國際能源機構(gòu)應急石油管理制度對我國的啟示

李昕

安徽財經(jīng)大學法學院，安徽蚌埠233030

國際能源機構(gòu)應急石油管理制度對我國的啟示

李昕*

安徽財經(jīng)大學法學院，安徽蚌埠233030

應急石油共享體系是國際能源機構(gòu)的核心制度，也是國際能源機構(gòu)各種應急反應機制的衍生基礎和合法性根源。國際能源機構(gòu)原初設計的應急共享體系是具有法律約束力的正式制度，對成員國具有強制力和約束力。盡管第二次石油危機的供應中斷程度沒有達到全面激活應急共享體系的標準，但危機仍然造成了非常嚴重的經(jīng)濟損失，國際能源機構(gòu)原初設計的應急共享體系暴露出靈活性不足的缺陷，制度改革和調(diào)整勢在必行。經(jīng)過40年的制度變遷，國際能源機構(gòu)的應急石油管理制度已經(jīng)能夠靈活應對各種層次和規(guī)模的供應中斷危機。應急石油管理制度變遷呈現(xiàn)三大特點，即：制度調(diào)整的非正式路徑、運用政治而非法律手段解決爭端、成員國日益重視市場功能在危機應對中的作用。國際能源機構(gòu)應急石油共享體系的制度設計、制度變遷特征以及危機管理實踐經(jīng)驗為我國設計和運行應急石油管理制度提供了有益的啟示。

國際能源機構(gòu)；應急反應機制；能源危機；石油安全；能源供需格局

李昕.國際能源機構(gòu)應急石油管理制度對我國的啟示［J］.西南石油大學學報：社會科學版，2015，17（6）：9–18.

Li Xin.Inspiration of Emergency Oil Management System of International Energy Agency for China［J］.Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2015，17（6）：9–18.

引言

國際能源機構(gòu)（International Energy Agency，以下稱IEA）是成立于第一次石油危機期間的政府間國際組織，應急石油共享體系是其最核心的制度，是IEA應急反應機制的根本保障。1974年11月，經(jīng)合組織（OECD）理事會全體一致通過“國際能源規(guī)劃協(xié)議”（簡稱“規(guī)劃協(xié)議”），標志著IEA正式建立。IEA是經(jīng)合組織框架內(nèi)擁有自主權(quán)的國際機構(gòu)，其成員資格構(gòu)成并不具有開放性，必須是發(fā)達的市場經(jīng)濟體，且實行西式民主制度。截至2014年其成員達到29個，除墨西哥和冰島外，所有經(jīng)合組織的成員國都已經(jīng)加入了IEA，因此，IEA是名副其實的富國俱樂部。本文旨在研究IEA原初設計的“應急共享體系”在40多年的危機管理中發(fā)生了怎樣的制度變遷？IEA應對石油供應中斷的危機管理經(jīng)驗對我國設計和運行應急石油管理體系提供了哪些有益的啟示？由于我國正在加緊構(gòu)建戰(zhàn)略石油儲備體系，以保障危機狀態(tài)下的石油供應安全，因此，本文所做的嘗試研究具有一定的現(xiàn)實意義。

1 應急石油共享制度的原初設計

1974年通過的規(guī)劃協(xié)議創(chuàng)建了應急共享體系，它是關于如何應對石油供應中斷危機的復雜制度安排，明確規(guī)定了應急共享體系的構(gòu)成元素、激活機制、運作程序和相應的監(jiān)督措施，要求成員國有義務執(zhí)行緊急情況下的石油共享規(guī)定，包括：（1）儲備（stocks），IEA成員國有建立和維持應急石油儲備的強制性法律義務，儲備能力長期維持在不低于90天的石油凈進口水平上；（2）需求限制（demand restraint），成員國必須制定計劃，隨時準備采取可能的石油需求限制措施，根據(jù)具體情況使石油消費需求減少7%或10%甚至更高；（3）激活（activation），當出現(xiàn)符合規(guī)劃協(xié)議界定的石油供應中斷危機時，每個成員國有義務執(zhí)行強制性的需求限制措施，從而減少石油消費并在成員國間對所得石油供應進行分配；（4）分配（allocation），當應急反應系統(tǒng)被激活后，成員國應“采取必要的措施以便能夠執(zhí)行共享石油分配計劃”［1］。此外，成員國有義務收集、報告并共享本國的石油信息數(shù)據(jù)。

根據(jù)規(guī)劃協(xié)議，如果任何一個IEA成員國或集團整體出現(xiàn)7%及以上的供應短缺時，即可被視為重大供應中斷事件，秘書處有權(quán)正式宣布激活應急共享體系，秘書處的決定具有法律約束力，成員國政府有義務響應并采取各種必要的行動。不遵守秘書處決定的成員國將受到懲罰，從共享體系中獲得的應急石油供應配額將會減少。由于國際石油貿(mào)易的主體是公司而非國家，重要的跨國石油公司也參與到應急共享體系中來，IEA成員國45家主要的石油公司承諾，一旦應急共享體系被激活，它們將報告能夠獲得的石油供應以及按照共享方案可以提供出來的石油存量［2］。

應急共享體系的優(yōu)勢在于，將危機情況下的石油供應由私營機構(gòu)從事的業(yè)務轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^外交談判達成的公共責任機制。在實際運行中，應急石油共享模式不僅僅是按照協(xié)議規(guī)定來調(diào)動足夠多的應急石油，而且是最低限度的保障措施，即最后手段。應急共享體系作為應對石油供應中斷的短期保護機制，其制度效能主要由戰(zhàn)略石油儲備和需求限制措施來保障。前者在危機期間從供應側(cè)補充市場供應，后者從需求側(cè)減少石油消費需求，這兩項政策措施在幾乎所有的供應中斷危機中都發(fā)揮了重要作用。

1.1 戰(zhàn)略石油儲備是應急共享體系得以實施的基礎

起初成員國同意每個石油凈進口國有義務“維持至少60天的應急石油儲備，即至少60天內(nèi)在沒有石油凈進口的情況下保證充足的石油供應”［3］。1975年，IEA理事會決定將應急石油儲備的最低水平增加到70天；1982年理事會通過更為長期的補充措施，要求成員國的戰(zhàn)略石油儲備不低于前三年平均凈進口水平的90天，但都要高于前一年凈進口水平的90天。充足的石油儲備是應急共享體系有效實施的重要前提條件，發(fā)生危機時每個成員國能夠獲得的石油供應量既取決于本國的儲備，也取決于其他成員國的儲備水平，每個成員國履行協(xié)議的情況直接關系到IEA的集體行動能力。因此，IEA在設計應急共享體系時考慮了相應的監(jiān)督措施，以確保成員國履行維持足量應急石油儲備的義務。IEA所屬的應急問題常設工作組（SEQ）有權(quán)監(jiān)督成員國的應急儲備情況，成員國需要向IEA系統(tǒng)報告石油儲備水平，工作組定期檢查并向理事會報告所有成員國的儲備狀況和發(fā)展規(guī)劃，以監(jiān)督成員國是否履行了儲備義務。為了保證應急石油儲備規(guī)定在國內(nèi)得到執(zhí)行，IEA成員國大都采取了制度內(nèi)化行動，進行相應的國內(nèi)立法或頒布行政命令，要求政府部門、專門的儲備機構(gòu)、石油公司、能耗企業(yè)等履行應急石油儲備義務。總體看，IEA所有成員國都較好地履行了應急石油儲備義務，維持著較高的儲備水平。1984年IEA石油凈進口國維持著158天的石油凈進口量儲備水平，2000年下降到108天，2006年又增至122天。截至2012年9月，IEA成員國平均擁有151天的應急石油儲備，其中英國258天，美國175天，日本170天［4］。

1.2 需求限制措施是應急共享體系有效運轉(zhuǎn)的保障

應急共享體系的另一項保障措施是要求成員國在石油危機期間限制石油需求。IEA理事會建議，緊急情況下的石油需求限制目標“可以通過減少消費者實際消費的石油總量或限制消費者可以獲得的石油供應量”來實現(xiàn)［5］。這些建議措施并不具備法律約束力，考慮到集體行動中個體成員的特殊利益，允許成員國可以根據(jù)實際情況靈活選擇履行義務的方式。從實際情況來看，成員國在國內(nèi)執(zhí)行需求限制措施的模式主要有三種：說服和公開信息、行政強制措施、分配和限量供應。如果出現(xiàn)石油供應中斷危機，IEA通過兩種方式啟動應急共享系統(tǒng)中的需求限制措施：“全面激活”（IEA整體出現(xiàn)的供應短缺）和“選擇性激活”（一個或多個成員國出現(xiàn)的供應短缺）。面臨不同的供應短缺危機成員國履行的義務不同。根據(jù)規(guī)劃協(xié)議的規(guī)定，當石油供應減少達到IEA整體總消費量的7%時，成員國有義務采取措施相應減少7%的消費量；如果整個集團的供應減少達到12%時，每個成員國必須采取措施減少10%的消費量。盡管石油供應減少程度是按整個集團來測定的，但7%或10%的需求限制措施卻由成員國來分散執(zhí)行。當供應減少達到某種程度時，理事會可以在必要時增加強制性的需求限制目標。當出現(xiàn)的短缺只需要選擇性地激活需求限制措施時，受影響的國家需要減少7%的需求，其他國家應當與遭受供應短缺的國家共享石油，但沒有義務限制自己的正常需求量。

IEA原初設計的應急共享制度具有正式的法律約束力。規(guī)劃協(xié)議不但以書面形式明確規(guī)定了成員國的權(quán)利和義務，而且經(jīng)過成員國政府簽字和立法機構(gòu)批準，在國際法意義上屬于正式的條約，它對參加國具有強制力和約束力。由于涉及一種戰(zhàn)略商品在危機期間的共享，并不是所有的成員國都愿意采取成本高昂的合作行動，除非該國相信新的制度設計可以保證其他成員國承擔條約義務并履行承諾。因此，IEA的制度設計者們認為，避免搭便車問題的最好辦法是采用具有法律約束力的規(guī)定，盡可能將承諾建立在正式、明確和令人信服的國際法律基礎上，激勵成員國遵守相關承諾和規(guī)定。為此，規(guī)劃協(xié)議設計了監(jiān)督制度，特別是賦予了IEA報告、審查和執(zhí)行評估的權(quán)力。

盡管如此，自IEA建立以來，應急共享體系從未被正式啟動過。至于原因，有學者分析認為，IEA秘書處擔心啟動應急共享體系可能會引起人們的恐慌性反應并大量囤積原油，從而進一步使局勢惡化，而且一旦應急系統(tǒng)運轉(zhuǎn)不靈，人們將對它喪失信心，有可能損害人們對IEA行動效率和判斷敏銳性的信心，甚至威脅到IEA本身的存在，因此，更為保險的方式就是避免使用應急系統(tǒng)。IEA機制管理者的本意并非強求自身及成員國遵守規(guī)則，促進合作協(xié)議的達成才是其隱而不宣的意圖，而IEA規(guī)則是用來使其意圖合法化的一種象征［6］。這進一步解釋了今天的能源安全環(huán)境與1970年相比已經(jīng)發(fā)生巨大變化的情況下，為什么IEA既能保留其核心制度架構(gòu)，又通過不斷調(diào)整，表現(xiàn)出較強的制度適應能力。

2 應急石油管理制度的變遷歷程

2.1 第二次石油危機的經(jīng)驗教訓

IEA建立后，西方國家先后經(jīng)歷過兩次重大石油危機，分別由1979—1981年伊朗伊斯蘭革命和兩伊戰(zhàn)爭以及1990—1991年海灣危機引起，這兩次危機導致的石油供應中斷量都小于7%。按照規(guī)劃協(xié)議的界定，小于7%的供應中斷沒有達到激活應急共享體系的程度。但真正的問題在于，即使危機造成的石油供應短缺沒有達到7%的激活標準，也有可能對經(jīng)濟造成嚴重沖擊。第二次石油危機只有個別國家出現(xiàn)的供應短缺達到了啟用選擇性激活的標準，IEA整體并沒有達到全面激活水平，但危機還是造成了非常嚴重的經(jīng)濟損失［7］。這次危機是在沒有達到全面激活應急共享體系的情況下，IEA第一次采用替代性的非正式應對措施，從而開始了IEA應急共享體系的調(diào)整進程。第二次石油危機爆發(fā)后，IEA理事會建議成員國靈活執(zhí)行每天減少200萬桶的石油需求限制目標，即每個成員國只是將該目標作為政策指導，自主決定采取適合本國情況的行動措施來達成目標［8］。

IEA理事會的行動有兩方面的缺陷：一是不具有法律約束力，相對軟弱；二是僅僅設置了IEA整體的石油需求減少目標，沒有確定單個國家的具體減少量，實現(xiàn)目標的責任混亂不清，嚴重削弱行動的有效性。到1979年5月，IEA部長理事會發(fā)現(xiàn)危機形勢依然嚴重，每天200萬桶的供應短缺仍舊存在，短期內(nèi)看不到改善的跡象。部長們意識到應對危機的政策執(zhí)行需要加強，就授權(quán)理事會著手改善上述狀況，同意理事會對成員國履行承諾的進展進行系統(tǒng)性的監(jiān)督。隨后理事會采取措施改善IEA的危機應對能力，包括調(diào)整數(shù)據(jù)信息、制定石油進口登記制度并加強對石油現(xiàn)貨市場的調(diào)查。1979年12月，部長理事會確定了1980年至1985年IEA整體的石油進口目標和每個成員國的具體進口目標，并制定了嚴格的監(jiān)督程序。通過這次政策調(diào)整，石油儲備管理和需求限制的作用得到加強，應急共享制度開始發(fā)生變化。

1980年兩伊戰(zhàn)爭爆發(fā)后，由于擔心價格上漲，IEA理事會采取了旨在減少石油市場壓力的具體措施：要求成員國政府敦促石油公司不要在現(xiàn)貨市場進行任何非正常的搶購、與石油公司協(xié)商采取行動、必要時動用儲備以維持石油市場的供需平衡、推動成員國國內(nèi)油氣生產(chǎn)等。這些行動方案的效果很快顯現(xiàn)，到1981年，危機得到緩解。

IEA應急共享體系在第二次石油危機的檢驗中暴露了靈活性不足的缺陷，但理事會一直避免正式嚴格地執(zhí)行“全面激活”或“選擇性激活”的應急共享安排，采用被視為更加謹慎穩(wěn)妥的非正式應對手段。因為激活正式應急共享體系的制度門檻很高且過程笨拙，如果失敗，IEA的整個制度體系將會被動搖，其合法性也會受到質(zhì)疑；而修改正式制度不但曠日費時，還可能激發(fā)成員國間的矛盾，導致IEA應急機制癱瘓。理事會大都不會采用這種成本極高的制度調(diào)整路徑。IEA積極與各國政府和石油公司磋商，通過非正式途徑選擇運用應急共享體系中的儲備釋放和需求限制措施，到1984年就演變成了“協(xié)調(diào)應急反應措施”的重要內(nèi)容。IEA在保留規(guī)劃協(xié)議基本框架的基礎上提高了應急共享體系在實踐中的應對能力。

2.2 協(xié)調(diào)應急反應機制的建立

針對IEA應急共享體系暴露的缺陷，IEA從1980年初期開始密集討論如何改革應急管理制度。在危機管理中，IEA發(fā)展了一套臨時性的應對方法，由理事會根據(jù)危機造成供應中斷的實際情況作出臨時性決定，有選擇地使用應急共享體系的一種或幾種應急措施。到1984年，在這些臨時性決定的基礎上，理事會提出了更具靈活性的協(xié)商程序，這就是所謂的“協(xié)調(diào)應急反應機制”（CERM）。根據(jù)該機制的安排，即使危機導致的供應短缺小于7%，成員國也會采取協(xié)調(diào)行動向市場釋放儲備石油；如果危機導致的供應短缺達到了激活正式應急共享體系的程度，理事會也可以根據(jù)實際情況決定在激活正式制度之前使用協(xié)調(diào)應急反應機制，或者同時啟動應急共享體系和協(xié)調(diào)應急反應機制。

通過第二次石油危機的經(jīng)驗教訓，IEA認為所有應對石油供應中斷的措施中，儲備釋放是最有希望得到進一步發(fā)展的制度。1982—1984年期間，IEA秘書處下屬的應急問題常設工作組和石油市場常設工作組提出了加強儲備釋放的政策建議。1984年，理事會要求兩個常設工作組調(diào)查儲備釋放的潛力、石油供應中斷時磋商儲備釋放的機制以及需求限制等措施的潛力。經(jīng)過兩個常設工作組聯(lián)席會議的討論，秘書處起草了一份有關石油儲備的文件，認為儲備釋放具有多層次的優(yōu)勢，其中最直接的影響是向市場提供了額外的石油供應，因此能迅速改善市場的供求平衡，降低短期油價上漲的壓力；儲備釋放還可以使消費者基本維持危機前的消費水平，有助于經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和民眾福祉的延續(xù)；由于供應中斷時儲備石油的經(jīng)濟成本已經(jīng)在中斷前產(chǎn)生了，因此動用儲備不會增加不利的經(jīng)濟影響。

1984年7月，由于儲備釋放的必要物質(zhì)、法律和技術條件都具備了，IEA秘書處正式向理事會提交《有關儲備和供應中斷的決議》（簡稱“決議”）并獲通過，決議使協(xié)調(diào)應急反應機制的制度體系完全建立起來，它不僅強調(diào)儲備釋放的作用而且保留了早期IEA重點強調(diào)的需求限制措施。決議不再以石油供應中斷量的多少作為是否激活應急共享體系的標準，而是把供應中斷造成的經(jīng)濟影響作為判斷依據(jù)。決議還強調(diào)成員國應相互協(xié)調(diào)各自的危機應對措施，這樣才能將經(jīng)濟損失降到最低程度，實現(xiàn)集體行動的最優(yōu)效果。1984年的決議并沒有削弱規(guī)劃協(xié)議的正式權(quán)威，盡管理事會可以自由決定是否激活應急共享體系，但不會取代它的權(quán)威和地位。還有一種可能的應對行動是應急共享體系和協(xié)調(diào)應急反應機制同時運行或者先后運行，這種雙重運行模式的靈活性已經(jīng)成為IEA的一項基本政策。

通過幾年的運行，1988年9月，IEA理事會通過了“協(xié)調(diào)應急反應機制操作手冊”。手冊包含了有關運行程序，包括磋商機制、決策程序、信息收集、應對方法、時間安排和監(jiān)控體系等，為IEA理事會和成員國實施協(xié)調(diào)應急措施確立了詳細具體的操作程序規(guī)則。

從應急共享體系轉(zhuǎn)變到協(xié)調(diào)應急反應機制反映了全球能源市場發(fā)生的變化。1970年之前，石油貿(mào)易基本上通過雙邊長期合同來進行，價格由跨國石油公司形成的卡特爾聯(lián)盟（所謂“七姊妹”）來確定。1970年OPEC國家對石油資源進行國有化，剝奪了跨國石油公司的特許開采權(quán)，因而獲得了大量的石油儲量。然而，石油產(chǎn)業(yè)上游的國有化卻促進了現(xiàn)貨市場和期貨市場的形成，增強了石油行業(yè)的競爭性和透明度。1980年初期，石油期貨交易的兩大重要市場形成①即1980年在倫敦形成的“國際石油交易所”（IPE）和1983年3月在美國的“紐約商品交易所”（NYMEX）首次進行的石油期貨交易。?，F(xiàn)貨和期貨市場的出現(xiàn)以及交易公司的迅速擴散使政府很難自上而下分配石油流向［9］。1974年設計石油共享機制時，還沒有出現(xiàn)全球性的石油市場，這有助于解釋為什么最初的石油共享機制已經(jīng)被基于市場的政策工具所取代，即協(xié)調(diào)應急反應機制。

協(xié)調(diào)應急反應機制是IEA在1980年中期采取的重大制度調(diào)整行動，將靈活性更強的應急反應措施進一步制度化。由于有1984年的協(xié)調(diào)應急反應機制決議的存在，IEA在制度上逐步完善，能夠通過多種制度選擇來管理廣泛的石油供應中斷危機?！耙?guī)劃協(xié)議”設計的共享體系相對比較笨拙，但對于超過7%的嚴重供應中斷，它仍然是必不可少的應對措施。協(xié)調(diào)應急反應機制的制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在：第一，它根據(jù)石油供應中斷對經(jīng)濟造成的損害程度來判斷是否有必要激活應急共享體系，而不僅僅將具體的數(shù)字標準（7%的激活標準）作為判斷的依據(jù)，使IEA能夠更加靈活應對各種類型和規(guī)模的石油供應中斷危機，極大地提高了IEA的危機管理能力；第二，運用釋放儲備石油的模式代替石油共享的制度安排也反映了成員國的偏好變化，即基于自由市場邏輯通過維持石油供需平衡來抑制油價快速上漲；第三，它規(guī)定每個成員國都有義務與其他成員國以協(xié)調(diào)一致的行動來恢復石油供求平衡，這表明，相比正式啟動應急共享體系的嚴格法律義務，IEA理事會鼓勵成員國合作性的政治偏好，因為協(xié)調(diào)性的政治行動比約束性的法律義務更具有靈活性，在實踐中可能更為有效。

協(xié)調(diào)應急反應機制的制度創(chuàng)新使IEA的應急石油管理制度在程序上和操作上更簡便，增強了制度的適應能力。協(xié)調(diào)應急反應機制的決議就成為了IEA相關機構(gòu)采取許多后續(xù)行動的框架，之后歷次部長級理事會都支持協(xié)調(diào)應急反應機制的政策決議和儲備釋放的措施，并且為1990—1991年海灣危機制定協(xié)調(diào)應對突發(fā)能源危機計劃提供了政策啟示。

2.3 協(xié)調(diào)應對突發(fā)能源危機計劃的出現(xiàn)

能夠真正檢驗IEA在第二次石油危機后制度調(diào)整效果及其應對能力的事件是海灣危機。1990年8月2日，伊拉克入侵科威特，海灣危機爆發(fā)。危機爆發(fā)后，IEA已經(jīng)有兩套應急反應制度：一套是最正式的應急石油共享體系，主要適用于超過7%的供應中斷；另一套是協(xié)調(diào)應急反應機制，通過迅速啟動儲備釋放和需求限制措施，適用于應對低于7%的供應中斷或更為嚴重的供應短缺；在特定情境下還可以將兩套應急制度協(xié)同啟用。

1990年8月，聯(lián)合國安理會先后通過了多個制裁決議，重點對伊拉克和科威特的石油出口實施禁運。為了應對可能出現(xiàn)的供應中斷，IEA迅速啟動了數(shù)據(jù)收集、市場監(jiān)控、形勢分析以及法律準備進程，以便能迅速采取行動。IEA理事會認為，當時充足的石油供應可以填補市場上因伊拉克和科威特石油出口中斷造成的空缺，因此無需立即啟動應急反應系統(tǒng)。但在整個危機期間，在應急問題常設工作組和石油市場常設工作組以及石油工業(yè)顧問委員會的支持和建議下，石油信息數(shù)據(jù)的收集、分析、評估和準備進程從來沒有中斷過，這為IEA制定應對方案提供了基礎。

1991年1月17日，當多國部隊開始動用武力解放科威特時，IEA已經(jīng)做好充分準備以應對軍事行動對石油供應的威脅。伊拉克入侵和聯(lián)合國禁運已經(jīng)使國際市場上每天減少了430萬桶的石油供應，其中三分之二直接影響到IEA成員國［10］。由于供應減少的持續(xù)時間和沙特等產(chǎn)油國的生產(chǎn)狀況高度不確定，當空襲行動開始時，IEA立即采取行動增加市場供應。IEA理事會依據(jù)情勢判斷通過了“協(xié)調(diào)應對突發(fā)能源危機計劃”（CEERCP）（簡稱“協(xié)調(diào)應對計劃”），認為如果海灣地區(qū)發(fā)生的軍事行動引發(fā)臨時性的石油供應中斷，成員國將實施協(xié)調(diào)應對突發(fā)能源危機計劃，綜合使用儲備釋放、需求限制及其他措施，每天向市場提供250萬桶的石油。其中200萬桶來自行動參與者的儲備釋放，40萬桶來自需求限制措施，10萬桶來自燃料轉(zhuǎn)換措施（使用其它燃料替代石油）和動用剩余產(chǎn)能增加國內(nèi)產(chǎn)量，并將具體目標分配到每個國家，成員國可以靈活選擇一到多種政策方式實施協(xié)調(diào)應對計劃［8］。

當盟軍對伊拉克的空襲行動開始后，秘書處執(zhí)行主任正式通知所有成員國和其他的參與者激活協(xié)調(diào)應對計劃，在15天的時間內(nèi)，每天向市場增加250萬桶石油供應。1月28日，理事會召開會議評估海灣戰(zhàn)爭以及激活協(xié)調(diào)應對計劃產(chǎn)生的影響。應急問題常設工作組的報告認為，每天向市場增加250萬桶石油保證了經(jīng)合組織國家的充足供應，成員國已經(jīng)采取的或正在實施的行動計劃是必要的。因此，理事會決定，繼續(xù)靈活執(zhí)行協(xié)調(diào)應對計劃。隨著軍事行動結(jié)束，油價下跌并接近正常水平，供應減少的風險迅速降低，協(xié)調(diào)應對計劃發(fā)揮了預期作用。3月6日，在軍事行動停止后不到一周，理事會決定結(jié)束執(zhí)行協(xié)調(diào)應對計劃，IEA的應急信息系統(tǒng)也解除了激活狀態(tài)。

隨后，IEA開始著手評估海灣危機期間的石油供應管理，肯定協(xié)調(diào)應對計劃取得了預期結(jié)果，部長們對“成員國的合作和團結(jié)”、對“堅定決心和務實做法”、靈活性、非成員國的參與以及工業(yè)顧問委員會的建議和產(chǎn)油國增加石油產(chǎn)量的合作精神等都給予了積極評價。部長們還肯定了IEA的一些應急政策，如儲備釋放和需求限制措施，認為有必要繼續(xù)增強應急機制的靈活性?？v觀海灣危機期間，當危機開始時迅速著手準備，危機繼續(xù)深入時準備就緒，戰(zhàn)爭爆發(fā)時按照既定程序迅速采取行動，IEA已經(jīng)從前兩次危機的被動應對轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極預防和主動應對。IEA對海灣危機的成功應對創(chuàng)造了一種新的制度模式：綜合運用儲備釋放、需求限制、燃料轉(zhuǎn)換和增加國內(nèi)產(chǎn)量等多種危機應對模式；各成員國根據(jù)具體情況選擇一種或多種模式靈活實現(xiàn)石油供應目標。

2.4 “千年蟲”問題應對計劃的主動防范

為了預防計算機系統(tǒng)爆發(fā)“千年蟲”問題而造成石油供應混亂，IEA秘書處早在1998年就開始研究“千年蟲”對能源領域可能造成的影響，并多次向理事會提交研究報告［10］。1999年10月，IEA理事會認為，雖然各國政府和企業(yè)都對“千年蟲”的出現(xiàn)作好了準備，但僅僅依靠國內(nèi)計劃而缺少國際協(xié)調(diào)行動會使能源供應問題出現(xiàn)的風險增高，IEA必須發(fā)揮核心作用，提前準備應急計劃，以便在必要時采取集體行動。同年12月，理事會根據(jù)應急問題常設工作組提交的建議通過了“‘千年蟲’問題應對計劃”。根據(jù)計劃，秘書處在與成員國廣泛協(xié)商后，判斷是否會發(fā)生石油供應中斷危機并有權(quán)決定是否激活應急計劃；如果激活應急計劃，秘書處執(zhí)行主任可以決定每天動用最高不超過200萬桶的應急石油儲備。借鑒海灣危機期間應對石油供應中斷的成功經(jīng)驗，秘書處還明確規(guī)定了成員國動用200萬桶應急儲備的具體義務?！扒晗x”問題應對計劃要求“每個成員國應當通過儲備釋放、需求限制、燃料轉(zhuǎn)換或國內(nèi)石油生產(chǎn)等措施來履行應急責任”［11］。盡管“千年蟲”問題并未出現(xiàn)，但IEA不再局限于危機后的被動應對，而是先發(fā)制人地主動防范和危機預警，IEA在制度框架內(nèi)的危機管理能力和應急反應體系的適應能力進一步提高。

2.5 “9·11”應急計劃的啟動

“9·11”恐怖襲擊事件后，IEA秘書處迅速制定了“9·11”應急計劃草案并向成員國分發(fā)，隨后根據(jù)成員國提出的意見修改了應急計劃草案?！?·11”應急計劃規(guī)定，如果“9·11”事件導致石油供應中斷，成員國將采取集體行動向市場投放石油儲備，秘書處執(zhí)行主任將根據(jù)形勢發(fā)展評估是否需要啟動應急計劃并采取具體行動。如果啟動應急計劃，成員國應在14天內(nèi)每天向市場提供200萬桶的石油供應，各國有責任向秘書處匯報其履行義務所采取的具體措施。與之前IEA應急計劃相比，“9·11”應急計劃的執(zhí)行更為靈活，其中包含一個“退出條款”（opt out clause），也就是說，任何成員國如果覺得沒有必要，都可以在計劃啟動之前宣布不參加該計劃。

2.6 “卡特里娜颶風”應急計劃的實施

2005年8月，卡特里娜颶風對美國墨西哥灣沿岸的石油生產(chǎn)和供應基礎設施造成嚴重破壞，美國的原油日加工能力下降了200萬桶。IEA秘書處對災難評估后認為，颶風使國際石油市場每天減少350萬桶的供應，可以認為是嚴重的供應中斷事件。因此，IEA理事會迅速制定了應急計劃。計劃規(guī)定，成員國將在未來30天內(nèi)每天向市場投放200萬桶原油，其中美國占投放量的一半，其余部分由其他成員國分擔；計劃執(zhí)行兩周后，IEA秘書處將對應急計劃實施效果進行評估，以決定是否有必要繼續(xù)采取行動。9月初，IEA秘書處執(zhí)行主任通知各成員國啟動應急計劃。與此同時，IEA還積極與OPEC及其他產(chǎn)油國進行磋商，敦促它們向市場投放更多石油供應。到10月底，成員國向市場投放的石油量已經(jīng)達到5400萬桶［12］。到年底，國際油價逐步回落到颶風發(fā)生前的水平，12月22日，執(zhí)行主任在與成員國磋商后決定終止執(zhí)行應急計劃。

3 應急石油管理制度的特點

通過對IEA應急石油管理制度變遷的研究，可以看出，原初的應急共享體系是具有法律約束力的嚴格制度安排，但兩次石油危機證明了該項制度的執(zhí)行和效能存在問題，因此沒有啟動就逐漸被非正式的協(xié)調(diào)應急反應措施（1984年）和“協(xié)調(diào)應對突發(fā)能源危機計劃”所代替。海灣危機以后，IEA已經(jīng)能夠熟練應對各種層次和規(guī)模的供應中斷危機，其應急石油管理制度變遷呈現(xiàn)以下特點：

（1）制度調(diào)整的非正式路徑。盡管成員國對應急共享體系進行了長期的談判和巧妙的制度設計，但這些制度安排沒有付諸實施，最初具有法律約束力的應急共享體系被更加靈活和強制性更弱的程序所取代。根據(jù)規(guī)劃協(xié)議的規(guī)則，可以對應急石油共享制度進行調(diào)整，但由于規(guī)劃協(xié)議的法律基礎非常牢固，進行正式修改的成本很高，在實際運行中，IEA理事會和秘書處根據(jù)具體情況采取靈活多樣的應對方式，幾乎所有的應急計劃都采用非正式的調(diào)整路徑，而且成員國的自由裁量權(quán)得到強化，在正式的協(xié)議之外達成更加靈活的制度安排比改變正式條約本身要容易［13］。自IEA成立以來，非正式的制度調(diào)整模式一直運行順利，符合成員國的預期，也沒有削弱IEA正式規(guī)則的效力和權(quán)威地位，它有助于合作協(xié)議的達成并降低了交易成本。

（2）運用政治而非法律手段解決爭端。規(guī)劃協(xié)議并沒有具體的爭端解決程序，但從理論上講，應急石油共享協(xié)議的執(zhí)行有可能導致成員國間發(fā)生爭端。為了維護應急共享制度的完整性和可靠性，利用成員國滿意的方式解決爭端，避免制定正式的爭端解決程序，對于IEA來說是非常必要的。最重要的解決辦法是用政治共識代替正式的投票程序。共識可以避免少數(shù)派陷入孤立狀態(tài)，減少分裂的可能性，使妥協(xié)具有可行性，在符合普遍利益的情況下增強合作的氛圍。IEA成員國偏好利用政治進程而非更正式的法律程序應對可能出現(xiàn)的爭端還有更實際的考慮，假如在緊急情況下要迅速而有效地啟動應急石油共享體系，就不能允許爭端解決程序危及共享體系本身的存在。

（3）由于世界石油市場的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生變化，成員國并沒有將應急共享制度作為干預國際石油市場的政策工具，而是偏好運用市場機制來解決石油供應危機，越來越強調(diào)市場功能在危機應對中的作用。IEA的政策觀念已經(jīng)從強調(diào)政府干預轉(zhuǎn)到信奉自由市場原則，恢復市場供求平衡逐漸成為IEA政策行動的主導思路。IEA管理應急石油共享制度的重點出現(xiàn)變化，從最初防止出現(xiàn)重大供應危機轉(zhuǎn)到收集和發(fā)布能源信息數(shù)據(jù)以及評估各種政策方案上，力求成為保障石油市場健康運行的全球能源政策顧問［14］。

4 應急石油管理制度對中國的啟示

目前，國際上圍繞能源資源的競爭性博弈日趨激烈，能源供需格局深刻調(diào)整，油氣資源的政治和戰(zhàn)略屬性更加突出。國際上，全球油氣輸出重地的西亞、北非地區(qū)局勢持續(xù)動蕩；美國的非常規(guī)油氣資源開發(fā)取得重大突破，進一步強化對全球能源市場的主導和對戰(zhàn)略運輸通道的控制；全球能源市場因金融投機、地緣政治動蕩以及氣候變化加劇導致能源價格劇烈波動。中國能源安全面臨的國際風險和壓力陡增。在國內(nèi)，我國油氣資源可持續(xù)供應能力嚴重不足，供需赤字繼續(xù)擴大，結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出。由此可見，我國維護石油安全的國際國內(nèi)形勢日益復雜化，要在公平合理價格基礎上獲得充足可靠的石油供應，必須建立應急石油反應機制。IEA通過管理和調(diào)整應急石油管理制度來應對供應中斷危機的成功經(jīng)驗為我國維護石油安全提供了有益啟示。

4.1 建立完善的應急石油管理制度，靈活應對多層次的供應中斷危機

在IEA的應急石油管理制度中，戰(zhàn)略石油儲備是應急反應機制有效實施的重要前提和核心構(gòu)件。借鑒IEA戰(zhàn)略石油儲備建設的經(jīng)驗，我國從2004年起在浙江鎮(zhèn)海和舟山、山東黃島、遼寧大連四地建立總儲量為1億桶的戰(zhàn)略石油儲備。經(jīng)過10年的努力，一期4個石油儲備基地已實現(xiàn)滿儲投入運行，二期8個基地的石油儲備項目建設正在加速推進，三期工程正在規(guī)劃中①第二批8個基地包括廣東湛江和惠州、甘肅蘭州、江蘇金壇、遼寧錦州、天津、新疆獨山子和鄯善。。到2020年整個項目全部完成，屆時我國戰(zhàn)略石油儲備總規(guī)模將達到100天左右的凈進口量［15］。為加強我國的戰(zhàn)略石油儲備建設，健全石油儲備管理體系，2007年12月正式成立國家石油儲備中心。戰(zhàn)略石油儲備項目和管理體系的建設有助于應對突發(fā)能源事件，防范石油供給中斷風險。

盡管我國的戰(zhàn)略石油儲備建設已初具規(guī)模，但遠未建成完善的應急管理制度體系。第一，戰(zhàn)略石油儲備還未達到IEA成員國的平均水平。如前所述，IEA成員國早在1984年就已經(jīng)建成158天的平均儲備水平，目前大約維持在150天左右，部分國家超過170天。IEA的戰(zhàn)略石油儲備規(guī)模大大高于規(guī)劃協(xié)議規(guī)定的最低水平，而我國尚未達到IEA的最低警戒線。第二，應急石油管理制度是系統(tǒng)的制度群，僅僅具備足量的戰(zhàn)略石油儲備并不能保障危機狀態(tài)下的供應安全。IEA的應急石油管理制度系統(tǒng)包括常設性的組織機構(gòu)、危急狀態(tài)下的激活機制、系統(tǒng)激活后的運作程序、相關行為體的權(quán)責關系以及保障系統(tǒng)運行的監(jiān)督措施等。此外，IEA還發(fā)展了一整套公私機構(gòu)之間、成員國與非成員國以及與其他國際機構(gòu)之間的合作性磋商機制，形成了多層次利益相關行為體聯(lián)合行動的制度框架。第三，實時監(jiān)控能源市場運行的信息系統(tǒng)和政策評估機制是危機管理決策的重要依據(jù)，我國能源信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的構(gòu)建能力遠未達到IEA及其成員國的水平。IEA已經(jīng)成為國際能源知識和信息中心，它最主要的信息文本是年度出版物《世界能源展望》（WEO），其豐富的能源數(shù)據(jù)和針對性的政策建議成為許多國家政府部門、能源公司和情報監(jiān)測及科研機構(gòu)進行決策和學術研究的重要信息來源，甚至成為發(fā)達國家操控全球能源市場話語權(quán)的政策工具。

4.2 加強需求側(cè)管理，提高能源利用效率

在IEA的應急反應機制中，需求限制措施是保障危機管理效能的重要制度。它要求成員國在危機時將限制國內(nèi)實際石油消費量作為平衡供需矛盾、抑制油價快速上漲的重要機制，曾在海灣危機期間取得了良好的危機管理效果。需求限制措施實際上是需求側(cè)管理（DSM）理念在能源領域的運用，它是能源管理部門通過行政、法律、經(jīng)濟、技術等綜合措施，改變社會的能源需求方式，降低能源消耗量，實現(xiàn)總量控制、提高能效、保護環(huán)境和改善社會經(jīng)濟效益目標。需求側(cè)管理以先進的能源技術為基礎，以完善的制度設計為保障，追求節(jié)能減排與社會經(jīng)濟發(fā)展的雙贏結(jié)果。

21世紀初以來，我國在供應側(cè)為保障石油安全投入了巨大努力，但對需求側(cè)管理的重視明顯不足，主要表現(xiàn)在：第一，國內(nèi)石油消費過快增長。2012年之前的13年中，我國有12次成為世界石油消費增量最大的國家。2001—2013年期間，我國石油消費年均增長6.9%，遠高于1.3%的世界年均增長率。消費快速增長帶動石油進口強勁增長，對外依存度從本世紀初的26%上升至2013年的61.7%，已經(jīng)提前突破了我國能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃將石油對外依存度控制在61%的目標［16-19］。第二，我國能源密集型產(chǎn)業(yè)比重偏大，單位產(chǎn)值能耗高。我國人均能源消費已達世界平均水平，但人均GDP僅為世界平均水平的一半，單位GDP能耗不僅遠高于發(fā)達國家，也高于巴西、墨西哥等部分發(fā)展中國家。第三，粗放式能源消費模式導致國內(nèi)生態(tài)環(huán)境約束凸顯，資源環(huán)境壓力加大，主要污染物和溫室氣體排放總量居世界前列。因此，我國加強能源需求側(cè)管理的必要性非常明顯。需求側(cè)管理的制度建設是實現(xiàn)消費強度和消費總量雙控制目標的重要政策選擇。

4.3 推動能源價格市場化改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

IEA原初設計的應急石油共享體系傾向于通過強制性的集體行動來干預供應中斷危機，但未達到預期效應。在制度調(diào)整進程中，IEA成員國日益偏好市場價格機制而非行政干預措施來應對石油供應危機，取得了較好的危機管理效果。鑒于此，改革能源價格形成機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用應是我國能源體制改革的重心。我國政府已將市場化的定價機制作為能源體制改革方向，確定了加快完善現(xiàn)代市場體系、建立公開透明的市場規(guī)則以及最終使市場在資源配置中起決定性作用的改革總目標［20］。2013年，我國成品油定價機制出臺，將國內(nèi)成品油計價和調(diào)價周期由原來的22個工作日縮短至10個工作日，并取消了上下4%的波幅限制［21］。新的定價機制使國內(nèi)成品油價格適時反映國際石油市場的變化，向市場決定價格的方向進一步靠攏。新機制出臺以來，國內(nèi)油價在2013年經(jīng)歷了“七漲七跌”共14次調(diào)整后又在2014年9月中旬前經(jīng)歷“四漲八跌”共12次調(diào)整，價格調(diào)整頻率的提高反映了市場敏感性的增強［22］。石油價格市場化改革取得了新進展。但新的成品油定價機制本質(zhì)上仍屬于在原有機制框架內(nèi)的微調(diào)，國內(nèi)油價仍然由政府根據(jù)國際原油價格變化調(diào)整，與由企業(yè)根據(jù)市場供需自主決定價格以及市場引導資源配置的最終目標還有相當差距。更嚴重的是，我國能源產(chǎn)業(yè)行政壟斷和行業(yè)壟斷的程度非常高，腐敗事件頻發(fā)，嚴重扭曲了能源定價機制。只有加快推進能源體制改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，才能有效應對多層次的石油供應危機。

4.4 深化能源國際合作，協(xié)調(diào)應對石油供應危機

IEA在制度調(diào)整進程中逐漸重視與非成員國的合作機制建設，這與發(fā)達國家在世界石油消費中的結(jié)構(gòu)變化有關。經(jīng)合組織成員國占世界石油消費總量的比例從1997年的62.5%降至2013年的49.2%，而同期非經(jīng)合組織國家則從37.5%迅速上升到50.8%，其中我國從5.7%升至12.1%［19］。由于經(jīng)合組織成員國占全球石油消費總量的比例下降，IEA持有的應急石油儲備占全球石油消費總量的比重也隨之下降，這勢必削弱IEA應急反應機制的制度效能。IEA通過發(fā)起面向非成員國的“延伸”（outreach）行動來彌補自身在國際能源治理中合法性不足的缺陷。21世紀以來，中國逐漸成為“延伸”戰(zhàn)略優(yōu)先考慮的對象，以便維持IEA在全球能源政策領域的影響力。

借鑒IEA的國際合作經(jīng)驗，我國的應急石油管理制度建設必須從國內(nèi)國際兩個視野出發(fā)，大力拓展能源國際合作的廣度和深度，構(gòu)建國際合作新格局，共同維護全球能源安全。由于IEA成員國具備充足的戰(zhàn)略石油儲備和熟練運作應急反應機制的長期經(jīng)驗，我國應與IEA構(gòu)建全球能源信息共享平臺，開展戰(zhàn)略石油儲備和應急互助合作，制定保障石油安全的協(xié)調(diào)應急預案，增強應對各類突發(fā)能源危機的能力。此外，由于中印同為新興石油消費和進口大國，兩國在石油安全領域面臨的問題具有高度相似性和關聯(lián)性，兩國也都在加緊構(gòu)建以戰(zhàn)略石油儲備為核心的應急保障體系，我國可考慮與其在雙邊戰(zhàn)略經(jīng)濟對話機制或“金磚國家”以及“亞洲基礎設施投資銀行”等多邊政治經(jīng)濟框架下展開應急互助合作?？傊谑褪袌龈叨热蚧偷鼐壵涡蝿莩掷m(xù)動蕩的語境下，通過多層次的國際合作，協(xié)調(diào)各國的危機管理政策，協(xié)同應對石油供應危機，才能更好地維護我國的能源安全。

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編輯：文彥元

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

Inspiration of Emergency Oil Management System of International Energy Agency for China

Li Xin*
Faculty of Law，Anhui University of Finance&Economics，Bengbu Anhui，233030，China

Emergency Sharing System，the crucial system of IEA（International Energy Agency），is the basis and the legal origin of all kinds of emergency response system of IEA.IEA’s Emergency Sharing System was originally designed to be a formal institution with legal binding obligations and has coercive binding power for member states.Although the Second Oil Crisisdidn’treachthepointoffullyactivatingEmergencySharingSystem，thecrisiscausedagreateconomiclossandrevealed that the System was defective due to its lack of flexibility，and that reform and adaptation of the System is imperative.After 40 years of development，IEA’s Emergency Oil Management System has successfully responded to multi-level oil supply disruptions flexibly.The change of Emergency Oil Management System displays three characteristics:the informal path of system adaptation，dispute settlement through political means instead of law and increasing attention of member states to the effect of market function in crisis response.The design and development of Emergency Sharing System，together with IEA’s experience in oil crisis management would provide lessons for China to learn in designing and operating its emergency oil management system.

IEA；emergency response system；energy crisis；oil security；energy supply and demand pattern

10.11885/j.issn.1674-5094.2015.09.01.01

1674-5094（2015）06-0009-10

DF467

A

2015–09–01

李昕（1970–），男（漢族），陜西漢中人，講師，博士，研究方向：國際關系與能源政治經(jīng)濟。