍擴大化的趨勢。［12］新疆多起恐怖襲擊都針對鄉(xiāng)村政府，與城市相比，農村面臨恐怖襲擊的風險更大。同時，農村的惡性暴恐事件不斷增加，貧富分化加劇，社會矛盾凸顯，一些無固定收入的人群失去理性，形成反社會、報復社會的心理，進而襲擊群眾，殘害兒童等。

三、提高農村公共安全應急處置的法制途徑

公共安全事件不斷演化與異化，無論是政府、應急管理部門還是公眾都需要提高公共安全意識，并具備一定的應對公共安全能力。提高自身意識的同時，還需要有制度的保障和完善的法制。我國農村有其特殊性，針對農村公共安全事件的應對處置法制建設目前尚不完善，提高針對我國農村公共安全事件的法制建設可從以下幾個方面入手。

（一）建立健全應對農村公共安全事件的法制體系

目前我國已經(jīng)針對公共安全領域頒布并實施了一系列法律法規(guī)，比如《防洪法》、《氣象法》、《傳染病防治法》、《防震減災法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》及《國家自然災害救助應急預案》等。特別是2007年《突發(fā)事件應對法》的頒布，標志著我國公共安全法制建設正式進入發(fā)展期。但與發(fā)達國家相比，我國應對公共安全事件的法制體系仍然不完善，還存在諸多問題。［13］特別是針對農村公共安全事件的法律體系幾乎空白，現(xiàn)有的法律體系盡管同時適用于城市和農村，但是法律條款主要基于城市的特點來制定，忽視了農村的典型特征。

2004年實施的《傳染病防治法》涉及農村的有三條，第七條，農村基層醫(yī)療機構在疾病預防控制機構指導下，應承擔農村基層相應的傳染病防治工作；第九條，村民委員會應組織村民參與農村的傳染病預防與控制活動；第61條，地方各級人民政府應當保障農村基層傳染病預防工作的經(jīng)費。可以看出，這些規(guī)定比較泛，不具備可操作性，沒有考慮農村缺乏先進醫(yī)療設備和專業(yè)人才，經(jīng)費不足的情況。2009年實施的《消防法》針對農村的僅一條：第30條，地方各級人民政府應當加強對農村消防工作的領導，采取措施加強公共消防設施建設，組織建立和督促落實消防安全責任制?，F(xiàn)實問題是很難看到政府引導農民如何開展消防工作，農村不但沒有專業(yè)消防人員，公共消防設施更是空談，所在縣級消防部門遠離農村，一旦發(fā)生火災很難及時撲救。

針對現(xiàn)狀，充分考慮城鄉(xiāng)差異，加強法律的可操作性與實施性。一方面完善國家總體公共安全法律體系，另一方面制定應對農村公共安全事件的專門法制。前者主要保障應對突發(fā)事件的總體體系建設；后者強調把針對農村的可操作性的制度措施提升到法律地位，確保農村突發(fā)事件應對體系更加完善，同時提升基層政府履行法律的意識，使權利透明化、體系化、有效化。

完善農村公共安全事件的應對法律體系還應充分結合法律、行政、教育與應急管理等多個手段開展。首先，以法制作為強制手段，使公共安全管理具有權威性。例如，通過法律明確規(guī)定如何有效控制危險因素，明確傳染病的報備程序等。其次，以公共安全管理等行政手段保證應對公共安全事件的程序化和體系化。通過行政手段明確基層政府的責任范圍，告知村民遇到突發(fā)事件的應對流程以及降低風險的基本措施等。再次，通過激勵措施和教育宣傳手段提高村民參加公共安全管理的積極性和普遍性。形成具有農村特色的全方位公共安全事件應對法制體系。［14］

（二）農村公共安全事件應對機制的規(guī)范化和專業(yè)化

突發(fā)公共安全事件具有突發(fā)性、無預兆性、破壞性、持續(xù)性和影響重大等特征。沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓很難有效預測和應對。例如，火災如何逃生，地震如何自救，發(fā)生群體性事件時如何不被別有用心勢力蠱惑等。對于農村群眾并沒有得到專業(yè)的指導和教育，為應對農村公共安全事件埋下了隱患。

應對農村突發(fā)公共安全事件應有規(guī)范化和專業(yè)化的法律制度。一方面，通過法律明確政府開展農村突發(fā)事件教育的責任范疇，針對特定事件，進行教育培訓，提高農民的安全意識和應對技能。另一方面，制定針對農村的規(guī)范、標準及應急預案等，即對農村的建筑設計、街道規(guī)劃、交通設施、工礦企業(yè)等提供專業(yè)性的指導性文件。例如《農村防火規(guī)范》和《農村防火改造技術導則》，就是將法制建設規(guī)范化和專業(yè)化的很好體現(xiàn)。該規(guī)范和導則的發(fā)布，針對農村特點提供了可操作性的消防設計依據(jù)，研制出了適用于農村的消防設施和技術，使得農村消防規(guī)劃有法可依。為保障應對公共安全事件的及時和高效，基層政府針對不同領域出資培訓一定數(shù)量的應急專業(yè)人員，諸如消防、醫(yī)療及心理等。同時，上級政府為管轄農村提供的應急裝備、相關資源以及專業(yè)人才儲備等通過法律明確。

（三）構建符合公共安全事件發(fā)展脈絡的法制框架

范維澄院士提出公共安全的三角形框架：三邊表示突發(fā)事件、承災載體和應急管理，連接三條邊的節(jié)點稱為災害要素。［15］突發(fā)事件具有破壞性和重大影響性，因此，法制建設應從預防突發(fā)事件發(fā)生、阻斷突發(fā)事件衍變、減弱突發(fā)事件的破壞力和影響出發(fā)，對突發(fā)事件的全過程提供法制保障。承災載體是突發(fā)事件的作用對象，包括人、物和系統(tǒng)。同時，承災載體也是公共安全管理的保護對象。承災載體的破壞和影響可能衍生出更大的破壞力和影響力。在群體性事件發(fā)生初期如果不能夠依法控制并將其消除在初期階段，就可造成衍生危害。例如，在群體性事件發(fā)生后，如果沒得到有效控制，可能號召更多的人參與，進而出現(xiàn)打砸搶燒等違法行為等。因此，法制建設應考慮承災載體的破壞和影響功能不被激活，以及保障已經(jīng)形成的破壞和影響不會繼續(xù)擴大。應急管理是應對公共安全事件的干預手段，既可以預防或降低公共安全事件的破壞和影響，又可以增強承災載體的抵御能力。針對應急管理，應制定一系列法律法規(guī)，明確公共安全管理目標、指明應急管理的方法和技術、提供切斷事件發(fā)展的手段和措施。

該三角形模型為制定健全的公共安全事件應對法制框架提供了參考和依據(jù)。即針對公共安全事件發(fā)展脈絡制定相應的法制體系。城市已經(jīng)基本形成了應對突發(fā)公共安全事件的全過程法制框架。從預防公共安全事件，到事中的應急處置和協(xié)同救援，以及消除事后的影響，都有了相應的法律規(guī)定。但這些并不適用于農村，因此應結合農村特點提出適合農村的法制框架。目前，美國、日本等發(fā)達國家針對公共安全事件的法律體系已經(jīng)比較完善。［16］我國可以借鑒發(fā)達國家的做法，并結合我國農村的特殊性開展法制建設。可以將所有公共安全事件的法律法規(guī)依據(jù)事件發(fā)生脈絡分為：預防公共安全事件發(fā)生類、應急救援類、恢復重建及消除影響類、以及財政與資源支持類，同時，不同法律還按照功能有明確定位，從而保證公共安全事件發(fā)生時能夠有法可依。通過法制手段明確事件發(fā)生前的教育、預防、干預等責任主體；事件發(fā)生時，完善基層政府信息公開、向上級報備等法律制度；事件發(fā)生后，在法律上明確政府善后、救援以及心理援助等責任，并依法提供資源保障等。

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