城市群建設(shè)：歐盟區(qū)域一體化的經(jīng)驗(yàn)與啟示

鄺光裕 戴黍

摘要：城市群建設(shè)是城市協(xié)調(diào)和共同發(fā)展的主要方式。首先對(duì)促進(jìn)歐盟區(qū)域一體化的“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策”、“社會(huì)公共政策”以及“可持續(xù)發(fā)展政策”三方面的政策進(jìn)行歸納和分析，并通過“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）”、“居民收入、儲(chǔ)蓄和凈貸款/借款總額”、“進(jìn)出口總額”以及“資源生產(chǎn)率”四個(gè)指標(biāo)對(duì)上述政策的協(xié)調(diào)效應(yīng)加以檢驗(yàn)，從而進(jìn)一步探討歐盟區(qū)域一體化的政策經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)城市群建設(shè)的啟示。

關(guān)鍵詞：歐盟區(qū)域一體化；協(xié)調(diào)效應(yīng)；城市群

中圖分類號(hào)：F293文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16721101（2015）01004007

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，中國(guó)城市的發(fā)展逐漸由單獨(dú)發(fā)展走向集群發(fā)展。這一“聯(lián)合發(fā)展”實(shí)踐體現(xiàn)的是城市群建設(shè)的理念。所謂城市群建設(shè)指的是在一定地域范圍內(nèi)具有數(shù)量，但不同性質(zhì)、類型以及不同規(guī)模等級(jí)的城市，以一兩個(gè)超大或特大城市為核心點(diǎn)，依托現(xiàn)代化的交通運(yùn)輸網(wǎng)和信息網(wǎng)，通過城市之間的內(nèi)在聯(lián)系，構(gòu)成相對(duì)完整的城市“集合體”的過程[1]。第十八屆三中全會(huì)和各類政府報(bào)告中都提出要以城市群建設(shè)作為重點(diǎn)。目前，關(guān)于我國(guó)城市群建設(shè)的研究主要集中在四個(gè)方面，分別是“中國(guó)城市群建設(shè)的發(fā)展階段和演進(jìn)研究”[2-3]、“中國(guó)城市群建設(shè)的成效研究”[4-8]、“中國(guó)城市群建設(shè)的問題和障礙研究”[9-10]以及“中國(guó)城市群建設(shè)的對(duì)策和創(chuàng)新研究”[11-13]等。城市群建設(shè)是國(guó)外走過的路，但上述研究較少關(guān)注其他國(guó)家的城市群建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，譬如歐盟等。然而，中國(guó)政府的一個(gè)特征是具有學(xué)習(xí)能力[14]，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)如何，有何啟發(fā)，對(duì)在實(shí)踐層面思考和推進(jìn)城市群建設(shè)具有研究?jī)r(jià)值。因此，本文試圖描述和分析歐盟的政策經(jīng)驗(yàn)，并以“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）”“居民收入、儲(chǔ)蓄和凈貸款/借款總額”“進(jìn)出口總額”以及“資源生產(chǎn)率”四個(gè)指標(biāo)證明歐盟的“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策”“社會(huì)公共政策”以及“可持續(xù)發(fā)展政策”具有促進(jìn)歐盟成員國(guó)聯(lián)合發(fā)展的協(xié)調(diào)效應(yīng)。并以此為基礎(chǔ)，歸結(jié)歐盟一體化發(fā)展對(duì)中國(guó)城市群建設(shè)的啟示。

一、歐盟區(qū)域一體化：政策措施及其協(xié)調(diào)效應(yīng)

歐盟區(qū)域一體化的實(shí)踐由來已久，無論從聯(lián)合的廣度和深度，還是從地位和影響來看，歐盟都是最成功的典范。本文提取可適用于一個(gè)主權(quán)國(guó)家地區(qū)間一體化——即我國(guó)城市群建設(shè)的相關(guān)政策加以歸納和分析，并通過相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)其政策所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)效應(yīng)進(jìn)行檢驗(yàn)。

（一）政策措施

1.經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策。歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)起初是存在著發(fā)展不平衡的問題，不僅包括各成員國(guó)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，還包括成員國(guó)內(nèi)部地區(qū)與地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差異。為更好地整合區(qū)域間的利益和優(yōu)化各區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，歐盟通過設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)型和集聚型的經(jīng)濟(jì)政策用以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

首先，在協(xié)調(diào)型經(jīng)濟(jì)政策中，歐盟從成立初期就一直致力于消除各成員國(guó)之間的貿(mào)易壁壘，并且也在世界上推行這一相同的準(zhǔn)則，使歐盟在世界貿(mào)易中的份量和影響大增。而近年，歐盟還推出了以下三種“經(jīng)濟(jì)政策工具”以解決各國(guó)和各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題。第一，歐盟的結(jié)構(gòu)基金政策主要用于為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)建立基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)企業(yè)投資、支持面臨結(jié)構(gòu)性問題的地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)整以及更新教育和培訓(xùn)體制和促進(jìn)就業(yè)；第二，聚合基金政策的推行其實(shí)是對(duì)結(jié)構(gòu)基金政策的有益補(bǔ)充，它具有扶貧性質(zhì)，旨在加強(qiáng)歐盟的社會(huì)聚合和成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)。主要用于扶持人均GDP低于歐盟平均水平90%的成員國(guó)，援助項(xiàng)目主要集中于基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目和環(huán)境項(xiàng)目[15]；第三，入盟前援助基金政策是歐盟對(duì)即將入盟的中東歐國(guó)家進(jìn)行“入盟前援助”，幫助申請(qǐng)國(guó)調(diào)整國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策，以便順利地與歐盟的經(jīng)濟(jì)政策接軌[16]。

其次，產(chǎn)業(yè)集聚是指在某一特定的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)，大量既存在競(jìng)爭(zhēng)又存在合作的企業(yè)及相關(guān)機(jī)構(gòu)（如大學(xué)、制定標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)構(gòu)、行業(yè)公會(huì)等）在空間上集聚，形成持續(xù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)象。歐盟作為全世界產(chǎn)業(yè)集聚最顯著地區(qū)之一，其產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)對(duì)整個(gè)歐盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可或缺的重要作用，也對(duì)各個(gè)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有積極作用。因此，歐盟的產(chǎn)業(yè)集聚型經(jīng)濟(jì)政策主要體現(xiàn)在以下三方面：第一，科學(xué)技術(shù)成果供應(yīng)方面的政策，包括金融政策、人力和技術(shù)上的幫助以及建立科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施等；第二，技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品需求方面的政策，包括政府采購、合同等；第三，技術(shù)創(chuàng)新的制度環(huán)境方面的政策，包括稅收政策、專利政策等，其目的是為科技創(chuàng)新活動(dòng)提供一個(gè)良好的環(huán)境。在上述產(chǎn)業(yè)集聚政策的影響下，歐盟出現(xiàn)了不少的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，如德國(guó)的裝備制造產(chǎn)業(yè)集群區(qū)、意大利的中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群區(qū)、英國(guó)的金融業(yè)產(chǎn)業(yè)集群區(qū)和劍橋“產(chǎn)學(xué)研”集群區(qū)、法國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)集群區(qū)等[17]。

2.社會(huì)公共政策。 歐盟的社會(huì)公共政策旨在解決因經(jīng)濟(jì)一體化而帶來的各國(guó)制度矛盾的后續(xù)問題，其主要目標(biāo)是在各成員國(guó)之間創(chuàng)造更加公平的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，改善人們的生活水平、工作條件，保證人員的自由流動(dòng)。具體而言，促進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)一體化的社會(huì)公共政策包括：廢除以國(guó)籍為理由的歧視，逐步實(shí)現(xiàn)工人的自由流動(dòng)；改善勞動(dòng)者的生活和工作條件，并逐步使他們的水平趨于一致；成員國(guó)之間加強(qiáng)在社會(huì)問題上的合作；制定聯(lián)盟職業(yè)培訓(xùn)的一般原則；設(shè)立社會(huì)基金，解決青年失業(yè)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)和婦女就業(yè)等問題[18]。

縱觀上述的社會(huì)公共政策，可知?dú)W盟對(duì)于促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)一體化，在公共政策方面做出了較大的創(chuàng)新：從設(shè)計(jì)思路來看，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)思維的創(chuàng)新，也較好地把握了歐盟一體化的目標(biāo)與歐盟各國(guó)的具體實(shí)踐相結(jié)合的原則；其次，從制定標(biāo)準(zhǔn)來看，其政策實(shí)現(xiàn)了對(duì)于“地區(qū)失調(diào)”標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的創(chuàng)新。歐盟通過各種途徑收集相關(guān)研究數(shù)據(jù)，運(yùn)用各個(gè)學(xué)科和領(lǐng)域的科學(xué)方法，客觀和細(xì)致地分析其各個(gè)重工業(yè)和老型工業(yè)部門中就業(yè)的勞動(dòng)力比重，并且進(jìn)一步分析各個(gè)地區(qū)失業(yè)率的發(fā)展趨勢(shì)、地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的水平等；再次，從公共政策的調(diào)整來看，實(shí)現(xiàn)了定期協(xié)調(diào)和調(diào)整其相關(guān)的公共政策的創(chuàng)新。因?yàn)闅W盟的區(qū)域政策是由各個(gè)不同區(qū)域的發(fā)展計(jì)劃組合而成的，所以其公共政策并不是“一條鞭”的政策[19]。歐盟在區(qū)域發(fā)展公共政策的思路上建立定期分析歐盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況的制度，每?jī)赡晏岢鲆环輩^(qū)域狀況報(bào)告，作為比較成員國(guó)區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上積極協(xié)調(diào)成員國(guó)與歐盟的區(qū)域發(fā)展公共政策的具體措施。

3.可持續(xù)發(fā)展政策。 歐盟可持續(xù)發(fā)展的政策是在經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上與其經(jīng)濟(jì)政策同步構(gòu)建和實(shí)施的。哥德堡歐洲理事會(huì)認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來說經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)融合和環(huán)境保護(hù)需同步進(jìn)行。因此，歐盟制定的可持續(xù)發(fā)展政策要求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支持社會(huì)發(fā)展、重視環(huán)境保護(hù)；要求社會(huì)政策支持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；要求環(huán)境政策中的環(huán)境具有成本效益。其政策的重點(diǎn)是要削減經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來的環(huán)境退化和資源消耗，要求公眾和私人投資向新的環(huán)境友好型技術(shù)轉(zhuǎn)變。

此外，歐盟的可持續(xù)發(fā)展政策主要落實(shí)于四個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域，即氣候變化，自然與生物多樣性，環(huán)境、健康與生活質(zhì)量，自然資源與廢物。這些領(lǐng)域也是近年來新技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、程序不斷涌現(xiàn)的領(lǐng)域。首先，截至2014年7月，歐盟已經(jīng)啟動(dòng)的和在建的項(xiàng)目主要突出了新能源、新技術(shù)、新材料等領(lǐng)域的發(fā)展；其次，歐盟委員會(huì)還設(shè)定了名為“能源2020”的未來十年歐盟能源新戰(zhàn)略。計(jì)劃在未來10年內(nèi)用1萬億歐元建設(shè)歐盟國(guó)家的能源基礎(chǔ)設(shè)施。在能源價(jià)格持續(xù)上漲、未來能源安全存在不確定因素的情況下，這一戰(zhàn)略極具意義。它不僅能提高能源供應(yīng)的效能、推進(jìn)歐盟內(nèi)部的能源市場(chǎng)一體化進(jìn)程、提高能源的安全性和可靠性，還能促進(jìn)歐盟國(guó)家的能源技術(shù)的創(chuàng)新，從而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的；再次，環(huán)境政策的方向從末端治理向一體化產(chǎn)品政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的環(huán)境政策一直是被動(dòng)反應(yīng)式的，即由政府發(fā)現(xiàn)問題，然后針對(duì)具體問題頒布新的法規(guī)。經(jīng)過多年努力，歐盟已從這種被動(dòng)的、專注于末端治理的導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變到針對(duì)環(huán)境問題采取根源性立法行動(dòng)。最后，在可持續(xù)發(fā)展政策的引導(dǎo)和推動(dòng)下，歐洲也制定了統(tǒng)一的歐洲環(huán)境法即歐盟環(huán)境法作為長(zhǎng)期的法律保障，在廢棄物管理、噪聲污染、化學(xué)品污染、水污染、空氣污染、保護(hù)自然和生態(tài)環(huán)境、預(yù)防和治理環(huán)境災(zāi)害等方面都作出了相應(yīng)的政策和法律規(guī)定。

二、協(xié)調(diào)效應(yīng)：指標(biāo)論證

歐盟的經(jīng)濟(jì)政策、公共政策以及可持續(xù)發(fā)展政策對(duì)歐盟整體的區(qū)域協(xié)調(diào)均有一定的影響。就上述的政策是否有助于歐盟一體化協(xié)調(diào)效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)，需要通過與其政策影響相關(guān)的數(shù)據(jù)加以分析和檢驗(yàn)。因此，本文選取了以下四個(gè)衡量指標(biāo)對(duì)在其政策影響下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入增長(zhǎng)、貿(mào)易增長(zhǎng)以及可持續(xù)發(fā)展效應(yīng)四個(gè)方面分別進(jìn)行分析：國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）；居民收入、儲(chǔ)蓄和凈貸款/借款總額；進(jìn)出口總額；資源生產(chǎn)率。

（一） 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)

國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）是核算某一個(gè)國(guó)家或者某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心指標(biāo)，是衡量一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)地位和實(shí)力的指標(biāo)，它是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)運(yùn)用生產(chǎn)要素所生產(chǎn)的全部最終產(chǎn)品包括商品和勞務(wù)的最終價(jià)值。同時(shí)，它也是歐盟經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策和社會(huì)公共政策影響下最為宏觀的效應(yīng)體現(xiàn)（見表1，圖1-2）。

由表1和圖1可以看出，歐盟自1996年到2008年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）每年的總量都是在不斷增加的，由九萬億歐元增加到十二萬億歐元左右。然而，由于受到2009年全球金融危機(jī)的影響，GDP的總量有所下降，隨后在2010-2013年又呈緩慢增加趨勢(shì)。此外，綜合表1和圖2可以得出，在1996年至2013年間的GDP增長(zhǎng)率有較大的波動(dòng)，從最高在2000年的3.91%下降至2009年的-4.51%，隨后回升到2010年的2.01%，除了金融危機(jī)爆發(fā)的2009年和受歐元區(qū)問題影響的2012年，其增長(zhǎng)率都是呈正增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這在一定的程度上，表明了歐盟自1993年成立以來，除了受近年以來的全球金融危機(jī)和自身歐元區(qū)問題的影響之外，其經(jīng)濟(jì)是穩(wěn)步發(fā)展的。這也說明了歐盟的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策以及公共政策促進(jìn)了歐盟的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。

（二）收入增長(zhǎng)效應(yīng)

居民收入是指居民從事勞動(dòng)、投資以及其它方式取得的貨幣收入。儲(chǔ)蓄是指居民將暫時(shí)不用或結(jié)余的貨幣收入存入銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的一種存款。凈貸款或凈借款是指居民向金融機(jī)構(gòu)、其他單位和個(gè)人的借出的或借入的資金的總和。這三個(gè)項(xiàng)目相加起來，就代表了某一國(guó)家或者某一地區(qū)的貨幣財(cái)富。這一指標(biāo)絕對(duì)數(shù)的大小，不僅可以反映歐盟的經(jīng)濟(jì)力量和居民的收入水平，同時(shí)也間接地體現(xiàn)了其經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策和社會(huì)公共政策的效應(yīng)（見表2，圖3-4）。

圖3歐盟28國(guó)1995-2013年居民收入、儲(chǔ)蓄和凈貸款/借款總額圖4歐盟28國(guó)1996-2013年居民收入、儲(chǔ)蓄和凈貸款/借款總額增長(zhǎng)率由表2和圖3可知，歐盟28國(guó)從1996年到2013年的居民收入、儲(chǔ)蓄和凈貸款/借款總額的整體態(tài)勢(shì)是向上的，總量也在不斷提升，由七萬多億歐元增加到約十三萬億歐元，除了在2009年受國(guó)際金融危機(jī)的影響以外，其總量均是上升的。由表2和圖4可以看出，在居民收入、儲(chǔ)蓄和凈貸款/借款總額的增長(zhǎng)率方面，體現(xiàn)出一個(gè)波動(dòng)較大的過程，特別是2009年由于金融危機(jī)致使其增長(zhǎng)率暴跌至-5.84%。所以，在除去2009年這一特殊年份之外，從全面和長(zhǎng)期的角度看，其增長(zhǎng)率均屬于正增長(zhǎng)。因此，在一定程度上來看，歐洲經(jīng)濟(jì)一體化背景下歐盟28國(guó)的貨幣財(cái)富在不斷增加，其經(jīng)濟(jì)力量和居民的收入水平也不斷提高。

（三）貿(mào)易增長(zhǎng)效應(yīng)

歐盟的貿(mào)易增長(zhǎng)效應(yīng)可以通過歐盟的進(jìn)出口總額來進(jìn)行檢驗(yàn)。進(jìn)出口總額是指以貨幣表示的反映進(jìn)出口規(guī)模的指標(biāo)，主要包括貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等進(jìn)出口，是衡量對(duì)外貿(mào)易狀況的重要指標(biāo)，同時(shí)也是其經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策的效應(yīng)體現(xiàn)（見表3，圖5-6）。

從表3和圖5可以得出，近十多年來，除了2009年受到國(guó)際金融危機(jī)的影響以外，歐盟的進(jìn)出口總額和對(duì)外貿(mào)易額都是整體向上增加的。從1995年至2013年，歐盟的進(jìn)口總額從兩萬多億歐元增加到近五萬億歐元，出口總額從兩萬多億歐元增加到五萬多億歐元，進(jìn)出口總額從四萬多億歐元增加到十萬多億歐元。而在其增長(zhǎng)率方面，雖然存在波動(dòng)的現(xiàn)象，但進(jìn)出口總額除了2009年以外，都處于正增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)（如圖6）。由此可見，歐盟的進(jìn)出口貿(mào)易受國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，但從整體來說，其貿(mào)易仍是處于增長(zhǎng)狀態(tài)，貿(mào)易增長(zhǎng)效應(yīng)較好。

（四）可持續(xù)發(fā)展效應(yīng)

資源生產(chǎn)率是一國(guó)或地區(qū)或企業(yè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值量和資源環(huán)境消耗的實(shí)物量之間的比值，表示經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境壓力的分離關(guān)系[20] 。 因此 ， 歐盟的可持續(xù)發(fā)展效應(yīng)在一定程度上可以通過歐盟的資源生產(chǎn)率來進(jìn)行檢驗(yàn) 。 同時(shí) ， 它也體現(xiàn)了歐盟可持續(xù)發(fā)展政策的客觀效果（見表4，圖象-8）。

根據(jù)資源生產(chǎn)率的公式可知，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)量相同的情況下，環(huán)境壓力與資源生產(chǎn)率是成反比的，即當(dāng)環(huán)境壓力減小的時(shí)候，其資源生產(chǎn)率就會(huì)上升。由表4和圖7可以看出，歐盟27國(guó)的資源生產(chǎn)率從2000年至2013年總體呈現(xiàn)上升的態(tài)勢(shì)，從1.23歐元/千克上升到1.96歐元/千克，由此可以判斷在歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，其環(huán)境壓力在不斷地減小，這在很大程度上可以體現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展政策的良好效果。此外，就表4和圖8綜合分析得出，雖然歐盟的資源生產(chǎn)率的增長(zhǎng)率在近十幾年上下波動(dòng)較大，但除去2011年外，均是呈正增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。而2011年的增長(zhǎng)率為-0.57%是因?yàn)椴糠趾瑲浞鸁N量較高的制冷劑產(chǎn)品在2011年強(qiáng)勢(shì)復(fù)蘇，導(dǎo)致含氟氣體的排放量增大?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的政策考慮，歐盟委員會(huì)隨后便頒布了“禁氟令”，旨在降低氫氟烴等含氟氣體的排放，從而減小歐盟的環(huán)境壓力，以期達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。同時(shí)，這也是歐盟可持續(xù)發(fā)展政策的良好效應(yīng)的體現(xiàn)。

總體而言，通過了對(duì)以上四種指標(biāo)的數(shù)據(jù)分析，可以發(fā)現(xiàn)以歐盟28個(gè)成員國(guó)作為總體，其經(jīng)濟(jì)總量、居民收入、進(jìn)出口貿(mào)易以及資源生產(chǎn)率等方面，在歐盟成立至今均有所增長(zhǎng)。尤其是在其實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策、公共政策以及可持續(xù)發(fā)展政策的影響下，各個(gè)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)均獲得了更好更快的發(fā)展，與此同時(shí)，也促進(jìn)了其社會(huì)的進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展。

三、歐盟區(qū)域一體化對(duì)中國(guó)城市群建設(shè)的啟示

在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化不斷深化的今天，區(qū)域性合作協(xié)調(diào)發(fā)展的模式正在全球范圍內(nèi)不斷開展。歐盟就是區(qū)域合作和一體化的具體實(shí)現(xiàn)形式，并且歐洲一體化的發(fā)展是當(dāng)代世界區(qū)域合作中最為成功的范例，代表了區(qū)域合作發(fā)展的最高水平。通過上述對(duì)歐盟一體化的政策及其協(xié)調(diào)效應(yīng)的分析和檢驗(yàn)，可以得出歐盟區(qū)域一體化已經(jīng)取得了良好的成效。

然而，歐盟區(qū)域一體化組織是建立在國(guó)家與國(guó)家之間的，而我國(guó)城市群建設(shè)則是在中國(guó)國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的城市之間的，兩者的差別在于進(jìn)入的障礙不一樣：歐盟致力于通過關(guān)稅同盟消除貿(mào)易壁壘，而中國(guó)城市群建設(shè)則致力于通過消除行政壁壘等達(dá)到區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管如此，中國(guó)城市群建設(shè)與歐盟區(qū)域一體化的背景及條件仍然有許多相似之處：首先，推行的背景都是基于相關(guān)政策文件的支持，統(tǒng)籌和規(guī)劃的層次較高；其次，“一體化”的成員國(guó)或者“城市群”的城市間都是具有一定的地緣關(guān)系，并且它們本身的發(fā)展存在一定的差異性；再次，落后地區(qū)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)以及可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)都是其合作過程中的難題和重點(diǎn)；最后，目的都是為了在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)地區(qū)合理分工，資源空間優(yōu)化配置，資源使用效率提高，從而促進(jìn)聯(lián)合體的共同發(fā)展和繁榮。因此，在很大程度上，歐盟區(qū)域一體化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)城市群的建設(shè)具有較大的借鑒意義和啟示。下文將結(jié)合上述促進(jìn)歐盟區(qū)域一體化的政策和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出其對(duì)我國(guó)城市群建設(shè)的啟示。

第一，在經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)方面，歐盟的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策重點(diǎn)在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和產(chǎn)業(yè)集聚兩方面。首先，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策重點(diǎn)是促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展、縮小區(qū)域差距從而促進(jìn)歐盟各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。其推出的一系列區(qū)域政策以及基金協(xié)調(diào)等工具和措施在一定程度上促進(jìn)了歐盟內(nèi)部區(qū)域間的協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)聚合、社會(huì)聚合和地域聚合，最終產(chǎn)生良好的協(xié)調(diào)效應(yīng)。

對(duì)比中國(guó)城市群的建設(shè)，同樣存在城市群內(nèi)的城市發(fā)展不平衡的問題，尤其是基于城市群是在城鎮(zhèn)化過程中，在特定的城鎮(zhèn)化水平較高的地域空間里，以區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化組織為紐帶，由若干個(gè)密集分布的不同等級(jí)的城市及其腹地通過空間相互作用而形成的城市-區(qū)域系統(tǒng)這樣的涵義。例如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的城市群發(fā)展極不平衡，江浙滬的GDP占了整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶一半，要素資源也向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中，最終導(dǎo)致長(zhǎng)江中上游不少城市的發(fā)展仍處于較為落后的階段。

因此，在中國(guó)城市群建設(shè)的過程中，可以借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建“共同穩(wěn)定、同步發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”的模式。一方面，可以促進(jìn)城市群中落后城市或者城鎮(zhèn)的開發(fā)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大對(duì)這些地區(qū)的各種方面的扶持力度，給予其一定數(shù)額的財(cái)政援助和特殊的發(fā)展機(jī)會(huì)。另外，還可以建立相關(guān)的基金工具，在為其建設(shè)和開發(fā)提供資金的保證的同時(shí)，產(chǎn)生一定的激勵(lì)效應(yīng)；另一方面，由于城市群內(nèi)的各個(gè)城市的地理位置和發(fā)展基礎(chǔ)不同，其各自所發(fā)展的產(chǎn)業(yè)也各有不同。以珠三角城市群中的廣州、佛山和肇慶為例，廣州在改革開放30年來，形成了以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)融合互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)格局；佛山市在近年來，形成了以制造業(yè)為主導(dǎo)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主體、專業(yè)鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)為載體的特色鮮明的現(xiàn)代制造基地、產(chǎn)業(yè)服務(wù)中心；而肇慶相對(duì)來說高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)較不發(fā)達(dá)，而第一產(chǎn)業(yè)即農(nóng)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重比廣州市和佛山市要高。因此，基于原始和基礎(chǔ)條件的不同，并結(jié)合城市近年來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的困境，如廣州市的城市發(fā)展面臨土地、交通、和環(huán)境的壓力；佛山市面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴(yán)重，同時(shí)缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力的難題，城市群建設(shè)中應(yīng)該樹立“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，互促發(fā)展”的理念，如可以借助肇慶原有的各種豐富的資源和其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，為廣州和佛山提供后續(xù)發(fā)展的資源和硬件，而廣州和佛山也可在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面為肇慶提供優(yōu)惠的條件和動(dòng)力。

其次，歐盟的產(chǎn)業(yè)集聚協(xié)調(diào)政策，不僅注重科學(xué)技術(shù)成果、技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品需求，還對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的制度環(huán)境也有所關(guān)注，最終使其區(qū)域內(nèi)形成“既競(jìng)爭(zhēng)又合作”的模式，達(dá)到經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)持續(xù)發(fā)展的目的。鑒于此，中國(guó)城市群建設(shè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，不僅要采取“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”的方式，也要形成“競(jìng)爭(zhēng)與合作”共存的模式。一方面，對(duì)于原來的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)要保持良好和持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，同時(shí)各個(gè)城市還要共同優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。此外，還要注意推進(jìn)城市群整體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化現(xiàn)象；另一方面，還要向城市群內(nèi)未發(fā)展地區(qū)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，并加快研發(fā)高新技術(shù)產(chǎn)品，提高自主創(chuàng)新能力，提升品牌和產(chǎn)品的核心競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，還要注重積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，包括光電產(chǎn)業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等，以創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新契機(jī)。

第二，在社會(huì)發(fā)展方面，歐盟的社會(huì)公共政策旨在解決因經(jīng)濟(jì)一體化而帶來的矛盾以及各種后續(xù)問題，其主要目標(biāo)是為了創(chuàng)造更加公平的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。基于上文對(duì)其政策的分析，筆者認(rèn)為，在中國(guó)城市群建設(shè)的過程中，不僅要注重城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更要關(guān)注社會(huì)全方位的發(fā)展。首先，要切實(shí)關(guān)注城市的“公共服務(wù)”和“民生”問題。一方面，在加快城市群內(nèi)各個(gè)城市之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通路網(wǎng)建設(shè)、電子通信設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，還要大力改善各個(gè)城市的勞動(dòng)力市場(chǎng)以及勞動(dòng)者的生活和工作條件，促進(jìn)更為暢通的人員流動(dòng)和居民就業(yè)等，以期構(gòu)建“幸福城市群”；另一方面，不僅要優(yōu)化城市的公共服務(wù)體系，促進(jìn)城市群內(nèi)的城市公共服務(wù)資源共享，完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，還要進(jìn)一步健全社會(huì)保障體系，促進(jìn)社會(huì)政策的協(xié)同，強(qiáng)化社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的安全，以期共建“平安城市群”。

其次，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開行政的協(xié)調(diào)和民眾的參與。一方面，在中國(guó)城市群建設(shè)的過程中，尤其要兼顧“公平”與“效率”，建立相關(guān)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善城市群內(nèi)各個(gè)城市的合作機(jī)制，避免行政沖突和經(jīng)濟(jì)利益的分配不公。同時(shí)，還要建立和完善一個(gè)共同的管理決策機(jī)構(gòu)，打破行政界限的束縛，為實(shí)現(xiàn)“行政區(qū)域”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)域”等合作形式的轉(zhuǎn)變提供制度保障。此外，還要完善城市群內(nèi)的行政立法，制定合適的區(qū)域發(fā)展政策，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展建立法律保障；另一方面，要注意提高政府的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，共同建立一個(gè)完善的合作型行政體系。更為重要的是，中國(guó)城市群的建設(shè)不僅要有政府的大力推進(jìn)和行政協(xié)調(diào)，還應(yīng)該有廣泛的民眾基礎(chǔ)和公民參與，因?yàn)榫哂辛己眯?yīng)的城市群的實(shí)現(xiàn)最終還是要依托廣大民眾的具體實(shí)踐加以完成。因此，在中國(guó)城市群建設(shè)的過程中，政府應(yīng)該有意識(shí)地向城市群內(nèi)的居民廣泛地征求意見并創(chuàng)造條件讓更多的公民共同參與城市群的建設(shè)。

最后，政府還要注意定期進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集和研究，分析與城市群建設(shè)相關(guān)的各種指標(biāo)及其影響因素，對(duì)建設(shè)的階段性成效做出總結(jié)和歸納，并從中找出問題和分析相關(guān)的阻礙因素。此外，還要結(jié)合城市群內(nèi)各個(gè)城市的基礎(chǔ)條件和現(xiàn)實(shí)狀況，將發(fā)展的戰(zhàn)略和目標(biāo)做出與現(xiàn)實(shí)相符的調(diào)整，從而更好地為城市群的良好發(fā)展指明方向。

第三，在可持續(xù)發(fā)展方面，歐盟的可持續(xù)發(fā)展政策旨在保持自然資源的質(zhì)量及其所提供服務(wù)的前提下，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的凈利益增加到最大限度。由此可見，可持續(xù)發(fā)展其實(shí)是和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一脈相承和互相促進(jìn)的。而傳統(tǒng)的區(qū)域一體化更關(guān)注一體化帶來的經(jīng)濟(jì)收益問題。歐盟在近年發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，“可持續(xù)性”將是今后一體化道路中尤為重要的環(huán)節(jié)。所以，歐盟的可持續(xù)發(fā)展政策不僅致力于生態(tài)和環(huán)境的保護(hù)，還注重新能源等的建設(shè)。

因此，在中國(guó)城市群建設(shè)的過程中，政府也應(yīng)該將生態(tài)與環(huán)境保護(hù)等視為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的前提，使“可持續(xù)”成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。首先，要注意控制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)所伴隨的環(huán)境污染的情況。尤其是要控制城市高污染企業(yè)的轉(zhuǎn)移，并且通過科技的創(chuàng)新技術(shù)，轉(zhuǎn)變高污染企業(yè)的生產(chǎn)方式，加大對(duì)于工業(yè)污染源的控制。此外，還應(yīng)該合理利用水資源和土地資源，共同聯(lián)合防止水污染、大氣污染，倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)共同加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)的環(huán)保效應(yīng)，從而減少產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中對(duì)于環(huán)境和生態(tài)的污染。

其次，城市群的建設(shè)還應(yīng)致力于資源開發(fā)利用技術(shù)的創(chuàng)新?？茖W(xué)技術(shù)是可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)之一。沒有高水平科學(xué)技術(shù)的支持，可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。因此，城市群內(nèi)的城市應(yīng)該結(jié)合自身的科技優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合各城市的高級(jí)技術(shù)創(chuàng)新人員，共同創(chuàng)建一個(gè)技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新的團(tuán)隊(duì)，并且合作制定“城市群可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”以及“城市群資源開發(fā)和創(chuàng)新戰(zhàn)略”。此外，還要注意分時(shí)期、分階段制定相關(guān)的目標(biāo)，并通過調(diào)查檢驗(yàn)其落實(shí)情況和成果，不斷調(diào)整策略和更新資源開發(fā)利用的技術(shù)，以達(dá)到最大限度地合理地綜合利用資源。

再次，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展還需要城市群內(nèi)的各個(gè)城市政府聯(lián)合成立專門的可持續(xù)型組織管理結(jié)構(gòu)。其實(shí)，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的絕大多數(shù)問題都是由決策與管理的不當(dāng)造成的。因此，在構(gòu)建城市群的同時(shí)，還要求政府提高其決策和管理能力，把決策的重心與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合。此外，在構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展管理體系的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)高素質(zhì)的決策人員與管理人員的培養(yǎng)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法制等手段，建立和完善可持續(xù)發(fā)展的“城市群可持續(xù)型管理體系”，形成綜合決策與協(xié)調(diào)管理的機(jī)制，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。

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[責(zé)任編輯：吳曉紅]