我國信用擔(dān)保行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、問題與改革建議

張承惠

（國務(wù)院發(fā)展研究中心 金融研究所，北京 100010）

我國信用擔(dān)保行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、問題與改革建議

張承惠

（國務(wù)院發(fā)展研究中心 金融研究所，北京 100010）

由于財政資金短缺、沒有找到適合擔(dān)保特點的運作機(jī)制等原因，我國的信用擔(dān)保體系正式運行不久，以商業(yè)性擔(dān)保為主擔(dān)保體系，以營利為目的的商業(yè)性融資擔(dān)保公司就開始大量出現(xiàn)。隨著形勢的發(fā)展，這種以商業(yè)性擔(dān)保為主的擔(dān)保公司的弊端日益暴露，不可持續(xù)性凸顯。因此，要轉(zhuǎn)變發(fā)展信用擔(dān)保體系的思路；重構(gòu)國家層面的信用擔(dān)?？蚣?，設(shè)立不以營利為目的的信用擔(dān)保機(jī)制;通過改革和創(chuàng)新促使現(xiàn)有商業(yè)性擔(dān)保體系化解風(fēng)險，來實現(xiàn)擔(dān)保行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

金融政策；信用擔(dān)保；融資性擔(dān)保

一、中國信用擔(dān)保行業(yè)發(fā)展歷程的簡要回顧

1993年，我國第一家專業(yè)信用擔(dān)保公司——中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保公司由國務(wù)院批準(zhǔn)成立。截至目前，這仍是中國唯一一家經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)主要從事信用擔(dān)保業(yè)務(wù)、兼營投資等業(yè)務(wù)的全國性非銀行金融機(jī)構(gòu)。1994年12月，深圳高新技術(shù)投資擔(dān)保有限公司（原名深圳市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資服務(wù)有限公司）成立，開辟了地方政府設(shè)立貸款擔(dān)保公司之先河。

1999年，原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定各類中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)模式，設(shè)計了中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的架構(gòu)。在這個設(shè)計中，中小企業(yè)信用擔(dān)保的操作主體是政府及政府下屬的企事業(yè)單位，其資金主要來源于財政預(yù)算編列的資金、土地使用權(quán)和其他經(jīng)營性及非經(jīng)營性國有不動產(chǎn)；從事中小企業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)的商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和企業(yè)互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要作為中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的補(bǔ)充。為了防范風(fēng)險，該指導(dǎo)意見規(guī)定擔(dān)保資金與擔(dān)保貸款的放大比例一般在10倍以內(nèi)；同時要求省市設(shè)立中小企業(yè)信用擔(dān)保監(jiān)管委員會，對轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)擔(dān)保、再擔(dān)保業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)（包括企業(yè)互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)和商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)）實施監(jiān)管。

2001年，原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于建立全國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系有關(guān)問題的通知》，將試點范圍擴(kuò)大至全國。在各級政府的大力推動下，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的數(shù)量和資本規(guī)模均在不斷增長，擔(dān)保貸款數(shù)量迅速擴(kuò)張。

目前我國信用擔(dān)保行業(yè)的特點主要是：

第一，從信用擔(dān)保的業(yè)務(wù)領(lǐng)域看，盡管擔(dān)保品種不斷增加，但貸款信用擔(dān)保仍是主要擔(dān)保品種。2013年末在保余額2.57萬億元，其中融資性擔(dān)保在保余額2.22萬億元，占86.4%。根據(jù)筆者的調(diào)研結(jié)果，這些融資性擔(dān)保幾乎都是短期流動性貸款擔(dān)保。

第二，商業(yè)性擔(dān)保成為主流。盡管信用擔(dān)保體系設(shè)計的初衷是提供不以營利為目標(biāo)的政策性金融服務(wù)，但在發(fā)展過程中，由于財政資源的有限性，以及行業(yè)起步階段相應(yīng)運作和補(bǔ)償機(jī)制并不完善，為彌補(bǔ)擔(dān)保資金不足，各級政府開始引入民間資本，后期也有一些外資進(jìn)入擔(dān)保行業(yè)。在這種情況下，商業(yè)性擔(dān)保很快占據(jù)主導(dǎo)地位。2002年對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的調(diào)查表明，政府出資在中國擔(dān)保機(jī)構(gòu)出資總額中的比例為70%，民間投資為30%，基本上是“政府為主，民間為輔”。但到2004年底，民間出資的比例已經(jīng)占到總數(shù)的50%。2012年，在全國8 590家融資性擔(dān)保法人機(jī)構(gòu)中，國有控股1907家，占比僅為22.2%。

第三，各級政府對信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)給予了大量支持。在中央出臺各項政策的引導(dǎo)下，各地政府紛紛安排專項資金，對融資性擔(dān)保公司給予風(fēng)險補(bǔ)償，支持擔(dān)保機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營。這些優(yōu)惠政策經(jīng)過不斷延續(xù)和拓展，目前已經(jīng)形成業(yè)務(wù)補(bǔ)助、增量業(yè)務(wù)獎勵、資本投入、代償損失補(bǔ)償?shù)葟亩喾矫鏋閾?dān)保機(jī)構(gòu)提供支撐的政策體系。

二、我國信用擔(dān)保行業(yè)存在的問題

（一）缺少可持續(xù)商業(yè)模式

在現(xiàn)有制度設(shè)計中，政府為擔(dān)保機(jī)構(gòu)給出了貸款利率50%的收費空間。銀行貸款利率一般為7%～10%，擔(dān)保公司對企業(yè)收取的費率為3%～5%（政府出資的擔(dān)保公司費率要比商業(yè)性公司低1～2個百分點），由于擔(dān)保公司承擔(dān)了幾乎全部信貸風(fēng)險，這個費率無法保證融資性擔(dān)保公司的可持續(xù)經(jīng)營。在信貸風(fēng)險暴露時，擔(dān)保公司很難承受代償壓力，往往一筆代償出現(xiàn)，就會吃掉幾十筆業(yè)務(wù)的利潤。另一方面，政府嚴(yán)格限制擔(dān)保公司的經(jīng)營范圍，導(dǎo)致?lián)９救鄙倨渌馈?011—2013年，擔(dān)保費收入占擔(dān)保行業(yè)總資產(chǎn)的比重只有3%～4%。盡管高出銀行業(yè)1個百分點左右，但其承受的風(fēng)險卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于銀行。在扣除代償以后，收入占比分別只有2.85%、1.36%和1.48%。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的擔(dān)保公司并未出現(xiàn)代償?shù)匀惶潛p，因為微薄的收入難以覆蓋經(jīng)營成本和提取風(fēng)險準(zhǔn)備金。在建立擔(dān)保體系之初的制度設(shè)計中，本來是設(shè)想通過建立再擔(dān)保機(jī)制來化解風(fēng)險的，但這一理想設(shè)計在實踐中屢屢碰壁。由于缺乏中央層面的再擔(dān)保機(jī)制，加上再擔(dān)保機(jī)制自身同樣缺乏可持續(xù)性，各省再擔(dān)保機(jī)制或者遲遲沒有設(shè)立，或者設(shè)立之后并未有效發(fā)揮作用。

正是由于信用擔(dān)保行業(yè)存在先天缺陷，各級政府只能不斷通過各種優(yōu)惠政策加以扶持。但一方面這些扶持政策大多為政府出資的擔(dān)保公司和規(guī)模較大的擔(dān)保公司享有，中小民營擔(dān)保公司很難得到政策支持；另一方面扶持政策的支持力度也十分有限。在這種情況下，必然導(dǎo)致?lián)９镜男袨楫惢?/p>

（二）商業(yè)性擔(dān)保公司大大增加了中小企業(yè)的融資成本

3%～5%的擔(dān)保費率對商業(yè)性融資擔(dān)保公司來說收費偏低，不足以覆蓋風(fēng)險；但對本來就實力薄弱的中小企業(yè)來說已經(jīng)不堪重負(fù)。為規(guī)避風(fēng)險，融資性擔(dān)保公司通常還會提出反擔(dān)保要求，并要求貸款客戶繳納保證金和風(fēng)險準(zhǔn)備金，由此更加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。從利益機(jī)制上看，由于擔(dān)保費率與貸款利率聯(lián)動，貸款利率越高則擔(dān)保費收入就越多，所以擔(dān)保公司并無幫助企業(yè)降低貸款成本的動力。

（三）缺少有效監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致違規(guī)行為盛行

近兩年連續(xù)出現(xiàn)的擔(dān)保公司資金鏈斷裂、老板“跑路”等事件，凸顯出監(jiān)管薄弱問題。在中央政府層面，由于融資性擔(dān)保公司從事的是促使銀行和企業(yè)達(dá)成交易的業(yè)務(wù)而不屬于金融機(jī)構(gòu)序列（盡管承擔(dān)了幾乎全部交易風(fēng)險），因而未納入金融監(jiān)管體系。除了2009年設(shè)置的“融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會議辦公室”以外，沒有一個部門專門行使監(jiān)管責(zé)任。該聯(lián)席會議又是個松散組織，且工作內(nèi)容側(cè)重于風(fēng)險防控。在地方，融資性擔(dān)保公司的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)在省級政府。目前各省的做法極不統(tǒng)一，有的由工信委（或經(jīng)信委）分管，有的由金融辦負(fù)責(zé)，還有的是財政部門分管。無論是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、日常監(jiān)督的內(nèi)容和寬嚴(yán)程度，各省都存在很大差異。由于缺少監(jiān)管能力（省級政府部門大多由某個處的1～2人負(fù)責(zé)，而一個省內(nèi)擔(dān)保公司的數(shù)量動輒數(shù)百家），很多分管部門往往采取了層層分擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的辦法，但事實上縣市政府的監(jiān)管能力比省級政府部門更弱。

2000—2009年，信用擔(dān)保行業(yè)出現(xiàn)爆發(fā)式增長，運營不規(guī)范、業(yè)務(wù)方向扭曲、內(nèi)控機(jī)制欠缺、挪用客戶保證金等問題逐漸積累和暴露。在這種情況下，中央政府有關(guān)部門對融資性擔(dān)保公司開展了規(guī)范化整頓。通過提升和規(guī)范融資性擔(dān)保行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，一批相對較為規(guī)范的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)取得經(jīng)營許可證，一定程度上凈化了行業(yè)環(huán)境。2011年下半年以后，受宏觀經(jīng)濟(jì)增速下行、企業(yè)經(jīng)營環(huán)境惡化等因素影響，信用擔(dān)保行業(yè)的風(fēng)險集中爆發(fā)。在部分省、市，擔(dān)保公司紛紛停業(yè)或倒閉，成為新的社會不穩(wěn)定因素。同時，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，一些擔(dān)保公司為求得生存，行為更加走樣。在部分地區(qū)，擔(dān)保行業(yè)的逐利性已經(jīng)到了病態(tài)的程度。特別是在2011年清理整頓融資性擔(dān)保公司以后，對大量未能獲得融資性擔(dān)保公司牌照的擔(dān)保公司并未加以處置，也未就其擔(dān)保行為及時加以規(guī)范，導(dǎo)致一些地區(qū)非融資性擔(dān)保公司數(shù)量激增，業(yè)務(wù)更加混亂，行為更加無序。

三、關(guān)于融資性擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的思考與建議

（一）解決信用擔(dān)保領(lǐng)域問題需要改變思路

從中國擔(dān)保行業(yè)的起源和發(fā)展歷程來看，填補(bǔ)高新科技企業(yè)融資缺口是政府推出專業(yè)性擔(dān)保企業(yè)的初衷，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)是作為政策性金融的組成部分及其補(bǔ)充存在的。此后，隨著社會結(jié)構(gòu)調(diào)整，中小企業(yè)發(fā)展中的融資瓶頸問題日益顯現(xiàn)。為彌補(bǔ)中小企業(yè)信貸的“市場失靈”，設(shè)立專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，通過外部擔(dān)保和信用增級，促使商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)向其不能提供足夠資金的行業(yè)和地區(qū)提供融資服務(wù)，使新興弱勢產(chǎn)業(yè)和正外部性較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)等特殊產(chǎn)業(yè)獲得必要的信貸份額，就成為政府的政策方向。在《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點的指導(dǎo)意見》中，無論是擔(dān)保資金籌集、擔(dān)保體系架構(gòu)，還是擔(dān)保對象設(shè)定、擔(dān)保行為監(jiān)管等方面，無不體現(xiàn)了上述意圖。但是在20世紀(jì)90年代，受我國財政實力、國有資本管理制度等因素的限制，信用擔(dān)保體系越來越走向商業(yè)化方向。而我國金融市場的嚴(yán)格管制和金融監(jiān)管能力的不足，則加快了信用擔(dān)保體系的商業(yè)化進(jìn)程。

面對前述信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)收入和風(fēng)險嚴(yán)重不對稱、缺乏可持續(xù)商業(yè)模式的問題，過去的解決思路是：政府通過各項扶持政策如資本注入、風(fēng)險補(bǔ)償和考核獎勵等，提升信用擔(dān)保公司的盈利水平，幫助其分擔(dān)風(fēng)險；同時通過審慎性措施（包括提足風(fēng)險準(zhǔn)備金）來防范可能的代償風(fēng)險。實踐證明，這些做法效果并不理想。2013年，融資性擔(dān)保公司的放大倍數(shù)僅為2.3倍，前3年則為2.1倍，遠(yuǎn)未達(dá)到當(dāng)初的設(shè)計目標(biāo)。相比之下，國外擔(dān)保機(jī)構(gòu)的放大倍數(shù)要高得多。例如韓國信用擔(dān)?；鸬姆糯蟊稊?shù)是20倍，而美國和日本則分別達(dá)到50倍和60倍。這表明融資性擔(dān)保公司即便得到了政府支持，對銀行資金的引導(dǎo)作用仍相當(dāng)有限，擔(dān)保體系的效率不高。

從國際經(jīng)驗看，信用擔(dān)保機(jī)制通常由政府設(shè)立而不采用商業(yè)性擔(dān)保機(jī)制。因為政府信用遠(yuǎn)高于商業(yè)性擔(dān)保公司，以政府為主設(shè)立的信用擔(dān)保機(jī)制不僅可以與銀行共擔(dān)風(fēng)險，還可以降低企業(yè)融資成本。筆者認(rèn)為，未來政府介入信用擔(dān)保領(lǐng)域的思路和方式應(yīng)有根本性的改變。如果繼續(xù)用優(yōu)惠政策對存在先天缺陷的擔(dān)保體系進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)，不僅效果不佳，也很難控制金融風(fēng)險。

（二）重構(gòu)國家層面的信用擔(dān)?？蚣?，引導(dǎo)省市政府盡快建立政府主導(dǎo)的信用擔(dān)保機(jī)制

重構(gòu)國家信用擔(dān)?？蚣艿暮诵模鞘剐庞脫?dān)?；貧w政策性使命：將有限的財政資金集中起來，設(shè)立不以營利為目的的信用擔(dān)保機(jī)制。具體做法是：

第一，集中目前分散在各個職能部門的發(fā)展資金，建立中小企業(yè)信用擔(dān)?；鸷娃r(nóng)業(yè)信用擔(dān)保基金。擔(dān)?；鹬饕扇糠仲Y金構(gòu)成：一是財政資金，二是銀行捐助資金，三是企業(yè)和行業(yè)協(xié)會捐贈資金。由于公司制的運作成本較高，今后應(yīng)避免繼續(xù)設(shè)立公司制的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

第二，中央政府組建的基金主要作為“母基金”，起到引導(dǎo)省市政府建立和完善擔(dān)保基金機(jī)制的作用，地方信用擔(dān)?；饎t與商業(yè)銀行建立合作關(guān)系，負(fù)責(zé)具體的承保工作。

第三，由于信用擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險識別能力和風(fēng)險管理能力并不高于銀行，同時審批活動會增加成本和時間，因此不應(yīng)設(shè)置信用擔(dān)保的前置審批環(huán)節(jié)，而是通過建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制來約束可能出現(xiàn)的銀行道德風(fēng)險。擔(dān)保流程為：企業(yè)向銀行申請貸款，銀行自主審核和決定放貸與否，在需要擔(dān)保的情況下向擔(dān)?；鹛峤粨?dān)保申請材料，擔(dān)?；饍H事后核驗申請材料的合規(guī)性而不再單獨組織對企業(yè)的審核。

第四，為使信用擔(dān)保機(jī)制不被濫用，需要謹(jǐn)慎進(jìn)行制度設(shè)計。一是要設(shè)計合理的承保工作流程、承保對象范圍和承保條件；二是要建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，通過招標(biāo)選擇合作銀行，并與合作銀行事先約定風(fēng)險分擔(dān)比例；三是基于權(quán)利義務(wù)對等的原則，既然擔(dān)?；鸱謸?dān)了銀行風(fēng)險，就有權(quán)要求銀行對擔(dān)保貸款采用較低的利率或設(shè)置貸款利率上限；四是擔(dān)?；饝?yīng)定期審查（或委托審計部門審計）銀行提交材料的真實性，對違反合作約定的銀行采取懲罰措施甚至令其退出合作機(jī)制。

第五，信用擔(dān)?；鹱鳛榉菭I利性組織應(yīng)享受免稅待遇，應(yīng)有健全的治理結(jié)構(gòu)并定期向社會公布擔(dān)?？冃?。鑒于擔(dān)保基金并不直接從事被擔(dān)保企業(yè)的審核工作，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)應(yīng)盡可能扁平化。

第六，按照“收支平衡、略有盈余”的方針，參照企業(yè)信用等級制定收費標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)臺灣地區(qū)經(jīng)驗，擔(dān)保費率是0.35%～1.4%。

（三）通過改革和創(chuàng)新，促使現(xiàn)有商業(yè)性擔(dān)保體系化解風(fēng)險，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

處理現(xiàn)有商業(yè)性擔(dān)保體系的總體思路：加強(qiáng)監(jiān)管、控制風(fēng)險、市場化運作、整合轉(zhuǎn)型。具體來看，一是要在現(xiàn)有七部委《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上出臺監(jiān)管細(xì)則或行業(yè)規(guī)范。同時明確，未經(jīng)申請批準(zhǔn)的公司一律不允許在工商注冊時使用“擔(dān)?！弊謽印６侵鸩綔p少對融資性擔(dān)保公司的政策支持，到期的財稅支持政策不再延續(xù)。同時應(yīng)適度放開對資本金使用的管制，使其在不違反規(guī)則的前提下有效利用資金，提高收益率。三是應(yīng)鼓勵現(xiàn)有融資性擔(dān)保公司通過兼并重組，提升能力和實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。未來融資性擔(dān)保公司的發(fā)展方向，可以是資產(chǎn)管理公司、信貸服務(wù)公司、金融公司等。四是及時清理“僵尸”公司。目前在有些地方，不少融資性擔(dān)保公司注冊后長期不做擔(dān)保業(yè)務(wù)，也不向監(jiān)管部門提交報表。這種公司有很多實際上在從事民間放貸，只是將擔(dān)保公司作為掩蓋的外衣。對這種公司應(yīng)定期清理，使其盡早退出擔(dān)保行業(yè)。

（責(zé)任編輯 游小娟）

Status and Problems of China Credit Guaranty Industry Development and Reform Suggestions

ZHANG Cheng-hui

（Finance Research Institute, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China）

For the reasons such as the lack of financial fund, the fact that it is hard to find appropriate operation mechanism which can suit to the characteristics of guaranty and so on, numerous commercial financing guaranty companies which taking commercial guaranty as the main commercial activity and aims to collect money raised up later after the operation of credit guaranty system. While the effects of these commercial guaranty companies show up latterly and occurred with the development of situation. This paper put forward that we should transfer the development idea of credit guaranty system, and should reconstruct the credit guaranty structure in the national level and should set up credit guaranty system which does not for profit. At the same time, we should promote the capability of defusing risks of commercial financing guaranty system to realize the sustainable development of guaranty industries.

financial policy; credit guaranty; financing guarantee

2015-01-25

張承惠（1957—），女，上海人，研究員，國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長，研究方向：金融政策、投資政策、民營企業(yè)投融資、資本市場。

張承惠.我國信用擔(dān)保行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、問題與改革建議[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)，2015（5）:1-4.

format：ZHANG Cheng-hui.Status and Problems of China Credit Guaranty Industry Development and Reform Suggestions[J].Journal of Chongqing University of Technology:Social Science,2015（5）:1-4.

10.3969/j.issn.1674-8425（s）.2015.05.001

F832

A

1674-8425（2015）05-0001-04