我國重大決策終身責(zé)任追究制度問題研究
——以全面推進(jìn)依法治國為背景

□曹 平，楊 鵬

（1．廣西壯族自治區(qū)社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，廣西 南寧 530022；2．廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院，廣西 南寧 530003）

我國重大決策終身責(zé)任追究制度問題研究
——以全面推進(jìn)依法治國為背景

□曹 平1，楊 鵬2

（1．廣西壯族自治區(qū)社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，廣西 南寧 530022；2．廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院，廣西 南寧 530003）

重大決策終身責(zé)任追究制度作為一項(xiàng)制度的確立主要針對長期以來因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的過失決策導(dǎo)致的損失得不到追究或者追究不力的現(xiàn)象，但是是否能夠真正在實(shí)踐中得到落實(shí)，如何去有效落實(shí)還是一個(gè)亟待研究和完善的課題。文中擬從理論著手，問題意識(shí)出發(fā)，對該制度的理論完善與實(shí)踐運(yùn)用提出了簡單的看法。

重大決策；行政責(zé)任；終身責(zé)任；責(zé)任追究

20 14年10月20日至10月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次會(huì)議在北京召開，這次會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），在該《決定》的第三點(diǎn)“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”中的第（二）點(diǎn)“健全依法決策機(jī)制”中明確提出要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度”,這標(biāo)志著我國行政主體行政責(zé)任的嚴(yán)格化、法治化與終身化，但對重大決策終身責(zé)任追究制度的相關(guān)理論問題及如何完善，目前無論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界都在探索之中，據(jù)此本文試探索之。

一、重大決策終身責(zé)任追究制度的基本理論問題

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，是實(shí)踐的指南，十八屆四中全會(huì)將“重大決策終身責(zé)任追究制度”明確提出，體現(xiàn)了我黨對其重視，雖然以前有此類似規(guī)定，但并未有此次突出與明確，因此，要想得到有效的貫徹與落實(shí)，必須理論先行，明確內(nèi)涵，把握歷史，抓住現(xiàn)實(shí)背景。

（一）重大決策終身責(zé)任追究制度的涵義

重大決策終身責(zé)任追究制度作為一項(xiàng)制度的提出其意義重大，要對其涵義準(zhǔn)確理解就要先準(zhǔn)確理解重大決策的概念。從“重大決策終身責(zé)任追究制度”在《決定》所處的位置①可以看出，重大決策終身責(zé)任追究制度是對行政主體的行政決策錯(cuò)誤所應(yīng)當(dāng)追究的責(zé)任，因此，可以說“重大決策終身責(zé)任追究制度”即為“重大行政決策終身責(zé)任追究制度”的簡稱，重大決策也稱之為重大行政決策。那么何為重大決策，按照肖北庚教授的觀點(diǎn)，重大決策就是指“涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、與公共利益和人民群眾利益密切關(guān)聯(lián)、社會(huì)涉及面廣、對一定區(qū)域發(fā)展具有全局性、長遠(yuǎn)性的由政府作出決定或選擇的重大政務(wù)事項(xiàng)，是政府的重要職責(zé)”[1]。而行政主體，主要是行政機(jī)關(guān)的行政首長、包括對此決策負(fù)有主要職責(zé)的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)人員在做出這一重大決策過程中，因?yàn)槠洹皣?yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響”進(jìn)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，并且這種責(zé)任不因責(zé)任人員職務(wù)變遷免除、也不因責(zé)任人的崗位調(diào)整而分離，將會(huì)承擔(dān)終身責(zé)任，終身有受到追究的可能，這種責(zé)任追究方式通過一定形式將其制度化即為重大決策終身責(zé)任追究制度。

（二）重大決策終身責(zé)任追究制度的歷史沿革

雖然重大決策終身責(zé)任追究制度是這次《決定》中明確提出的，但是并不能否定重大決策責(zé)任在我國實(shí)踐不存有過。從其歷史發(fā)展來看，這一制度是西方民現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物。但事實(shí)上在我國建國以來就有其雛形，不過由于政治體制及其他種種原因的影響，這一制度起初在我國發(fā)展得并沒有那么理想。這是由于“新中國的法制建設(shè)不是在一種平和、理性的條件下進(jìn)行的，它創(chuàng)建時(shí)就背著重負(fù)，并密切地同政治斗爭聯(lián)系在一起，法制成為政治斗爭的手段和工具”[2]。也正是因?yàn)槿绱?，重大決策終身責(zé)任追究制度在萌芽階段就帶著濃厚的政治化色彩，其法治化不強(qiáng)，與當(dāng)前我國建設(shè)法治中國所提出的“重大決策終身責(zé)任追究制度”有所區(qū)別，但依舊不能忽視其為我國法制事業(yè)的建設(shè)奠定的基礎(chǔ)性作用。從1958年“大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)”的開始以及1966年開始的“文化大革命”，我國人治盛行，法治遭到嚴(yán)重的破壞，行政集權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，行政決策依人而定。因行政決策導(dǎo)致的嚴(yán)重失誤應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任完全依靠行政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志，可能追究也可能不予追究，使得行政決策責(zé)任并沒有制度化。

改革開放以來，在市場化改革的同時(shí)法律制度也得到了較大的發(fā)展，但是這一時(shí)期，我國立法還處于不斷完善之中，社會(huì)主義法律體系尚未成熟，更多的是依靠領(lǐng)導(dǎo)人的講話與黨的政策、決策，進(jìn)而使得決策責(zé)任也不明確，決策責(zé)任制度也沒有太大進(jìn)步?！霸趯?shí)踐過程中提倡‘摸著石頭過河’,體制創(chuàng)新也往往在暫不觸動(dòng)舊體制的情況下，實(shí)行增量改革，通過發(fā)展新體制來逐步推動(dòng)對原有體制的改革,對公共權(quán)力運(yùn)行的約束相對寬松,允許各項(xiàng)政策的實(shí)施有一個(gè)‘試錯(cuò)’過程，對責(zé)任的認(rèn)定與追究并不是很嚴(yán)格。即使追究責(zé)任，也往往就事論事，僅僅查處直接責(zé)任人，并不追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，而對于決策失誤、用人失察等責(zé)任類型，則大都沒有得到積極而有效的追究，往往以‘缺乏經(jīng)驗(yàn)交學(xué)費(fèi)’來搪塞，或是以‘深刻檢查、吸取教訓(xùn)’來應(yīng)付，抑或是以‘難以避免’來開脫，官員責(zé)任追究的制度化水平明顯較低”[3]。

直到1989年《行政訴訟法》的通過，依法行政的確立，特別是1997年中國十五大“依法治國”提出以來，我國法治事業(yè)蒸蒸日上，相關(guān)行政決策責(zé)任的文件及其規(guī)范出臺(tái)，也使得人們的權(quán)利與責(zé)任意識(shí)加強(qiáng)，真正意識(shí)到無論是普通公民還是行政主體都要依法辦事，依法決策，做到真正的“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究”，這無疑是重大決策終身責(zé)任追究制度在建立之路上的一個(gè)重大進(jìn)步。2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的頒布以及同年9月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》的通過，在這兩個(gè)文件中，明確提出行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，要“建立決策失誤責(zé)任追究制度”。2008年2月中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，在第五部分“加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)中”也提出要“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”，次年9月十七屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，再次堅(jiān)持提出“健全決策失誤糾錯(cuò)改正機(jī)制和責(zé)任追究制”，接著黨的十八大、十八屆三中全會(huì)的召開，都反復(fù)強(qiáng)調(diào)依法治國的重要性，也反復(fù)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政中的關(guān)鍵一環(huán)就是要加強(qiáng)“科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，建立健全決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度。”直到今年十八屆四中全會(huì)通過的《決定》將“重大決策終身責(zé)任追究制度”確定下來，這一歷史發(fā)展過程凸顯了這一制度確立過程中的不易，也預(yù)示著這一制度必將為我國法治國家的建設(shè)，對行政機(jī)關(guān)的決策過程起到較好的完善作用。

（三）重大決策終身責(zé)任追究制度提出的現(xiàn)實(shí)背景

從重大決策終身責(zé)任追究制度的歷史沿革來看，其確定并非空穴來風(fēng)，之所以能夠在本次《決定》中得以確立必然有其現(xiàn)實(shí)背景。在我們看來存在下面幾方面的背景。

第一，經(jīng)濟(jì)背景。眾所周知，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，上層建筑就猶如地基不穩(wěn)的大樓，搖搖欲墜。根據(jù)資料顯示2013年我國國民總收入已達(dá)566130.18億元，國內(nèi)生產(chǎn)總值568845.21億元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值41907.59元，已居世界第二。這無疑為我國上層建筑的發(fā)展奠定了最根本的物質(zhì)保障。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場越加活躍與繁榮，這就要求政府這只“無形的手”能夠恰如其分的引導(dǎo)，同時(shí)政府要對其作出的相關(guān)決策盡可能盡到審慎的義務(wù)，對于重大決策應(yīng)該采取集思廣益，多番論證進(jìn)而分析利弊才決定，不因個(gè)人利益武斷決定。對于政府在調(diào)整市場以及其他領(lǐng)域的重大決策行為，由于失誤造成重大損失的，政府主要責(zé)任人員對此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即為我們這里所討論的重大決策終身責(zé)任追究制度，這也是這一制度產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)背景。

第二，政治背景。自從黨的十五大提出“依法治國”以來，依法行政一直是我黨所強(qiáng)調(diào)與要求的。2011年3月10日，原全國人大常委會(huì)委員長吳邦國向十一屆全國人大四次會(huì)議作全國人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)宣布“一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，”[4]這也就給我國行政機(jī)關(guān)依法行政，依法決策提出了更高的要求，十八大的召開，十八屆三中、四中全會(huì)通過相關(guān)決定，都無不把依法行政，加強(qiáng)行政體制改革都作為今后工作的重點(diǎn)。而要真正建設(shè)法治中國，做到依法行政，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)是其應(yīng)有之義，這也正是重大決策終身責(zé)任追究制度產(chǎn)生的政治背景與基礎(chǔ)。

第三，文化背景。雖然長期以來我國行政化色彩比較濃厚，人情關(guān)系對我國法治社會(huì)的進(jìn)程有著重要影響，但不能以此否定我國沒有法治觀念和意識(shí)。其實(shí)在很早以前，法治觀念在我國就已經(jīng)出現(xiàn)，限權(quán)、控權(quán)的措施也有所實(shí)施，只是實(shí)踐效果與現(xiàn)今要求有一定差距?？v觀重大決策終身責(zé)任追究制度的歷史發(fā)展，無不說明我國文化背景中的法治觀念，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的觀念一直是不斷發(fā)展與完善的，這也為重大決策終身責(zé)任追究制度的確立打下了堅(jiān)定地文化基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前我國重大決策終身責(zé)任追究制度取得的成績及困境

（一）當(dāng)前我國重大決策終身責(zé)任追究制度取得的成績

雖然重大決策終身責(zé)任追究制度是十八屆四中全會(huì)的《決定》中所確定，但是正如上文所述，這一制度在我國并非以前沒有產(chǎn)生，其也取得了較大的成績。首先，近年來黨和政府越來越重視重大決策導(dǎo)致失誤所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這一點(diǎn)從歷次黨的會(huì)議及其政府決議可以明顯看出。在我國，一般來說黨的政策和行政機(jī)關(guān)的有關(guān)決議對于一項(xiàng)制度的制度的貫徹執(zhí)行能夠提供強(qiáng)有力的支持。其次，行政決策責(zé)任的意識(shí)不斷增強(qiáng)。隨著近年來法治理念的步入人心，建立健全行政決策責(zé)任也越來越被社會(huì)主體認(rèn)同。再次，全國各地已經(jīng)有決策責(zé)任實(shí)踐的范本。如不少地方已經(jīng)開始制定相關(guān)的規(guī)范性文件，最典型的就是2004年5月重慶市通過的《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》。另外，引咎辭職制度的在實(shí)踐中的貫徹與實(shí)施在一定程度上也構(gòu)成我國大決策終身責(zé)任追究制度成績的取得，通過黨的相關(guān)規(guī)定，以自律與他律相結(jié)合的手段促進(jìn)行政機(jī)關(guān)決策的慎重性與可行性。這一系列的成績，既有思想觀念層面的，也有實(shí)踐層面的，無疑都會(huì)我國重大決策責(zé)任終身追究制度的貫徹做了最充分的準(zhǔn)備。

（二）當(dāng)前我國重大決策終身責(zé)任追究制度存在的困境

由于重大決策終身責(zé)任追究制度只是在十八屆四中全會(huì)的《決定》中才提出，雖然已經(jīng)在實(shí)踐中取得了較大的成績，但是依舊困難重重，制約和阻礙著實(shí)踐的發(fā)展。

第一，從意識(shí)上看，受濃厚的“官本位”思想的影響，我國行政主體的責(zé)任意識(shí)淡薄，一些地方行政領(lǐng)導(dǎo)以“管理者”身份自居，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，法制觀念缺乏。有的地方領(lǐng)導(dǎo)唯上級是從，抱著按上級交代的任務(wù)執(zhí)行就不會(huì)出錯(cuò)的想法，對于實(shí)踐中的重大決策相信“法不責(zé)眾”，認(rèn)為決策是通過集體討論決定的，出現(xiàn)失誤與其個(gè)人關(guān)系不大，只要不違法犯罪就不會(huì)有責(zé)任，這種意識(shí)嚴(yán)重制約了重大決策終身責(zé)任追究制度的貫徹。另外，從行政相對人來看，公眾對政府的重大決策關(guān)心不夠，一方面認(rèn)為“事不關(guān)己，高高掛起”、“影響不是我一個(gè)，別人能忍我能忍”，這使得公眾的監(jiān)督缺乏，行政機(jī)關(guān)的決策會(huì)更加輕松，缺少責(zé)任意識(shí)。這種無論是行政機(jī)關(guān)還是公眾的責(zé)任意識(shí)淡薄現(xiàn)象，無疑使不利于重大決策責(zé)任終身追究制度的貫徹的，正如羅森布魯姆所說“當(dāng)不愿意承擔(dān)責(zé)任成為根深蒂固的組織文化時(shí)，沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至更加惡劣的后果”[5]。

第二，從理論上看，雖然重大決策終身責(zé)任追究制度在以前就有其雛形，學(xué)界也不乏有所相關(guān)研究，但是由于系統(tǒng)性不強(qiáng)，理論性不深，對實(shí)踐的指導(dǎo)性不是很大。具體來說，首先對于重大決策終身責(zé)任追究制度的定位不明，這看似一個(gè)簡單的問題，卻事關(guān)該制度所有程序的運(yùn)轉(zhuǎn)以及責(zé)任的認(rèn)定。其次，對重大決策終身責(zé)任追究制度中追究責(zé)任的主體與承擔(dān)責(zé)任的主體研究欠缺，這是目前影響實(shí)踐的關(guān)鍵一環(huán)，由于行政決策是由行政機(jī)關(guān)做出的，而作為一項(xiàng)行政決策特別是重大決策，很少或者基本不是某一個(gè)工作人員做出，這就亟待需要制定一套明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。另外，由于行政機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，如何有實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究也就必須確定哪些主體有權(quán)去追責(zé)，這也是一個(gè)亟待研究的問題。但是從目前理論現(xiàn)狀來看，觀點(diǎn)頗多，但實(shí)踐是否可行還有待檢驗(yàn)與完善。再次，理論界對于重大決策責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也未達(dá)成一致觀點(diǎn)，對于追究責(zé)任的程序以及相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式也未能明確，這也制約了重大決策責(zé)任追究制度的實(shí)際執(zhí)行。

第三，從立法上看，雖然我國社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成，但這并不是說我國法律是完美無缺的。目前有關(guān)行政主體的責(zé)任規(guī)定的主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》、《中華人民共和國行政訴訟法》以及《刑法》有關(guān)國家公務(wù)人員犯罪的規(guī)定，這些規(guī)定嚴(yán)密但是客觀來說還是存在不少瑕疵的。首先這些法律規(guī)定的責(zé)任要么是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的處分決定，要不是通過行政相對人提起訴訟的方式或是公訴機(jī)關(guān)的介入，其根本對于重大決策導(dǎo)致的失誤的責(zé)任規(guī)定不明甚至只字不提，這種國家層面立法的缺失無不使得我國重大決策終身責(zé)任追究制度缺少強(qiáng)有力的法律支撐。其次，雖然目前我國有些地區(qū)的地方性的政府規(guī)章對這一制度有所規(guī)定，但是由于其缺乏明確的上位法依據(jù)，其適應(yīng)性不強(qiáng)，效力不高，范圍不廣，并且其行政化色彩濃厚，沒有完善的程序和規(guī)則制約。

第四，從實(shí)踐上來看，雖然目前我國也有過因?yàn)橹卮鬀Q策失誤造成損失的受到追究，但是客觀來說還是少數(shù)，更重要的是這些受到追究的往往是由上級國家機(jī)關(guān)督促或者行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人的嚴(yán)格執(zhí)行或者黨的紀(jì)檢部門調(diào)查追究才引起，或者是由于群訪或新聞媒體曝光而啟動(dòng)。這些案例無論是從啟動(dòng)還是到調(diào)查或者最后責(zé)任的承擔(dān)都很大程度上取決于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，并無操作性與程序性可言。此外，責(zé)任的追究時(shí)間，程度方式，承擔(dān)多大責(zé)任也沒有一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)，有的地方行政領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)橹卮鬀Q策失誤，為了規(guī)避責(zé)任直接引咎辭職或者提前退休即免于承擔(dān)，這無疑是不利于我國重大決策終身責(zé)任追究制度化的，也不利于其完善與執(zhí)行。

三、建設(shè)法治中國背景下完善我國重大決策終身責(zé)任追究制度的必要性和現(xiàn)實(shí)意義

正是因?yàn)槲覈卮鬀Q策終身責(zé)任追究制度在我國存在以上種種困境，因此當(dāng)前全國上下都在著力建設(shè)法治中國，完善我國重大決策終身責(zé)任追究制度不僅十分必要，而且具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）法治中國背景下重大決策終身責(zé)任追究制度的必要性

美國學(xué)者道格拉斯·諾思認(rèn)為制度“是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范,它旨在約束主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為?！笨梢姡贫仁潜Ｕ仙鐣?huì)秩序，規(guī)范行為的一種十分有用方式。這也不無證明在當(dāng)前法治中國背景下，重大決策終身責(zé)任追究制度化十分必要。

首先，行政重大決策的科學(xué)化、審慎化需要重大決策終身責(zé)任追究制度的監(jiān)督與制約。正如前文所講，行政重大決策往往涉及的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與廣大人民利益的密切相關(guān)的事務(wù)，如果不經(jīng)過科學(xué)審慎的考慮，系統(tǒng)全面的論證，綜合合理的規(guī)劃就即興做出，最后不僅降低了國家機(jī)關(guān)的公信力，而且嚴(yán)重?fù)p害到廣大人民的利益。通過重大決策終身責(zé)任追究制度規(guī)范約束行政決策者的行為，引導(dǎo)其工作作風(fēng)，加大其隨意決策導(dǎo)致?lián)p失而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，進(jìn)而使行政機(jī)關(guān)工作人員的行政重大決策真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、審慎化與合理化。

其次，責(zé)任政府的建立要求建立重大決策終身責(zé)任追究制度。責(zé)任政府作為一種理念的提出發(fā)源于西方國家，其基本涵義就是政府在進(jìn)行社會(huì)管理和服務(wù)人民過程中，要積極主動(dòng)地對人民負(fù)責(zé)，因其違法或者不當(dāng)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而行政機(jī)關(guān)的職權(quán)中不可獲或缺的就是行政決策，而由于決策過程涉及到方方面面，未能依法合理進(jìn)行將會(huì)造成重大損失，特別是對于涉及到公共利益的重大決策尤為如此，因此，建立重大決策終身責(zé)任追究制度是建設(shè)責(zé)任政府的必然要求。

再次，決策權(quán)的行使需要重大決策終身責(zé)任追究制度的控制與引導(dǎo)。眾所周知“在現(xiàn)代代議制民主政治體制中，國家權(quán)力的擁有與行使歸屬于不同的主體：國家權(quán)力的掌握者屬于抽象的人民全體；而國家權(quán)力的行使者則歸屬于政府。權(quán)力的最終歸屬屬于人民，整體權(quán)力也只能屬于人民，但各個(gè)具體權(quán)力則必須由人民委托其信賴的個(gè)人或者組織來行使。這就導(dǎo)致控制國家權(quán)力的不可避免?！倍鴽Q策權(quán)作為行政權(quán)中的一種，而行政權(quán)技術(shù)與國家權(quán)力的重要組成部分，如果不加以有效地控制與引導(dǎo)必然造成重大損失，因此，從這個(gè)角度來說，決策權(quán)的行使需要重大決策終身責(zé)任追究制度的控制與引導(dǎo)。

（二）法治中國背景下重大決策終身責(zé)任追究制度的現(xiàn)實(shí)意義

重大決策終身責(zé)任追究制度在我國早已初見端倪，但是為何遲遲未能確立，不僅是由于上文所講的相關(guān)背景尚未成熟，也是由于其理論不足。而本次《決定》之所以能夠確立下來，這不僅是有其必要，也是有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，確立重大決策終身責(zé)任追究制度有助于法治中國的建成。按照習(xí)近平總書記十八大以來會(huì)議精神，建設(shè)法治中國就是通過立法、執(zhí)法、司法和守法等全方位共同推進(jìn)的我國社會(huì)主義法制事業(yè)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要集法治國家、法治政府和法治社會(huì)為一體。而重大決策終身責(zé)任追究制度作為建設(shè)法治政府的重要一環(huán)，其必然有助于法治政府的建成，也必然能夠促進(jìn)法治中國的建設(shè)。

第二，確立重大決策終身責(zé)任追究制度有助于社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而保護(hù)社會(huì)個(gè)體的利益。公共利益是事關(guān)一定區(qū)域內(nèi)廣大人民的根本利益，其實(shí)現(xiàn)程度如何直接影響乃至決定著該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平。公共利益概念引入到法學(xué)領(lǐng)域一個(gè)重要的作用就是加強(qiáng)了對行政自由裁量權(quán)的限制，因?yàn)樾姓?quán)本身具有較大的裁量度，在實(shí)踐中常常有被濫用的可能。行政決策權(quán)作為行政權(quán)的一種，也會(huì)出現(xiàn)被濫用的可能，因此，在建設(shè)法治中國的背景下，加強(qiáng)對其限制也是依法行政的重要任務(wù)。正如我國臺(tái)灣法學(xué)家城中模先生所說“裁量并非態(tài)意,行政機(jī)關(guān)尤須顧及公益之考量,關(guān)于這一點(diǎn)行政法院在諸多判決中都加以承認(rèn)”[6]。所以說行政主體在做出行政決策過程中要盡到審慎義務(wù)，考慮公共利益的需要，對于違背公共利益而草率做出的重大決策，可以追究其責(zé)任。從這角度來說，重大決策終身責(zé)任追究制度的確立有助于社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

第三，建立健全重大決策終身責(zé)任追究制度有助于民主民主集中制的貫徹。我國《憲法》第三條規(guī)定“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則?！边@一原則不僅體現(xiàn)在人民代表大會(huì)與人民、中央與地方國家機(jī)構(gòu)上，也體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)作出決策的過程中。因?yàn)橹卮鬀Q策事關(guān)重大，往往需要集多方智慧，在民主集中的基礎(chǔ)上充分考慮決定。實(shí)踐中受傳統(tǒng)濃厚的“家長制”作風(fēng)的影響，有的地方正職領(lǐng)導(dǎo)開始了“一言堂”，這破壞民主集中制的實(shí)行。而通過重大決策終身責(zé)任追究制度，加大決策者的責(zé)任，使其權(quán)力和責(zé)任之中權(quán)衡，取舍利弊，不隨意壟斷權(quán)力堅(jiān)持“一言堂”。進(jìn)而督促其下放權(quán)力，充分發(fā)揮民主集中制的作用，保證決策的正確性和科學(xué)性。因此，可以說重大決策終身責(zé)任追究制度也是保證民主集中制原則貫徹落實(shí)的重要條件。

第四，重大決策終身責(zé)任追究制度也有助于建設(shè)廉政政府。加強(qiáng)廉政建設(shè)是建設(shè)法治中國的需要，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的應(yīng)有之義, 也是拒腐防變切實(shí)保護(hù)國家和人民群眾利益的要求，更是社會(huì)主義法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的要求。通過建立健全重大決策終身責(zé)任追究制度，加大決策主體的責(zé)任，防止為了謀求個(gè)人私益隨便決策的現(xiàn)象發(fā)生，通過這一制度的建立也必然也有助于廉政政府的建設(shè)。

四、建設(shè)法治中國背景下完善重大決策終身責(zé)任追究制度的思考

理論的完善是制度得以完善和實(shí)現(xiàn)其可操性的前提和基礎(chǔ)，通過完善重大決策終身責(zé)任追究制度不僅有助于法治中國的建設(shè)，也能夠真正促進(jìn)該制度的貫徹執(zhí)行。

（一）明確重大決策終身責(zé)任追究制度的歸責(zé)原則

任何制度的構(gòu)建都有一個(gè)從不成熟到成熟的過程，即便再成熟的制度，也不可能事無巨細(xì)，無所不包，也會(huì)存在不周之處。重大決策終身責(zé)任追究制度也是如此，由于其剛在我國正式確立，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界都是處于摸索前行狀態(tài)，因此，完善重大決策終身責(zé)任追究制度前首先必須明確該制度所應(yīng)該遵循的歸責(zé)原則。從目前理論來看，歸責(zé)原則大概可以分為過錯(cuò)責(zé)任原則、無過錯(cuò)責(zé)任原則以及過錯(cuò)推定原則三種。從重大決策終身責(zé)任追究制度的概念來看，我們認(rèn)為其應(yīng)該堅(jiān)持過錯(cuò)責(zé)任原則為主，過錯(cuò)推定原則為輔。過錯(cuò)原則是指決策者對自己的過錯(cuò)決策造成重大損失承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這要求行政機(jī)關(guān)只有對因?yàn)樽约哼^錯(cuò)造成重大損失的重大決策才承擔(dān)責(zé)任，對于已經(jīng)盡力全力依舊不可避免的則不承擔(dān)責(zé)任。從重大決策的形成過程來看，一般是以過錯(cuò)責(zé)任原則為主的。但是由于重大決策還有部分是集體決策行為，無法對集體人員進(jìn)行追究過錯(cuò)責(zé)任，因此有必要輔助適用過錯(cuò)推定責(zé)任原則，防止僥幸心理逃避責(zé)任發(fā)生。通過明確這以歸責(zé)原則正確判斷其相關(guān)主體責(zé)任。

（二）建立與健全重大決策終身責(zé)任追究制度的法律機(jī)制

1.明確追究責(zé)任主體

按照社會(huì)契約論的思想，權(quán)力來源于人民，對于違背權(quán)力契約的就應(yīng)該由人民依法追究或者收回權(quán)力。重大決策權(quán)作為行政權(quán)力的一種，其本身屬于人民，理論上來說應(yīng)該由人民來追究其責(zé)任，但是由于人民是一種抽象的主體，因此，其依舊必須授權(quán)給相應(yīng)的機(jī)關(guān)代表其意志去履行。按照目前普遍追究責(zé)任的方式，要么由行政機(jī)關(guān)的上下級之間進(jìn)行追究，要么成立專門機(jī)關(guān)予以追究，這兩種形式各有利弊。第一種由上下級機(jī)關(guān)進(jìn)行追究其長處在于更加直接，便于管理，不利之處在于可能出現(xiàn)上下級慫恿庇護(hù)。而成立專門機(jī)關(guān)進(jìn)行追究其長處在于客觀公正，不便之處在于程序化相對復(fù)雜。但是在當(dāng)前形式下，由于重大決策一般是由所在行政區(qū)行政機(jī)關(guān)的行政首長或主要負(fù)責(zé)人作出，因此，完全依靠某一個(gè)地方部門的機(jī)構(gòu)追究是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。據(jù)此，我們認(rèn)為可以由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)一個(gè)專門的行政決策追究機(jī)構(gòu)，并使檢察院的財(cái)政與人事不受地方制約，進(jìn)而對重大決策造成的損失追究責(zé)任。另外也充分發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)以及上級行政機(jī)關(guān)的作用，形成一個(gè)多元化的責(zé)任追究主體，并且通過立法明確賦予這些主體追責(zé)的權(quán)力。

2.責(zé)任主體法治化

有權(quán)必有責(zé)，違法受追究，這是一個(gè)亙古不變的道理。重大決策的作出往往涉及到眾多人員，但真正造成損失追究哪些人員的責(zé)任這是制約重大決策終身責(zé)任追究制度的一個(gè)關(guān)鍵原因。按照目前實(shí)踐中決策的形成的主體，大致可以把重大決策分為集體討論的重大決策、領(lǐng)導(dǎo)簽署的重大決策以及上級指示的重大決策幾類。面對這幾類重大決策，筆者認(rèn)為對其責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待。簡單來說，對于經(jīng)過集體討論，詳細(xì)論文而做出的重大決策最后依舊造成了嚴(yán)重失誤的，應(yīng)當(dāng)由在決策上表示同意的相關(guān)人員按照責(zé)任大小承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但是可以適當(dāng)減輕。這樣既有利于加強(qiáng)集體決策的謹(jǐn)慎性，防止抱著“法不責(zé)眾”的思想而盲目決策，也有利于懲戒因重大決策失誤者的責(zé)任。而對于第二種領(lǐng)導(dǎo)簽署的重大決策則要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的簽署是否起到?jīng)Q定性的作用來區(qū)別對待，對于領(lǐng)導(dǎo)的簽署相當(dāng)于批準(zhǔn)的情況，重大決策造成的損失由簽訂決策的領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)主要責(zé)任，相關(guān)人員在其過錯(cuò)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而對于進(jìn)過集體討論通過，呈交領(lǐng)導(dǎo)簽署僅僅只是一種象征性的，這時(shí)可以按照上文所述的集體重大決策明確相關(guān)責(zé)任主體。而對于第三種上級指示的重大決策，則要區(qū)分人大與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系還是上下級之間的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，如果是由人大通過的重大決策交由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，此時(shí)責(zé)任主體應(yīng)該由人大按照相關(guān)的程序承擔(dān)，則非為本文所探討的重大決策終身責(zé)任追究制度的范圍。如由上級行政機(jī)關(guān)決定交由下級執(zhí)行的，下級機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)明顯的決策失誤未能指出的上級行政機(jī)關(guān)的決策作出主體與下級機(jī)關(guān)的行政決策落實(shí)主體承擔(dān)連帶責(zé)任，對于下級行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤上級機(jī)關(guān)堅(jiān)決要求執(zhí)行的，下級機(jī)關(guān)可以免于其責(zé)任。通過這種分類處理的方式使責(zé)任主體法治化，無疑對于重大決策終身責(zé)任追究制度的完善意義重大、

3.追究責(zé)任程序法治化

沒有規(guī)矩不成方圓，沒有完善的責(zé)任追究程序，重大決策終身責(zé)任追究制度極可能成為暴政的工具。重大行政決策責(zé)任追究的程序應(yīng)當(dāng)結(jié)合決策形成的個(gè)性以及選其他責(zé)任追究程序的共性，建立一套自由的追究責(zé)任程序。由于重大決策形成的過程復(fù)雜，涉及的主體眾多，利益關(guān)系復(fù)雜，因此，重大決策責(zé)任的追究程序應(yīng)該從啟動(dòng)、調(diào)查取證、審理、裁定與執(zhí)行五方面具體規(guī)定，法治化管理。并輔之以回避制度、公開審理制度、辯護(hù)和申訴等制度，使得重大決策終身責(zé)任追究制度的程序走向法治化、規(guī)范化，不以領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度而有所不同。

4.責(zé)任形式具體化

按照目前責(zé)任形式劃分，責(zé)任可以分為憲法責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任。但是此處所講的重大決策終身責(zé)任追究制度中的責(zé)任更多的是行政責(zé)任，因此，其責(zé)任形式可以參照《公務(wù)員法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但需注意的是由于重大決策作出的主體可能不一致，這就要在不同類型的行政決策責(zé)任中，各種責(zé)任承擔(dān)方式有主次之分，輕重之別，并要注意各種責(zé)任形式之間的銜接與配合，充分發(fā)揮其作用。

（三）建立與完善重大決策終身責(zé)任追究制度的監(jiān)督機(jī)制

一項(xiàng)制度的運(yùn)行好壞如何緊緊依靠制度本身的健全與執(zhí)行是不夠的，還需有效的監(jiān)督機(jī)制予以配合。重大決策終身責(zé)任追究制度本身就需要多方主體的共同完成，這也要求其需要多方的監(jiān)督。從目前我國監(jiān)督體系來看存在著黨的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)公眾與新聞媒體等監(jiān)督。如何使得這些監(jiān)督方式促進(jìn)重大決策終身責(zé)任追究制度的貫徹執(zhí)行，形成一套有自身特色的監(jiān)督機(jī)制，就要求我們應(yīng)該協(xié)調(diào)好這些監(jiān)督之間的關(guān)系，充分發(fā)揮這些監(jiān)督方式的作用，督促重大決策的科學(xué)合理進(jìn)行，保證重大決策終身責(zé)任追究制度充分落實(shí)。

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，重大決策終身責(zé)任追究制度作為一項(xiàng)新的制度確立，在加強(qiáng)理論研究對其完善的同時(shí)，還必須通過實(shí)踐不斷驗(yàn)證，通過對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的有效總結(jié)，使之制度化、法治化才更有利于該制度的完善。本文只是從學(xué)術(shù)的角度，更多的是從理論出發(fā)對其進(jìn)行探討，雖盡可能全面整理，嚴(yán)謹(jǐn)論證，但還是有待進(jìn)一步研究。 ■

[1]肖北庚.建立重大決策終身責(zé)任追究制度[R].檢察日報(bào).2014,(11).

[2]蔡定劍.歷史與變革——新中國法治建設(shè)的歷程[M].中國政法大學(xué)出版社，1999：6.

[3]張賢明、文宏.中國官員責(zé)任追究制度建設(shè)的回顧、反思與展望[J].《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(3).

[4]吳邦國在十一屆全國人大四次會(huì)議上作的常委會(huì)工作報(bào)告 [EB/OL].http://news.hexun. com/2011-03-11/127855598.html，2014-1-3.

[5]張國慶.行政管理中的組織、人事與決策[M].北京大學(xué)出版社，1990：116.

[6][臺(tái)]城中模.行政法之一般法律原則(二)[M].三民書局，1997：171.

【責(zé)任編輯 謝明俊】

f the fault decision resulted in the loss of impunity The Problems of a Lifelong Important-Policy-Decision-Accountability System——With a Backdrop of Promoting the Rule of Law

CAO Ping1，YANG Peng2
（1. Guangxi Federation of Social Sciences Circle，Nanning, Guangxi 530022;2. Guangxi University for Nationalities，Nanning, Guangxi 530006）

Important-Policy-Decision-Accountability System is established to curb the long term phenomena, of impunity in which fault decision resulted in great loss. How to implement is a study topic that needs further research. This paper starts from the problems, puts forward some suggestions on how to perfect the system theory and its implementation.

important policy decisions; administrative responsibility; lifelong responsibility; accountability

D922.1

A

1004-4671（2015）04-0094-07

2014-12-25

曹平（1956～），男,漢族，河北人，研究員，法學(xué)博士。研究方向：經(jīng)濟(jì)法、法學(xué)理論、訴訟法學(xué)。

注：

①從《決定》的文本體系上看，“重大決策終身責(zé)任追究制度”規(guī)定在《決定》第三部分“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，這無疑是針對行政決策，政府依法行政的規(guī)定。