服刑人員未成年子女社會(huì)救助體系之法律完善*

姜　瑋

(廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 541006)

?

服刑人員未成年子女社會(huì)救助體系之法律完善*

姜瑋

(廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 541006)

摘要：服刑人員未成年子女的生活境況隨著父母的鋃鐺入獄而急轉(zhuǎn)直下，其普遍面臨著生活窘困、監(jiān)護(hù)不利、心理壓力巨大等諸多問題。然法律亦未規(guī)定針對(duì)這一特殊群體的幫扶救助措施，實(shí)踐中該群體又因遠(yuǎn)離權(quán)利中心而所獲關(guān)注寥若晨星。從現(xiàn)代政府職責(zé)的角度出發(fā)，貧困居民享有政府為其基本生活需求埋單的權(quán)利；從保護(hù)被害人的刑事政策出發(fā)，服刑人員未成年子女屬于廣義上的刑事被害人，公檢法三機(jī)關(guān)亦有義務(wù)參與救助體系之建設(shè)。更高層次看，不管是基于社會(huì)契約論還是人民主權(quán)論，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行救助理當(dāng)成為為政府之應(yīng)盡義務(wù)，可靠的資金物質(zhì)保障來源毋庸置疑的由政府承擔(dān)，故應(yīng)堅(jiān)定無疑的支持政府作為社會(huì)救助的主導(dǎo)地位。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；服刑人員；未成年子女

1服刑人員未成年子女概述及其生存困境

服刑人員未成年子女是指其父母至少一方服刑的未滿18周歲的未成年人，以服刑場(chǎng)所之不同，可將該群體分為獄內(nèi)與獄外服刑人員未成年子女。獄外服刑人員家庭基本結(jié)構(gòu)較為完整，子女生活也有所保障，因此本文著重闡述獄內(nèi)服刑人員未成年子女的生存狀況與救助體系建設(shè)。截止2012年末，我國(guó)在監(jiān)獄服刑人數(shù)達(dá)到166萬，其未成年子女總數(shù)亦接近100萬，《監(jiān)獄法》19條明確指出該群體不能隨其父母在監(jiān)獄生活。對(duì)服刑人員未成年子女的救扶工作亦只能依據(jù)《未成年人保護(hù)法》、《社會(huì)救助暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)等法律法規(guī)展開。

大量實(shí)證研究數(shù)據(jù)表明該群體的生存狀況令人堪憂。2006年司法部全國(guó)范圍內(nèi)的抽樣調(diào)查表明約46%的服刑人員坦誠(chéng)其子女的生活教育得不到保障，這一比例在農(nóng)村地區(qū)更是高達(dá)52.8%。嚴(yán)浩仁等人的實(shí)地調(diào)查結(jié)果表明，該群體面臨的不穩(wěn)定因素主要來自于家庭、學(xué)業(yè)、社會(huì)以及自身[1]。從家庭方面講，一方面，隨父母一方或雙方入獄服刑而來的生活質(zhì)量下降及親子互動(dòng)缺失已經(jīng)嚴(yán)重影響兒童的身心發(fā)展；另一方面，父母一方在另一方服刑后離家出走引發(fā)的監(jiān)護(hù)缺失和隔代監(jiān)護(hù)現(xiàn)象普遍存在。

從學(xué)業(yè)方面講，該群體在義務(wù)教育階段的輟學(xué)率達(dá)到了13.1%，為全國(guó)中小學(xué)平均輟學(xué)率(1.28%)的10倍，此外該群體亦很少有機(jī)會(huì)獲得更高層次學(xué)習(xí)深造的機(jī)會(huì)。從社會(huì)角度出發(fā)，受傳統(tǒng) “老鼠的兒子會(huì)打洞”思想的影響，社會(huì)公眾對(duì)此群體的包容度較低且關(guān)懷不夠，調(diào)研顯示僅19.1%的人認(rèn)為其對(duì)這一群體持關(guān)心的態(tài)度，漠不關(guān)心或存有敵意的不在少數(shù)。從未成年人自身角度看，青春期的未成年人心理素質(zhì)較低且抵御外界干擾的能力較弱。該群體中有超過六成七的人存在學(xué)習(xí)焦慮，四成五的人存在身體癥狀，接近四成二的人存在自責(zé)傾向，除此之外還普遍存在過敏傾向、對(duì)人焦慮及恐怖傾向等心理問題。

2域內(nèi)外服刑人員未成年子女救助體系探析

2.1 域內(nèi)服刑人員未成年子女救助體系評(píng)述

由社會(huì)救濟(jì)發(fā)展而來的現(xiàn)代救助以強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)與公民權(quán)利為社會(huì)救助之思想基石，更多的依據(jù)現(xiàn)有的法律與政策。然法律并未就服刑人員未成年子女之社會(huì)救助程式予以明確規(guī)定，對(duì)其救助仍依賴相對(duì)籠統(tǒng)模糊的公法與私法規(guī)定，實(shí)踐中的救助而多以此為依據(jù)進(jìn)行。

《辦法》將社會(huì)救助總體上分解為經(jīng)常性救助、緊急性救助、及社會(huì)力量參與救助等，其中經(jīng)常性救助包括最低生活保障、特困人群供養(yǎng)等；緊急性救助多指自然災(zāi)害造成的受災(zāi)人員救助；社會(huì)參與救助主要以捐贈(zèng)、志愿服務(wù)、發(fā)展幫扶項(xiàng)目等方式進(jìn)行?！掇k法》亦對(duì)各種救助方式的適用范式及申請(qǐng)操作流程作出詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)還規(guī)定詳盡的監(jiān)督管理辦法與法律責(zé)任以保障社會(huì)救助工作的順利開展，在無針對(duì)性的法律制度規(guī)定的前提下，對(duì)服刑人員未成年子女的救助理當(dāng)以此為據(jù)，也正是《辦法》規(guī)定的籠統(tǒng)性導(dǎo)致實(shí)踐中救助工作進(jìn)展緩慢且自選動(dòng)作較多，無法形成保護(hù)該群體應(yīng)有權(quán)利的最后一道防線，以致選擇性救助的情況時(shí)有發(fā)生，這亦于普惠性社會(huì)救助的基本目標(biāo)相背離。按救助主體不同，社會(huì)救助可分為政府救助與非政府救助，其中政府性救助包括民政救助、司法救助等。政府救助具有保障民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧的功能，是社會(huì)救助體系之根本；非政府救助也稱為民間救助，作為政府救助的重要補(bǔ)充，其具有自發(fā)性、公益性等特征，主要包括“太陽村”、“小希望之家”這樣的民間組織。

2.2 域外服刑人員未成年子女救助體系淺析

在法律移植并調(diào)試適用的時(shí)代背景下，以他山之石攻玉實(shí)為上策。作為英美法系的代表國(guó)家，美國(guó)在該群體的權(quán)利保障、社會(huì)救助方面有著彌足珍貴的經(jīng)驗(yàn)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①法律體系較為完善，美國(guó)先后頒布并實(shí)施《收養(yǎng)與安全家庭法》、《兒童和家庭服務(wù)促進(jìn)法案》等多部法律，在此基礎(chǔ)上，通過開展“指導(dǎo)計(jì)劃”的方式對(duì)參與救助的人員予以規(guī)范化、專業(yè)化的培訓(xùn)。②政府與非政府組織的互動(dòng)良好，非政府組織的有序發(fā)展為社會(huì)救助的多元開展和深入發(fā)展提供了可能，政府以授權(quán)、資金保障、購(gòu)買服務(wù)等方式有效接納非政府組織作為自身力量的有力補(bǔ)充，以顯保障社會(huì)穩(wěn)定之責(zé)。③救助內(nèi)容更為全面，除了物質(zhì)與教育保障之外，美國(guó)政府更注重干預(yù)兒童的成長(zhǎng)，包括矯正心理偏差、預(yù)防犯罪、親子互動(dòng)等輔助項(xiàng)目。法律體系的完備與非政府組織的有力參與亦是澳門服刑人員未成年子女救助的基本特色，但澳門將對(duì)該群體的救助內(nèi)容作了更為細(xì)致的分類，包括事實(shí)單親家庭救濟(jì)、事實(shí)孤兒救濟(jì)、親情溝通、親職教育以及特殊關(guān)懷，其中特殊關(guān)懷主要體現(xiàn)在隱去在監(jiān)獄出生孩童涉及監(jiān)獄部分的出生信息、允許3歲以下的子女和隨母親入監(jiān)生活等。

3我國(guó)服刑人員未成年子女社會(huì)救助的困境

3.1 法律規(guī)定缺失且可操作性不強(qiáng)

我國(guó)浩瀚法律海洋中，無專門針對(duì)服刑人員未成年人子女救助的法律扁舟，法律的缺失導(dǎo)致了承擔(dān)社會(huì)救助之職的救助主體不知其責(zé)任之所在，困境服刑人員家庭也不知其所求于何處。相關(guān)政策文件的要求又過于籠統(tǒng)且可操作性不強(qiáng)也是阻礙該群體獲得救助的障礙之一，如中央綜治委早在2006年就以通知的方式要求各級(jí)民政部門應(yīng)在法律和政策的框架下，及時(shí)合理的為服刑人員未成年子女盡可能多的提供幫扶。具體幫扶措施包括但不限于低保、特困人群救助等。受法律位階的影響，有關(guān)部門出臺(tái)的政策性文件因欠缺法律的強(qiáng)制力而不能被有效落實(shí)。十幾年間，民政部門也只在2014年出臺(tái)政策將貧困服刑人員家庭作為困境家庭予以救助，實(shí)踐中，對(duì)這一困境服刑人員家庭的救助也只是一種號(hào)召性規(guī)定而已。

3.2 混淆救助與救濟(jì)的內(nèi)涵，以救濟(jì)取代救助

由社會(huì)救濟(jì)脫胎而來，現(xiàn)代社會(huì)救助更側(cè)重于制度化與持續(xù)化，以救危助困為直接目的的政府行為，是一種積極的保障行為。而社會(huì)救濟(jì)則傾向于選擇化與臨時(shí)化，是以善意樂施為價(jià)值追求的政府或民間行為，是一種消極的幫扶行為。換言之，社會(huì)救助的給予與獲得體現(xiàn)的是一種義務(wù)與權(quán)利的關(guān)系，而社會(huì)救濟(jì)尤其是民間救濟(jì)行為的施救者與受救助者之間并沒有法律上這種關(guān)系。作為社會(huì)救助的主要形式，低保、五保等制度擔(dān)當(dāng)著托底救助的重要角色，調(diào)研顯示只有13.6%的服刑人員家庭享受社會(huì)救助保障，而多數(shù)情況下他們可能獲得的只是臨時(shí)短暫的社會(huì)救濟(jì)。在見諸于報(bào)端的諸多報(bào)道中，對(duì)服刑人員未成年子女的幫扶救助以民間組織和司法機(jī)關(guān)救助的情形居多，廣西欽州市檢察院就曾以檢察建議的方式干預(yù)該群體家庭的救助。以臨時(shí)性、緊急性的社會(huì)救濟(jì)的有無來衡量對(duì)該群體的社會(huì)救助的是否缺失顯然沒有科學(xué)依據(jù)，亦不符合現(xiàn)代社會(huì)救助的基本要求且與普惠性社會(huì)救助的宗旨相背離。

3.3 信息溝通不暢，導(dǎo)致救助不及時(shí)

廣西民革區(qū)委指出，負(fù)有救助職責(zé)的主體并不能及時(shí)掌握服刑人員家庭的基本信息，可見，信息溝通不暢已經(jīng)成為該群體能否獲得救助的重要障礙。而這種信息不暢既體現(xiàn)在服刑人員家庭的基本信息不能被其戶口所在地基層組織及時(shí)獲悉，也體現(xiàn)在服刑人員家庭在受困后不知向那些職能部門尋求幫助。一方面，受犯罪人異地關(guān)押和刑事案件屬地管轄規(guī)則的影響，服刑人員家庭所在社區(qū)并未及時(shí)了解其社區(qū)服刑人員的基本情況。對(duì)于有未成年人需要撫養(yǎng)的困境家庭來講，其困難可能始于犯罪嫌疑人被警方采取控制之時(shí)，通常簡(jiǎn)單的刑事案件也需要經(jīng)歷四個(gè)月的審查、起訴與審判階段(重大案件可能長(zhǎng)達(dá)數(shù)年)，然而從犯罪分子入獄之后再按社會(huì)救助程序?qū)⒕戎鋵?shí)到實(shí)處之時(shí)，可能其未成年子女早已食不果腹了。另一方面，法律也未將這一特殊群體予以特殊保護(hù)亦未提供明確的救濟(jì)途徑供其選擇，這勢(shì)必導(dǎo)致困境家庭在部分家庭成員服刑后不知向何機(jī)關(guān)求助，以及其應(yīng)享有的獲得救助的權(quán)利。不同于一般貧困家庭之貧困事實(shí)的延續(xù)性、顯見性，服刑人員家庭之不幸可能僅在一夜之間，及時(shí)的社會(huì)救助對(duì)于困境家庭生活的為繼顯得極為重要，尤其當(dāng)涉罪人員為其家庭的主要收入來源時(shí)，此時(shí)信息的及時(shí)準(zhǔn)確溝通顯得頗為必要。

3.4 現(xiàn)有救助方式較為單一，不能滿足孩子的需求

《兒童權(quán)利公約》強(qiáng)調(diào)兒童享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)與參與權(quán)，未成年人處于生長(zhǎng)發(fā)育的重要階段，人生觀世界觀還沒有完全形成。對(duì)該群體的救助理應(yīng)從兒童自身利益的需求出發(fā)，然我國(guó)現(xiàn)有的救助措施并不能滿足兒童身心發(fā)展的需求。救助方式單一在以下兩個(gè)方面得到體現(xiàn)：①重視物質(zhì)給予而忽視精神關(guān)懷。吃飽穿暖固然是生存之基礎(chǔ)，但兒童之健康成長(zhǎng)理應(yīng)依靠其家庭所提供的物質(zhì)與精神支持，必要的親子互動(dòng)是孩子生存與發(fā)展的“必需品”，然于服刑人員未成年子女而不得。②物質(zhì)救助基于生存權(quán)，發(fā)展保障力度不夠。每一個(gè)孩子因困楚所帶來的成長(zhǎng)障礙不僅會(huì)影響其一生還會(huì)對(duì)其子女及后輩的成長(zhǎng)帶來不可估量的影響。我們不能將解決孩子溫飽等生存問題作為救助的最終目的，而應(yīng)以孩子的健康發(fā)展等權(quán)利保障為價(jià)值追求。

4我國(guó)服刑人員未成年子女社會(huì)救助體系的完善途徑

4.1 完善法律及相應(yīng)保護(hù)制度的制定與設(shè)計(jì)

對(duì)服刑人員未成年子女的救助工作的開展離不開政策與法律制度保障，慮及現(xiàn)有法律規(guī)定之不足，實(shí)有必要從以下幾個(gè)方面予以完善。首先，將該群體作為特殊群體予以特別保護(hù)，從擴(kuò)大救助范圍、簡(jiǎn)化救助程序等方面積極實(shí)施保護(hù)。其次，完善國(guó)家監(jiān)護(hù)機(jī)制，父母服刑會(huì)引發(fā)關(guān)于其未成年子女的一系列監(jiān)護(hù)問題。由于監(jiān)護(hù)的缺失，其未成年子女的各項(xiàng)權(quán)利均容易受到侵害且易步其父母后塵走上犯罪道路。目前主要可以通過監(jiān)護(hù)權(quán)暫時(shí)轉(zhuǎn)移、收養(yǎng)、寄養(yǎng)等途徑保障服刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)利益。最后，保障其教育權(quán)利，服刑人員未成年子女的教育障礙主要來自于自身和外界兩個(gè)方面。前者是指孩子因厭學(xué)等原因主動(dòng)放棄或者不愿入學(xué)，后者是指因家庭變故引起的經(jīng)濟(jì)困難、受歧視等因素干擾而無法入學(xué)。鑒于此，筆者建議，對(duì)此類未成年人一方面要進(jìn)行積極的心理咨商以重建其對(duì)未來生活的信心，另一方面，教育部門應(yīng)通過適度調(diào)整戶口限制及兩免一補(bǔ)等政策解決孩子的入學(xué)問題，與此同時(shí)還應(yīng)注重保護(hù)有可能影響孩子學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)的隱私。

4.2 堅(jiān)持民政救助的主導(dǎo)地位、合理銜接其他社會(huì)保障制度

本著托底線、可持續(xù)、救急難的社會(huì)救助要求，考慮到服刑人員未成年子女成長(zhǎng)所涉及的諸多問題及障礙，實(shí)有必要在堅(jiān)持民政救助主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上合理銜接其他社會(huì)保障制度?！掇k法》第三條就明確指出，“全國(guó)救助體系由國(guó)務(wù)院民政部門統(tǒng)籌建設(shè)?！毖凶x《辦法》不難發(fā)現(xiàn)最低生活保障和特困人群供養(yǎng)依舊是最基礎(chǔ)且重要的社會(huì)保障手段，其資金來源已得到國(guó)家財(cái)政的有力保證。民政部門除負(fù)責(zé)低保等救助措施外，其所管轄的福利院、救助站等救助機(jī)構(gòu)亦是保障困境兒童生存權(quán)利的最后安全網(wǎng)，堅(jiān)持民政救助尤其是基本生活救助的主導(dǎo)地位的另一優(yōu)勢(shì)還體現(xiàn)在民政救助具有穩(wěn)定持續(xù)性。然我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家的這一基本國(guó)情決定了我國(guó)的社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)有別于發(fā)達(dá)國(guó)家完全依賴政府的模式，還應(yīng)積極借助企業(yè)、社區(qū)、民間力量的有力參與，充分做到各種社會(huì)保障制度的合理銜接，以期服刑人員未成年子女社會(huì)救助之網(wǎng)的嚴(yán)密。

4.3 建立互通互聯(lián)的社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)

相較于流浪兒童的基本信息難以掌握，服刑人員未成年子女的基本信息統(tǒng)計(jì)工作卻要簡(jiǎn)單的多，這主要得益于服刑人員未成年子女以父母可能或者已經(jīng)被判處刑罰為前置性條件，故而在司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等部門之間建立社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)是必要可行的。從公安機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施起，直至法院作出有效判決審理結(jié)束時(shí)止，公檢法三機(jī)關(guān)可在案件處理的每個(gè)節(jié)點(diǎn)都收集涉罪人員的基本家庭情況尤其是未成年子女信息，并通過信息平臺(tái)將信息實(shí)時(shí)傳輸至民政部門。民政部門在收到材料后及時(shí)對(duì)服刑人員家庭進(jìn)行必要合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將符合救助條件的納入救助體系之中，并根據(jù)具體工作需要引入婦聯(lián)、團(tuán)委、教育、醫(yī)療等各個(gè)職能部門。所涉救助信息都應(yīng)以社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)為載體，實(shí)行自由無縫流轉(zhuǎn)與對(duì)接。信息系統(tǒng)建立的意義在于：一方面，這體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)的職責(zé)，因?yàn)閺谋Ｗo(hù)被害人的刑事政策出發(fā)，涉罪人員未成年子女亦屬于被害人范疇。另一方面，這有利于司法機(jī)關(guān)、民政部門等職能部門對(duì)涉罪人員未成年子女實(shí)施必要的救助與關(guān)懷。

4.4 立法完善基礎(chǔ)保障性救助，努力促進(jìn)發(fā)展性多元社會(huì)救助

雖然《辦法》規(guī)定了社會(huì)救助的基本程式，但并未就服刑人員未成年子女這一弱勢(shì)群體作出更為具體的救助規(guī)范，根據(jù)分類救助的基本要求，立法理應(yīng)突出對(duì)這一特殊群體的特殊保護(hù)，以彰政府踐行兒童利益最大原則之責(zé)。實(shí)踐中，有些地方已經(jīng)開始制定并實(shí)施針對(duì)殘疾人的具體社會(huì)救助。對(duì)服刑人員未成年子女的社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保障性救助與發(fā)展性救助相結(jié)合，前者以保障兒童溫飽、教育等基本權(quán)利為工作重心，后者以兒童身心發(fā)展、人格成長(zhǎng)為重心，前者為后者之基礎(chǔ)，后者為前者之必然要求。保障性救助主要包括低保、五保、困難救濟(jì)等多種途徑，發(fā)展性救助應(yīng)以具體救助的對(duì)象的需求為導(dǎo)向，主要包括：心理諮商、情感輔助、就業(yè)輔導(dǎo)以及親子互動(dòng)等。在遵循社會(huì)救助的基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，以立法的方式細(xì)化及鞏固針對(duì)這一特殊群體的社會(huì)救助程式既是落實(shí)社會(huì)救助的基本要求，亦是保障弱勢(shì)群體基本權(quán)利的應(yīng)有之義，只有借助法律的強(qiáng)制力才能推動(dòng)社會(huì)救助體系的發(fā)展與完善。

作為祖國(guó)的未來，少年兒童之健康成長(zhǎng)關(guān)系到民族之興替；作為刑事被害人之一，服刑人員未成年子女卻要承受著父母犯罪行為帶來的諸多壓力；作為社會(huì)的一員，政府與公眾理當(dāng)保障其生存與發(fā)展的需求。從社會(huì)救助的角度來保障服刑人員未成年子女的基本權(quán)利應(yīng)堅(jiān)持民政救助為導(dǎo)向，非政府組織積極參與，并在保障性救助的基礎(chǔ)之上探索多元救助路徑。從立法角度看，法律是社會(huì)運(yùn)行與發(fā)展的規(guī)程，善法應(yīng)以民意為基礎(chǔ)，良法亦可保障每個(gè)人生存與發(fā)展的夙愿。

參考文獻(xiàn)：

[1]嚴(yán)浩仁，陳鵬忠.服刑人員未成年子女生存狀況與社會(huì)救助研究[J].法治研究，2009(3).

[2]朱華燕，朱華軍.服刑人員未成年子女生存狀況實(shí)地調(diào)查[J].青年研究，2008(4).

[3]郭鑫，楊美榮.心理干預(yù)對(duì)服刑人員未成年子女心理健康影響的實(shí)踐研究[J].中國(guó)兒童保健雜志，2013(9).

[4]劉新玲，張金霞.中美服刑人員未成年子女救助的理論與實(shí)踐比較[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(1).

[5]郭瑞霞.澳門服刑人員未成年子女救助探析——兼談對(duì)內(nèi)地的借鑒[J]. 山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(4).

[6]黃晨熹.社會(huì)救助的概念、類型和體制[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2005(3).

(責(zé)任編輯孫勝文)

中圖分類號(hào)：D922

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-5382(2015)04-0055-04

作者簡(jiǎn)介：姜瑋(1991-)，女，江蘇興化人，廣西大學(xué)法學(xué)院碩士研究生.

基金項(xiàng)目：2015年廣西壯族自治區(qū)研究生創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目課題(YSW2015011).

收稿日期：2015-07-16