政府購買公共服務(wù)存在問題及應(yīng)對措施研究

朱 緣，王 芳，孫 超

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽合肥，230039）

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國公共服務(wù)供給水平日新月異。公共服務(wù)供給主體和供給方式趨于多元化，供給模式逐漸呈現(xiàn)出社會參與和政府主導(dǎo)共存、公辦民辦并舉的新態(tài)勢。但新態(tài)勢下，公共服務(wù)提供過程中仍存在著諸多突出問題，如公共服務(wù)供給規(guī)模不足、供給質(zhì)量偏低、供給區(qū)域失衡等。面對公眾對公共服務(wù)需求日趨多樣化和精細(xì)化，“病態(tài)”下的公共服務(wù)供給無法滿足公眾需求，這無疑會影響政府公信力。有鑒于此，黨的十七大報告提出了“要加快我國行政管理體制的改革、努力推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)”。而政府購買公共服務(wù)是改變公共服務(wù)供給不足、效率低下的治本之策，不但有利于提高我國公共服務(wù)供給水平和服務(wù)型政府建設(shè)，而且能夠有效促進(jìn)政府從“無限”到“有限”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而為“小政府、大社會”政府改革目標(biāo)的實現(xiàn)助力。十八大以來，關(guān)于進(jìn)一步改善公共服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能，黨中央進(jìn)行了著重部署，明確要求進(jìn)一步加大政府購買公共服務(wù)的力度。

實踐已然證明，政府購買公共服務(wù)在提高公共服務(wù)供給水平、刺激社會需求、增強(qiáng)社會參與等方面具有非常重要的意義。因此，為了促使政府購買公共服務(wù)在實踐中更好地發(fā)展，本文以創(chuàng)新社會管理思想為指引，試圖從整體上厘清政府購買公共服務(wù)過程中存在的問題并給予相關(guān)應(yīng)對措施建議。

一、政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀和意義

（一）政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

“所謂政府購買公共服務(wù)，是指政府從社會福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費，采用公開招標(biāo)或直接撥款資助的方式，向各類社會服務(wù)機(jī)構(gòu)購買社會公共服務(wù)。”［1］從上世紀(jì)六十年代開始，西方國家政府就已經(jīng)開始了購買公共服務(wù)實踐，對市場服務(wù)主體和國家行政管理活動產(chǎn)生了重要影響。在我國，作為政府采購的一部分，政府購買公共服務(wù)發(fā)展迅速。

1995年，上海浦東新區(qū)“羅山會館”的建造完畢標(biāo)志著我國政府對購買公共服務(wù)的首次嘗試與探索，其打破了政府凡事大包大攬的傳統(tǒng)僵化思維，為政府提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)作出了新的路徑選擇。隨后，中央和各地方政府對政府購買公共服務(wù)的探索開始不斷增多，形式開始多樣化，購買公共服務(wù)領(lǐng)域也涉及到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)等方方面面。近幾年，各地方政府在公共服務(wù)購買方面的探索與研究不斷深入和細(xì)化。一些地方政府已經(jīng)把政府購買公共服務(wù)上升到政策層面，適宜地制定出一系列有關(guān)公共服務(wù)購買的管理辦法、購買流程、評估方法等，為公共服務(wù)購買建立了相對完善的機(jī)制和制度保障。2013年7月，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，專題研究政府購買公共服務(wù)事宜，標(biāo)志著公共服務(wù)購買已經(jīng)成為中央非常重視并大力推動的一項工作。

（二）政府購買公共服務(wù)的意義

1.有利于激發(fā)社會活力與優(yōu)化資源配置

社會活力是構(gòu)成社會有機(jī)體的各個要素相互作用所生成的自我再造、自我創(chuàng)新的能力。社會活力作為社會創(chuàng)新的決定性因素，對促進(jìn)社會管理創(chuàng)新具有重要意義。政府角色從公共服務(wù)“提供者”到公共服務(wù)“購買者”的轉(zhuǎn)變，可以有效釋放社會潛能，激發(fā)社會活力，從而為政府社會管理創(chuàng)新提供助力。

政府購買公共服務(wù)的目標(biāo)是通過“瘦身”的方式以促進(jìn)公共資源的合理配置與使用，從而達(dá)到為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的最大化。通過購買服務(wù)的方式，政府把公共服務(wù)事項的供給轉(zhuǎn)交給具有相關(guān)資質(zhì)的社會組織、營利或非營利組織，以實現(xiàn)為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府以“管理者”和“監(jiān)督者”的角色對公共服務(wù)的提供進(jìn)行統(tǒng)籌與規(guī)劃，并對購買公共服務(wù)全過程進(jìn)行監(jiān)督與評估，以保證購買公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量以及公共服務(wù)提供對象的滿意度。對于政府而言，購買公共服務(wù)不僅實現(xiàn)了激發(fā)社會活力的目的，而且優(yōu)化了社會資源的配置。

2.有利于社會組織發(fā)展與調(diào)動社會參與

政府通過購買公共服務(wù)的方式，使政府組織、非政府組織（NGO）以及非營利組織（NPO）等共贏局面得以實現(xiàn)。同時，政府根據(jù)市場的運行規(guī)律及群眾的公共服務(wù)需求，將一些公共服務(wù)的提供交由具有專業(yè)優(yōu)勢、專業(yè)資質(zhì)的社會專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，打破了計劃經(jīng)濟(jì)時期一切事務(wù)由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的模式，促進(jìn)了社會組織的發(fā)展。

“一個真正具有效率、效能的服務(wù)計劃需要服務(wù)對象的主動參與，而不是服務(wù)對象的被動接受。”［2］當(dāng)前我國公共服務(wù)面臨著服務(wù)提供形式單一、多元化提供能力不足的問題，而由政府從社會福利預(yù)算中撥款購買相關(guān)社會組織提供的專業(yè)服務(wù)，不僅可以增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力，而且有利于民主參與的進(jìn)一步實現(xiàn)，對社會民主化的進(jìn)程起著巨大的推動作用。

3.有利于政府職能轉(zhuǎn)變與提高行政效率

“由于沒有轉(zhuǎn)變職能，政府還在管那些管不好、管不了、不該管的事情，使得精簡下來的人員又重新回到政府機(jī)關(guān)，撤并了的機(jī)構(gòu)又重新恢復(fù)，沖抵了改革的成效。這就是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)周而復(fù)始惡性膨脹的重要原因之一?！保?］政府通過購買公共服務(wù)使其職能的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化進(jìn)程得以加快，能夠更好地定位自己的角色。政府從計劃經(jīng)濟(jì)時期統(tǒng)攬統(tǒng)包轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧鲑Y向社會非政府組織或非營利性組織購買服務(wù)，政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y者、招標(biāo)者和監(jiān)督者，這不僅轉(zhuǎn)變和優(yōu)化了政府職能，而且提高了行政效率。

二、政府購買公共服務(wù)存在的主要問題及其根源

（一）政府購買公共服務(wù)缺乏相應(yīng)的法律制度保障

政府購買公共服務(wù)在我國仍然處于初級探索階段，相應(yīng)的法律法規(guī)和制度尚不完善，至今還沒有約束政府購買公共服務(wù)的專門法律。雖然“我國2003年1月開始實施的《中華人民共和國政府采購法》中規(guī)定的范圍包括貨物、工程和服務(wù)，但對于服務(wù)的理解僅限于公共服務(wù)中最基本的部分：政府滿足自身運作的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、意義更重大的滿足廣大社會公眾的公共服務(wù)并沒有被列入”［4］。因此，在《中華人民共和國政府采購法》對公共服務(wù)做出專門的規(guī)定之前，制定專門的法律制度十分必要。

（二）政府購買公共服務(wù)的購買流程不規(guī)范

“在政府購買公共服務(wù)的過程中，政府扮演著‘購買者’、‘監(jiān)督者’以及‘引導(dǎo)者’的角色，為了使購買公共服務(wù)的過程順利進(jìn)行，構(gòu)建和諧的整體環(huán)境，政府要履行制定實施標(biāo)準(zhǔn)、購買規(guī)則、方針政策，執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)以及監(jiān)督管理其他社會主體提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的職能，在進(jìn)行制度創(chuàng)新、制度供給、制度實行的同時要承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任?！保?］政府在選擇社會組織提供服務(wù)時沒有相應(yīng)的原則規(guī)范作為依據(jù)，使得社會組織服務(wù)的提供者不能在一個公平的環(huán)境中進(jìn)行競爭。同時，政府購買公共服務(wù)過程中會出現(xiàn)購買合同不利于社會組織提供者的現(xiàn)象，如合同過于簡單粗糙，使社會組織者很多時候會處于弱勢的一方。而且，政府在購買公共服務(wù)過程中容易受傳統(tǒng)“統(tǒng)攬統(tǒng)包模式”的影響，在選擇購買方時會傾向于選擇政府比較熟悉的企事業(yè)單位，這樣就造成了企事業(yè)單位與社會組織間競爭的不平等。

（三）政府購買公共服務(wù)評估體系不完善

評估作為一種管理工具，其最重要的意義在于為政府購買公共服務(wù)加入了成本—效益的考慮，有助于政府組織科學(xué)地設(shè)定公共服務(wù)目標(biāo)并根據(jù)效果來配置資源，從而減少政府部門的浪費。政府在購買公共服務(wù)的過程中職責(zé)不清，過多地作為決策者的角色出現(xiàn)而忽視監(jiān)督者的角色，在決策過程中因為沒有完善的評估標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致不公正。同時，在項目實施完成后，后續(xù)跟進(jìn)不足導(dǎo)致項目的落實不到位現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，政府明確職責(zé)所在，構(gòu)建起評估指標(biāo)體系，成立評估小組后續(xù)跟進(jìn)十分必要。

（四）政府購買公共服務(wù)缺乏公共責(zé)任意識

政府在購買公共服務(wù)過程中處于核心的責(zé)任人地位，承擔(dān)著篩選優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供應(yīng)方以及監(jiān)督供應(yīng)方落實提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的責(zé)任?！柏?fù)責(zé)任的行政人員必須能夠為自己的行為給他人（如監(jiān)督者、民選官員、法庭以及市民等）造成的影響負(fù)責(zé)?！保?］政府通過向具有專業(yè)公共服務(wù)能力的社會組織購買公共服務(wù)，將本由政府承擔(dān)的部分職能轉(zhuǎn)移給市場。作為引導(dǎo)者與決策者，政府承擔(dān)的責(zé)任更為重大，不但要向供應(yīng)方負(fù)責(zé)，同時也要向提供給廣大社會公民的公共服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)。然而“政府通過向社會組織購買公共服務(wù)，把部分職能轉(zhuǎn)移給了市場，但是行為責(zé)任卻是由政府承擔(dān)，這種權(quán)利與責(zé)任的脫離，為政府推卸責(zé)任創(chuàng)造了條件”［6］。

三、政府購買公共服務(wù)的改進(jìn)策略

（一）完善政府購買公共服務(wù)相應(yīng)法律制度

政府購買公共服務(wù)在我國尚處于初級階段，在政府購買公共服務(wù)過程中，政府權(quán)力的濫用、社會組織的不良行為時有發(fā)生。因此，必須完善相關(guān)法律法規(guī)，對政府和社會組織的行為予以必要的規(guī)范。作為政府提供公共服務(wù)的一種新模式，政府購買公共服務(wù)必然要求有與之相適應(yīng)的法律制度相約束，這樣才能使社會組織在更加公平的環(huán)境中參與提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，實現(xiàn)公共利益的最大化。政府購買公共服務(wù)不僅需要制定完善的法律制度，同時更要使地方政府的規(guī)章制度與之相適應(yīng)，結(jié)合各地實際，因地制宜。同時，《中華人民共和國政府采購法》中對于服務(wù)做出了解釋，但對于政府購買公共服務(wù)等更大范圍的解釋尚不完善，因此采購法內(nèi)容亟待修訂，地方政府的規(guī)章制度也需要適當(dāng)啟動。

（二）規(guī)范政府購買公共服務(wù)流程

政府購買公共服務(wù)的最終目的是為了更好地服務(wù)群眾，對政府購買公共服務(wù)流程的規(guī)范，不但可以營造公平的競爭環(huán)境，使社會組織能夠在公平的環(huán)境中優(yōu)勝劣汰，同時可以防止政府工作人員借政府購買公共服務(wù)之名，從中謀取私利。

規(guī)范政府購買公共服務(wù)流程，首先應(yīng)依照相應(yīng)的法律制度與規(guī)章成立專門的購買服務(wù)小組。其次，通過政府網(wǎng)站公開信息、明確標(biāo)準(zhǔn)，針對申請?zhí)峁┕卜?wù)的社會組織建立評估小組。再次，依據(jù)預(yù)先設(shè)定的評估標(biāo)準(zhǔn)，從符合標(biāo)準(zhǔn)的申請對象中擇優(yōu)錄取，實現(xiàn)政府購買的信息化、公開化。最后，政府部門與提供公共服務(wù)的社會組織簽訂符合法律規(guī)定的合同，保證社會組織以及政府的合法權(quán)益，營造公平的競爭環(huán)境。

（三）完善項目評估指標(biāo)，成立第三方評估小組

在政府購買公共服務(wù)的過程中，政府作為應(yīng)然提供主體，為保障社會組織公共服務(wù)的提供質(zhì)量和數(shù)量，應(yīng)完善項目評估指標(biāo)，成立第三方評估小組。第三方評估是對應(yīng)然提供主體政府和實然提供主體社會組織的雙重考核和檢測，其應(yīng)由群眾代表、政府、社會組織以及相關(guān)專家組成。同時建立社會組織、人民大眾與政府間的網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系，以保證政府、社會組織、人民大眾之間的無障礙溝通。評估小組的作用在于為政府做出選擇時提供標(biāo)準(zhǔn)，以及在項目完成后提供后續(xù)的跟進(jìn)評估，使得項目的指標(biāo)得以完成，真正實現(xiàn)服務(wù)人民的宗旨。

（四）加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的責(zé)任意識

為了使政府購買公共服務(wù)的實踐不至于流于形式，必須架構(gòu)起政府、社會組織與公民共同參與的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的責(zé)任意識，保證政府在購買公共服務(wù)全過程中的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。“建構(gòu)新型政府問責(zé)體系，對于政府在購買公共服務(wù)過程中沒有做好份內(nèi)之事而引起不利后果的要追究相關(guān)人員，從而加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的責(zé)任意識。”［7］良好的責(zé)任意識可以促使政府和提供公共服務(wù)的社會組織達(dá)成互利共贏的關(guān)系，即政府通過購買社會組織提供的公共服務(wù)，達(dá)到為公眾提供公共服務(wù)的目的，而提供公共服務(wù)的社會組織則實現(xiàn)營利或非營利目的。

政府購買公共服務(wù)發(fā)源于國外，在我國仍處于初級探索階段，雖然取得了一定的成績，但困難和問題仍不少?！拔覈诮梃b國外公共服務(wù)的經(jīng)驗的同時，要注重將政府購買公共服務(wù)與我國的國情相結(jié)合，做到因地制宜，培植政府購買公共服務(wù)的土壤，使政府購買公共服務(wù)扎根于有中國特色的土壤中，真正做到服務(wù)于社會，服務(wù)于人民?！保?］

［1］ 許蕓.從政府包辦到政府購買——中國社會福利服務(wù)供給的新路徑［J］.南京社會科學(xué)，2009（7）：101.

［2］ B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.吳愛明，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：45.

［3］ 夏書章.行政管理學(xué)［M］.廣州：中山大學(xué)出版社，2009：66.

［4］ 邰鵬峰.政府購買服務(wù)的制度成效、問題與反思——基于內(nèi)地公共服務(wù)現(xiàn)狀的實證研究［J］.學(xué)習(xí)與實踐，2012（9）：76-77.

［5］ 特里·L·庫珀.行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］.張秀琴，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：6.

［6］ 歐莉萍.地方政府購買公共服務(wù)研究［D］.長沙：湖南大學(xué)，2012：25-26.

［7］ 王平.問責(zé)權(quán)法治化研究［M］.北京：光明日報出版社，2012：7-9.

［8］ 王平.中國特色協(xié)商民主論［M］.合肥：安徽師范大學(xué)出版社，2011：89-92.