遼寧省漁船管理立法對策研究

朱暉，裴兆斌

(大連海洋大學(xué)法學(xué)院 大連 116023)

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遼寧省漁船管理立法對策研究

朱暉，裴兆斌

(大連海洋大學(xué)法學(xué)院 大連 116023)

為全面提升遼寧省漁船管理水平和推動漁船管理體系化建設(shè)，自1995年起，遼寧省人大常委會相繼出臺了《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》《遼寧省漁船管理?xiàng)l例》《遼寧省漁業(yè)船舶監(jiān)督檢驗(yàn)條例》和《遼寧省海洋漁業(yè)安全管理?xiàng)l例》等地方法規(guī)，遼寧省各級漁業(yè)行政主管部門也相應(yīng)出臺了實(shí)施細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件。雖然立法和執(zhí)法部門一直致力于漁船管理制度的建設(shè)，但仍面臨著漁業(yè)生產(chǎn)和漁船管理中出現(xiàn)的新情況和新問題，包括漁船的登記檢驗(yàn)、生產(chǎn)作業(yè)、建造修理、安全救援以及與此相關(guān)的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)等。這些問題貫穿于漁船管理活動的始終，因此應(yīng)增加漁業(yè)船舶檢驗(yàn)、漁具管理等的法律規(guī)定，加大對“三無”船舶的行政處罰力度，嚴(yán)格規(guī)范相關(guān)管理制度。

漁船管理；立法問題；對策完善

1 問題的提出

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)。2012年聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)在其漁業(yè)委員會第30屆會議開幕式上發(fā)布其最新的《全球漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況》，闡述了漁業(yè)對全球發(fā)展與繁榮的重要貢獻(xiàn)。該報(bào)告指出，漁業(yè)提供人類食用的魚產(chǎn)量創(chuàng)紀(jì)錄達(dá)1.28億t，供應(yīng)43億人口15%的動物蛋白攝取量，也是5 500萬人口的收入來源。可見，維持海洋漁業(yè)的長期繁榮與可持續(xù)發(fā)展，不僅具有重要的政治和社會意義，而且具有重要的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)意義。漁業(yè)資源本是可再生資源，具有自我更新的能力，但由于人類的過度捕撈，降低了資源更新能力，導(dǎo)致漁業(yè)資源衰退、匱乏，甚至枯竭。正如上述報(bào)告所指出，許多FAO監(jiān)控的海洋魚類系群仍面臨巨大的壓力，最新統(tǒng)計(jì)顯示，遭過度捕撈的海洋魚類占30%，已被完全開發(fā)的魚類約57%[1]。

我國是漁業(yè)大國，也是漁船大國。據(jù)2012年農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局首次發(fā)布的《全國海洋漁船安全技術(shù)狀況報(bào)告》指出，截至2011年年底，我國漁船總數(shù)為106.9萬艘，是世界上漁船數(shù)量最多的國家，約占世界總數(shù)的1/4，其中，機(jī)動漁船69.62萬艘，非機(jī)動漁船37.34萬艘[2]。漁船作為捕撈的工具，漁民實(shí)現(xiàn)漁業(yè)權(quán)的物質(zhì)載體，對其科學(xué)管理是實(shí)施“依法治漁、以法興漁”戰(zhàn)略的重心，是確保我國漁業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的首要任務(wù)。如此龐大的漁船數(shù)量，對其的監(jiān)督管理和風(fēng)險防控顯得尤為重要。特別是近些年來，因違法越界捕撈或者違反雙邊協(xié)定而引發(fā)的涉外漁船糾紛事件屢屢發(fā)生。僅2012年以來被媒體曝光的事件就有4·19日本扣押中國漁船事件、3艘中國漁船被朝鮮扣押事件、山東威海兩艘漁船分別在俄羅斯遠(yuǎn)東濱海邊疆區(qū)被扣。特別引人關(guān)注的是，中國漁船“魯文漁”號船長程大偉刺死韓國海警案，被韓國大法院終審判決23年有期徒刑，并處罰款2 000萬韓元(約合人民幣11.2萬元)[3]。如果說頻發(fā)的涉外漁船事件讓人震驚，那么漁船的安全事故發(fā)生率也同樣令人擔(dān)憂。在農(nóng)業(yè)部召開的“中國漁業(yè)、漁船安全論壇”上，專家們根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)對國內(nèi)重點(diǎn)高危行業(yè)死亡率進(jìn)行分析，得出結(jié)論:“全國漁船船員死亡率高達(dá)每10萬人140 人/a， 高出煤礦24%， 是建筑業(yè)的35倍，是名副其實(shí)的高危險行業(yè)， 漁船船員是我國最危險的職業(yè)之一”[4]。因此，對漁船風(fēng)險的防范和管理便成為當(dāng)務(wù)之急。

漁船管理是關(guān)乎漁業(yè)安全和漁業(yè)產(chǎn)業(yè)管理的重要內(nèi)容，完善漁船管理法律體系建設(shè)，強(qiáng)化對漁船管理實(shí)踐中出現(xiàn)的疑難和熱點(diǎn)問題的法律研究，為決策部門提供參考對策，對于進(jìn)一步提升漁業(yè)安全生產(chǎn)管理水平，減少漁業(yè)安全事故和違規(guī)事件發(fā)生，切實(shí)維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)秩序以及推動海洋事業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展至關(guān)重要。

2 遼寧省漁船管理的現(xiàn)狀

2.1 立法滯后

目前遼寧省擁有近2 000人的漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍和60多艘海上執(zhí)法船，關(guān)于漁船管理的法律主要由4個地方法規(guī)，即《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》《遼寧省漁船管理?xiàng)l例》《遼寧省漁業(yè)船舶監(jiān)督檢驗(yàn)條例》和《遼寧省海洋漁業(yè)安全管理?xiàng)l例》，和政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件組成。然而作為重要的執(zhí)法依據(jù)，這些法規(guī)及文件都存在立法嚴(yán)重滯后的問題。

其中，《遼寧省實(shí)施<中華人民共和國漁業(yè)法>辦法》是遼寧省海洋與漁業(yè)執(zhí)法的一項(xiàng)重要的地方性法規(guī)，自頒布實(shí)施以來對制定遼寧省漁業(yè)發(fā)展方針政策，保護(hù)和合理開發(fā)漁業(yè)資源，維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益，實(shí)行依法興漁、依法治漁，堅(jiān)持漁業(yè)各業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)全省漁業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用，為漁業(yè)管理工作的規(guī)范化提供了有力保障。但是，該辦法自1995年頒布實(shí)施以來，至今已有19年時間，期間雖經(jīng)幾次法規(guī)清理有所變動，但從未進(jìn)行過真正意義的修改。同樣，作為漁船管理直接法律依據(jù)的《遼寧省漁船管理?xiàng)l例》，出臺的時間同樣久遠(yuǎn)，是1996年9月28日遼寧省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過的，僅在2004年做了個別條款的修正。為加強(qiáng)漁業(yè)船舶監(jiān)督檢驗(yàn)管理，保障漁業(yè)船舶的安全航行、作業(yè)和人身財(cái)產(chǎn)安全，防止水域環(huán)境污染而制定的《遼寧省漁業(yè)船舶監(jiān)督檢驗(yàn)條例》則是2001年1月1日開始施行的。相對較新的《遼寧省海洋漁業(yè)安全管理?xiàng)l例》也是2003年12月1日起實(shí)施的。隨著社會的發(fā)展和法律法規(guī)的不斷完善，修改上述法規(guī)顯得十分必要。特別是作為上位法的《中華人民共和國漁業(yè)法》分別于2000年、2004年、2009年做了3次修訂，增加了對漁船捕撈許可證頒發(fā)條件、捕撈作業(yè)制度等的規(guī)定；2007年10月1日施行的《物權(quán)法》，對船舶物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅做了明確的規(guī)定；《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》也經(jīng)2012年農(nóng)業(yè)部第10次常務(wù)會議審議通過，自2013年1月1日起施行。此次主要修訂內(nèi)容包括：在船舶所有人戶籍所在地或企業(yè)注冊地辦理登記，同時要求省級登記機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)本行政區(qū)域漁業(yè)船舶管理實(shí)際確定有關(guān)登記機(jī)關(guān)的登記權(quán)限和船籍港，并對外公告；對可申請漁船船名核定的情形、核定機(jī)關(guān)、申請程序、材料要求、辦理時限及有效期限等進(jìn)行了明確；將漁船所有權(quán)登記和國籍登記“一并辦理、互為條件”調(diào)整為“分別辦理”，對于船舶所有人要求同時辦理的，可以同時辦理，并免予提交相同的材料。對兩個以上的個人或者法人共有的漁業(yè)船舶，由持股比例最大的共有人申請，對持股比例相同的，由約定的共有人一方申請，漁船登記機(jī)關(guān)核發(fā)的船舶所有權(quán)證書中記載的船舶所有人為申請人，同時在共有欄內(nèi)注明漁船共有情況等。

遼寧省漁船管理相關(guān)立法不僅遠(yuǎn)滯后于上位法，也落后于其他省份。截至目前，出臺漁船管理?xiàng)l例或?qū)嵤┺k法的省、市、自治區(qū)共有12個。其中，江西、海南、河北、廣西、云南、四川等都在2008年之后制定或修改了相關(guān)管理辦法，其他省份的管理辦法也在2004年后做了相應(yīng)的修正。因此，修改《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》及其其他法規(guī)已經(jīng)刻不容緩。

2.2 立法缺失

由于立法的滯后，必然導(dǎo)致在執(zhí)法中無法可依和管理的混亂。為確認(rèn)哪些是遼寧省漁船管理中存在的主要法律問題和核心法律風(fēng)險，在根據(jù)全國漁船普查數(shù)據(jù)資料、遼寧省漁船管理的現(xiàn)狀和對相關(guān)漁政管理等部門進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，筆者采取問卷調(diào)查的方式，對漁船管理現(xiàn)存的法律風(fēng)險進(jìn)行了識別。調(diào)查對象為遼寧省海洋漁業(yè)廳所轄沿海各市漁政管理處(局)、漁港監(jiān)督處(局)、船舶檢驗(yàn)局等相關(guān)行政部門，包括大連、丹東、葫蘆島、錦州、營口和盤錦6個城市。調(diào)查問卷共發(fā)放120份，收回問卷105份，收集匯總各類問題49個。經(jīng)初步篩選，總結(jié)出因法律缺失而難以監(jiān)管的4種具體類型的法律難題，主要涉及漁船登記和檢驗(yàn)、漁船安全、漁具網(wǎng)具管理以及行政處罰等方面。

基于調(diào)查問卷的調(diào)查結(jié)果，具體分析了上述問題立法的缺失程度，其中，16個問題沒有相應(yīng)的立法規(guī)定，需要新增相應(yīng)的法律條文；14個問題相應(yīng)的上位法已有明確規(guī)定，但地方法規(guī)尚未修訂；6個問題上位法雖未有明確規(guī)定，但其他省份出臺的法規(guī)對此有規(guī)定，可以參考；還有3個問題屬于執(zhí)法方式和手段的問題，無需通過修改立法解決。為了使問題界定得更明晰，根據(jù)立法的缺失程度和修訂的難易程度，嘗試著繪制了修訂風(fēng)險圖，以確定所涉法律條款修訂的緊迫程度和修訂方式[5]。風(fēng)險圖的繪制采取了坐標(biāo)圖的方式，在坐標(biāo)圖中以橫坐標(biāo)(立法缺失)和縱坐標(biāo)(修訂難度)為軸劃分為A、B、C、D 4個區(qū)域，即A為新增法律條款的區(qū)域、B為參照其他地方立法修訂的區(qū)域、C為根據(jù)上位法修訂的區(qū)域和D為無需修訂的區(qū)域(圖1)。

圖1 法律條款修訂風(fēng)險圖

3 亟待解決的問題

3.1 “三無”漁業(yè)船舶登記與檢驗(yàn)的法律難題

根據(jù)農(nóng)業(yè)部于2008年開展的全國首次海洋漁船普查資料顯示，全國“三無”漁業(yè)船舶超過6.7萬艘，“三證不齊”漁船超過5萬艘，分別占捕撈漁船總數(shù)的27.5%和20.8%[6]。遼寧省“三無”船舶也數(shù)量眾多，擾亂了漁業(yè)生產(chǎn)秩序，破壞了海洋漁業(yè)資源和海洋生態(tài)環(huán)境，存在著安全隱患，對海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。

3.1.1 “三無”漁業(yè)船舶產(chǎn)生的法律根源

“三無”漁業(yè)船舶之所以大量存在，對于船舶登記方面的法律規(guī)定欠缺是其產(chǎn)生的根源。

(1)捕撈漁船必須具有船舶證書(指漁業(yè)船舶檢驗(yàn)證書、船舶登記證書、捕撈許可證)才能從事捕撈活動。法律僅對漁船的所有者在對漁船進(jìn)行處分時，做了相關(guān)規(guī)定，即登記對抗原則，但缺乏對船舶所有人戶籍方面的規(guī)定。結(jié)果導(dǎo)致即使知道船舶登記地，但卻不清楚船舶實(shí)際所有者戶籍地，為漁船的違規(guī)異地掛靠提供了便利，且該現(xiàn)象非常普遍。隨意異地掛靠行為阻礙了漁船管理工作的有序進(jìn)行，擾亂了正常的漁船管理秩序，給漁船所有者規(guī)避責(zé)任提供了空位。另外，登記制度與漁船、漁具的審批，檢驗(yàn)及發(fā)放捕撈許可證等行政行為有一定的脫節(jié)。漁船登記之初不能夠?qū)⑦@些相關(guān)信息納入船舶登記信息之中，不僅不利于漁船的進(jìn)一步統(tǒng)一管理，還會造成重復(fù)登記和行政資源的浪費(fèi)[7]。

(2)與有關(guān)法律法規(guī)銜接不夠?，F(xiàn)行規(guī)定中登記環(huán)節(jié)與船網(wǎng)工具指標(biāo)審批、漁船檢驗(yàn)和捕撈許可證發(fā)放等管理行為相互脫節(jié)，給漁船規(guī)范化、信息化、現(xiàn)代化管理帶來困難。漁業(yè)船舶登記制度，是漁業(yè)船舶管理的一項(xiàng)基本制度，主要包括所有權(quán)登記和國籍登記兩方面，從我國的《物權(quán)法》和《船舶登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定中，可以分析出，所有權(quán)登記與國籍登記是性質(zhì)不同的兩種法律行為，前者是所有權(quán)的公示行為，登記后船舶所有權(quán)才具有對抗第三人的效力；后者是對船舶與登記國家之間法律上的從屬關(guān)系的確認(rèn)行為[8]。但遼寧省現(xiàn)行辦法規(guī)定兩種登記同時進(jìn)行，導(dǎo)致在登記事項(xiàng)、依據(jù)、程序、期限的公開公示等方面還缺乏更為具體的規(guī)定。

(3)對于“三無”漁業(yè)船舶的處理也是十分棘手的問題。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一是拆解“三無”漁業(yè)船舶的法律依據(jù)不足，容易引起漁民群體性上訪事件。二是為了防止其再次下水非法從事漁業(yè)生產(chǎn)，只能由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行無限期的看管。目前省內(nèi)各地沒有集中的看管場所，有些所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府連看管費(fèi)用都拿不起。三是“三無”漁業(yè)船舶從物權(quán)法的角度看是漁民的個人所有財(cái)產(chǎn)，如果拆解“三無”漁業(yè)船舶法律依據(jù)不充分則會導(dǎo)致“三無”船舶私有財(cái)產(chǎn)損失，甚至被訴到法院。

3.1.2 “三無”船舶檢驗(yàn)的法律難題

漁船法定檢驗(yàn)是船檢部門依據(jù)我國的法律法規(guī)及政府批準(zhǔn)、接受、承認(rèn)或加入的有關(guān)國際公約、規(guī)則等對漁業(yè)船舶及其船用產(chǎn)品所進(jìn)行的強(qiáng)制性檢驗(yàn)。我國的漁船檢驗(yàn)事業(yè)經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，已建立了具有中國特色的漁船檢驗(yàn)管理體系。農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局局長周彤在2009年全國漁業(yè)船舶檢驗(yàn)工作會議上的報(bào)告指出，截至2008年年底，全國共有漁船檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)771個，省屬機(jī)構(gòu)29個，市、縣屬機(jī)構(gòu)741個；全國持有驗(yàn)船師資格證書的驗(yàn)船人員5 100余人。

近年來，隨著漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，帶動了漁船建造業(yè)的振興，漁船的更新速度也不斷加快，漁船的技術(shù)規(guī)格有了很大提高，漁船需求數(shù)量也空前加大。新的漁船在建造生產(chǎn)，舊的漁船并未被漁船所有者淘汰，他們大多會選擇更換漁船主機(jī)的方式來延續(xù)漁船的壽命。這種做法看似是一種節(jié)約，卻滋生了另一個漁船管理問題。需要更換主機(jī)的漁船大部分屬于應(yīng)淘汰的漁船，所有者更換主機(jī)之后，將其轉(zhuǎn)賣給當(dāng)?shù)鼗蛲獾毓椭?，讓這些本應(yīng)被淘汰的漁船繼續(xù)進(jìn)行漁業(yè)生產(chǎn)。這些漁船本身屬于無證或者證件不齊的“三無”漁業(yè)船舶，且現(xiàn)象普遍，數(shù)量巨大。目前的情況是漁船檢驗(yàn)部門按照法律規(guī)定對“三無”漁業(yè)船舶“不予檢驗(yàn)”，于是漁船本身的安全隱患得不到治理，必然會造成更大的安全問題[9]。

這種情況反映了兩方面問題，首先是漁船檢驗(yàn)部門的監(jiān)督管理力度薄弱，其次則是漁業(yè)船舶檢驗(yàn)管理的相關(guān)法律規(guī)定明顯滯后于漁船的發(fā)展速度。漁船檢驗(yàn)工作綜合性很強(qiáng)，要想在漁船檢驗(yàn)環(huán)節(jié)有所突破，就需要多方面、全方位地進(jìn)行考量。比如，漁船的數(shù)量與分布、漁船作業(yè)區(qū)域、漁業(yè)行政管理體制、轄區(qū)驗(yàn)船師與漁船的配置比例、驗(yàn)船師技能培訓(xùn)、技術(shù)裝備和檢驗(yàn)手段以及檢驗(yàn)制度的執(zhí)行情況等。尤其是從事漁船檢驗(yàn)工作的驗(yàn)船師，他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律意識將直接影響檢驗(yàn)工作能否高質(zhì)量地進(jìn)行。如何加強(qiáng)驗(yàn)船師的法律意識和風(fēng)險防控意識，修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，以更快地適應(yīng)漁業(yè)安全生產(chǎn)的要求和漁船的發(fā)展形勢，成了漁船檢驗(yàn)工作中亟待解決的問題。

3.2 漁船安全監(jiān)管的法律難題

漁船是漁業(yè)生產(chǎn)的重要載體，也是生產(chǎn)力發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是漁業(yè)和船舶科技發(fā)展水平的集中體現(xiàn)。當(dāng)前世界先進(jìn)漁船正向高技術(shù)化和信息化為主要特征的大型化、網(wǎng)漁具精準(zhǔn)化、捕撈加工設(shè)備自動化方向發(fā)展。我國的船舶工業(yè)和船舶技術(shù)已躋身于世界造船先進(jìn)行列，遼寧省的造船行業(yè)在國內(nèi)也處于領(lǐng)先地位。但總體來看，漁船的裝備仍比較落后，沒有體現(xiàn)和共享到我國裝備制造業(yè)和船舶工業(yè)的發(fā)展成果。漁船船型雜亂、裝備落后、能耗較高，老化現(xiàn)象十分普遍，船齡大于10年的占到了80%，船上生產(chǎn)和生活條件十分惡劣；遠(yuǎn)洋漁船以二手、三手舊船為主，船齡超過20年的占50%以上，船齡超過30年的約占30%。漁船的安全狀況隨船齡的增大明顯惡化，嚴(yán)重威脅漁民的生命財(cái)產(chǎn)安全。我國漁船安全技術(shù)狀況與《1993年國際漁船安全公約》的要求有很大差距，24 m及以上鋼質(zhì)國內(nèi)海洋漁船和遠(yuǎn)洋漁船符合公約要求的不到10%，與公約要求差距較大的約占50%，迫切需要推進(jìn)漁船升級更新，加快實(shí)施我國漁船現(xiàn)代化，徹底改變我國漁船及裝備落后的局面[10]。

從漁船實(shí)際情況分析，漁業(yè)船舶安全性能差、不適應(yīng)海上航行和作業(yè)要求是漁船安全事故多發(fā)的重要原因。目前省內(nèi)海洋漁船呈現(xiàn)“五多五少”的特征：小型漁船多，大型船舶少；木質(zhì)漁船多，鋼質(zhì)漁船少；老舊漁船多，新造漁船少；沿岸漁船多，遠(yuǎn)海漁船少；能耗投入多，效益產(chǎn)出少。 改革開放初期建造的漁業(yè)船舶現(xiàn)大多數(shù)瀕臨或已到報(bào)廢期，這部分漁業(yè)船舶船體、設(shè)備老舊，適航性能和抗風(fēng)等級已大大降低，但仍“堅(jiān)持”在海上生產(chǎn)。一些漁船因設(shè)計(jì)不合理、穩(wěn)定性不足、零部件老損和其他質(zhì)量問題，常發(fā)生船舶主機(jī)曲軸斷裂或船體漏水現(xiàn)象，極易發(fā)生船舶自沉事故[8]。此外，漁船停泊分散，線長、面廣，對其的安全監(jiān)管過程難、范圍廣。因此，如何推行漁船報(bào)廢制度，建立漁船安全救助信息系統(tǒng)制度，對其進(jìn)行安全監(jiān)管成為迫切需要解決的問題[11]。

3.3 漁具網(wǎng)具管理的法律難題

從目前情況看， 漁具網(wǎng)具管理在整個漁業(yè)管理方面是最薄弱的一個環(huán)節(jié)，各種滅絕性的捕撈方式和漁具漁法多種多樣，層出不窮，屢禁不止，加速了漁業(yè)資源的衰竭。20世紀(jì)80年代中期，許多地區(qū)在短期地方利益的驅(qū)動下，盲目推廣海洋捕撈業(yè)。一味地追求海洋漁業(yè)捕撈經(jīng)濟(jì)的利益最大化，使得漁船功率越來越大，網(wǎng)目越來越小，利用駕駛摩托艇、非捕撈漁船進(jìn)行違規(guī)捕撈的情況更是愈加嚴(yán)重，這種掠奪式的捕撈方式，使我國沿海底棲生物資源遭受嚴(yán)重破壞。加之海洋污染對海洋水體環(huán)境的負(fù)面影響，生物圈、經(jīng)濟(jì)魚類賴以生存的生態(tài)環(huán)境逐年惡化，捕撈中的漁獲量大幅減少，廢棄物的占比率逐年增大。資源不合理利用，造成了漁業(yè)資源的浪費(fèi)，漁獲物利用率僅有27%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平[12]。

而現(xiàn)行法律規(guī)定尚未建立漁具審查認(rèn)定和準(zhǔn)入制度，對魚類最小可捕標(biāo)準(zhǔn)和最小網(wǎng)目尺寸均無規(guī)定，僅規(guī)定了每年6—9月的禁漁期。按照現(xiàn)在的伏季休漁起止時間，每年漁民僅有3～4個月的生產(chǎn)時間，結(jié)果導(dǎo)致漁民收入較低，特別是對于靠捕撈生存的傳統(tǒng)漁民，其為了生存，冒險作業(yè)。因此不斷發(fā)生漁船越界捕撈、伏季休漁期間偷捕等現(xiàn)象，這給漁船管理造成了相當(dāng)大的難度。捕撈作業(yè)制度的不合理，是造成資源損害的重要原因之一。

3.4 行政處罰的法律難題

漁船違規(guī)生產(chǎn)嚴(yán)重，行政處罰已經(jīng)難以起到威懾作用。目前，漁船管理主要采用行政管理的方法和手段，通過思想教育、行政收費(fèi)、監(jiān)督檢查、行政處罰等方式實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，違法成本低是造成違法行為屢禁不止的一個重要原因。原法規(guī)中對違規(guī)漁船的處罰力度較小，部分行為的處罰額度僅為50元或100元，對違法行為未達(dá)到震懾作用。其結(jié)果是，違法違規(guī)漁船數(shù)量不斷增加，漁業(yè)捕撈強(qiáng)度得不到有效控制，并形成惡性循環(huán)。此外，暴力抗法和非暴力拒絕執(zhí)法現(xiàn)象屢見不鮮，使得行政執(zhí)法阻力叢生，加大了執(zhí)法難度，提高了執(zhí)法成本，并且海上違規(guī)的查獲率偏低，造成海上違規(guī)愈加嚴(yán)重[13]。

同時，管理機(jī)關(guān)的管理意識亟待加強(qiáng)。有些管理部門重收費(fèi)輕管理，常常以罰代管，進(jìn)一步助長了營私舞弊問題。即使法律明確將一些漁業(yè)違法行為規(guī)定為刑事犯罪，需要追究刑事責(zé)任，但實(shí)際上，對很多漁業(yè)違法行為也不進(jìn)行實(shí)質(zhì)追究，漁業(yè)違法行為沒有了底線。對違法行為的治理輕描淡寫，對違規(guī)者的罰款濃墨重彩，這種“寵溺”的態(tài)度導(dǎo)致違法者屢屢以身試法，同時削弱了漁業(yè)管理部門的公信力，不僅廉政作風(fēng)問題得不到解決，且也無法在漁業(yè)行業(yè)中樹立威信形象。

4 解決對策和建議

根據(jù)上述分析和調(diào)研結(jié)果，筆者對相關(guān)問題進(jìn)行了初步的梳理，分析其發(fā)生的原因和修訂的方式，在此基礎(chǔ)上做了一定的思考，并提出以下建議。但必須指出的是，這些建議僅是階段性的成果，只是基于前期初步調(diào)研和資料分析而形成的，尚需做進(jìn)一步的實(shí)地調(diào)研和論證。只有進(jìn)行制度性的全面思考，特別是要考慮對被管理的對象，以及漁民的合法權(quán)益，才能真正構(gòu)建起符合遼寧省省情的科學(xué)的管理模式和立法體系。

4.1 增加漁業(yè)船舶檢驗(yàn)的法律規(guī)定

目前，捕撈業(yè)仍主要依靠漁船這一原始捕撈工具進(jìn)行漁業(yè)生產(chǎn)，面對龐大數(shù)量的生產(chǎn)漁船，為了漁業(yè)安全生產(chǎn)，保持漁船的安全適航性，立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定其修造、檢驗(yàn)的相關(guān)內(nèi)容。漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)主要工作職能可以簡單概括為3個方面：一是漁業(yè)船舶檢驗(yàn)；二是漁船船用產(chǎn)品檢驗(yàn)；三是漁業(yè)船舶修造企業(yè)和個人資質(zhì)認(rèn)可。這3個方面可以在一個條款中涵蓋，作以簡明扼要的規(guī)定?？紤]到不與《中華人民共和國漁業(yè)法》和《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》等上位法相違背，又切合目前及今后一段時期內(nèi)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)的情況，可考慮擬定以下條款：“漁業(yè)船舶及其有關(guān)航行、作業(yè)安全的重要船用產(chǎn)品和設(shè)備應(yīng)當(dāng)經(jīng)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)，并取得相應(yīng)合格的檢驗(yàn)證書。未取得相應(yīng)合格證書的，不得離港從事漁業(yè)生產(chǎn)。

漁業(yè)船舶修造企業(yè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國家漁業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)認(rèn)可，并按照認(rèn)可的資質(zhì)受理漁業(yè)船舶的修造業(yè)務(wù)。凡未取得認(rèn)可的單位和個人，一律不得從事漁船的修造工作”[14]。

4.2 細(xì)化對“三無”漁業(yè)船舶處理規(guī)定，加大處罰力度

目前對該類船舶的處理僅在《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》中有所規(guī)定，即“使用‘三無’漁船捕撈的，予以沒收”。這條規(guī)定遠(yuǎn)不能適應(yīng)目前管理的需求，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況采取不同的處罰手段，并對“沒收”的處理方式作以明確的規(guī)定。同時，可考慮對非法從事漁業(yè)生產(chǎn)造成事故的“三無”漁業(yè)船舶船主追究刑事責(zé)任，為徹底清理取締非法從事漁業(yè)生產(chǎn)的“三無”船只提供法律依據(jù)。

4.3 增加對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自建造漁業(yè)船舶處罰力度

現(xiàn)有法規(guī)只是對非法作業(yè)人處以罰款，沒有對其建造出來的漁船做出相應(yīng)的處理規(guī)定，故而應(yīng)當(dāng)添加相應(yīng)的條款?？蓴M定條款如下：“未經(jīng)申報(bào)和上級機(jī)關(guān)審批非法建造漁業(yè)船舶，由漁業(yè)行政主管機(jī)關(guān)予以查封、沒收、拆解”。

4.4 建立報(bào)廢漁船定點(diǎn)拆解制度

在國家漁船檢驗(yàn)局確定的漁船修造企業(yè)的基礎(chǔ)上，確定公布漁船定點(diǎn)拆解企業(yè)名錄，嚴(yán)禁名錄外的廠家和攤點(diǎn)拆解漁船。要加強(qiáng)對漁船定點(diǎn)拆解點(diǎn)的監(jiān)管，進(jìn)一步完善漁船報(bào)廢拆解管理程序，改善監(jiān)管手段，建立拆解監(jiān)管責(zé)任制，明確監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)監(jiān)督管理措施和責(zé)任人，漁政、船檢部門要派專人到現(xiàn)場實(shí)施全過程監(jiān)管，拍攝相關(guān)的影像資料和照片，對拆解照片資料，監(jiān)管人員要簽字確認(rèn)。建立健全漁船拆解管理檔案，確保報(bào)廢漁船如實(shí)拆解，堵住拆解漁船的漏洞，避免新的“三無”漁業(yè)船舶產(chǎn)生。對報(bào)廢漁船拆解弄虛作假的，依法追究相關(guān)人員的責(zé)任[15]。

4.5 加強(qiáng)異地造船管理的相關(guān)法律規(guī)定

異地造船管理是我國漁船管理的一個薄弱環(huán)節(jié)，要進(jìn)一步完善和制定相關(guān)管理制度，規(guī)范管理，堵塞管理漏洞。針對近年來異地造船和漁船跨地區(qū)流轉(zhuǎn)增多的趨勢，加強(qiáng)跨地區(qū)漁業(yè)部門的合作，建立漁業(yè)管理部門間的相互確認(rèn)制度，核實(shí)漁船證書的真?zhèn)?，確保漁船與船證相符。要嚴(yán)格漁船建造和買賣審批，細(xì)化管理程序，及時收回原證書證件，督促船主及時辦理過戶登記手續(xù)，防止和減少出現(xiàn)套牌漁船。同時加強(qiáng)漁船修造企業(yè)的監(jiān)管，嚴(yán)格漁船建造企業(yè)資質(zhì)認(rèn)可管理，特別是加強(qiáng)對異地造船的監(jiān)督。漁船修造企業(yè)必須憑省級以上漁業(yè)部門出具的有效“準(zhǔn)造證”制造、更新改造漁船，對違規(guī)建造漁船的船主和修造企業(yè)，根據(jù)情節(jié)的輕重，可以規(guī)定沒收違規(guī)建造的漁船，處以罰款，或者吊銷其修造漁船的資質(zhì)證書和工商許可證書。

4.6 完善伏季休漁制度

休漁制度是我國最重要和最具影響力的漁業(yè)管理制度。目前，35°N以北黃海海域休漁時間為6月1日12時至9月1日12時。近些年來，遼寧沿海地區(qū)因水溫偏低等客觀原因，6月1日之前的魚類少之又少，當(dāng)?shù)貪O船根本捕撈不到漁獲物。5月末至6月20日剛好在本地區(qū)出現(xiàn)一些季節(jié)性魚汛，是漁民增加捕撈量、提高收入的好時機(jī)。按照現(xiàn)在的伏季休漁起止時間，每年本地漁民僅有3～4個月的生產(chǎn)時間，漁民收入較低，甚至無法靠捕撈生存，因此不斷發(fā)生漁船越界捕撈、伏季休漁期間偷捕等現(xiàn)象，這給漁船管理造成了相當(dāng)大的難度。因此，建議將遼寧省內(nèi)各地區(qū)的伏季休漁起止時間向后延20 d，以保證本地區(qū)漁民的生存生活需要，通過增加捕撈量提高漁民收入，確保地區(qū)穩(wěn)定和漁區(qū)的和諧發(fā)展[16]。

4.7 建立對漁具網(wǎng)具的規(guī)范管理制度

逐步推行漁具網(wǎng)具審查認(rèn)定和準(zhǔn)入制度，建立健全重要經(jīng)濟(jì)魚類最小可捕標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定最小網(wǎng)目尺寸，制定各種漁具網(wǎng)具的限制使用措施。要對漁具網(wǎng)具生產(chǎn)廠家進(jìn)行認(rèn)證，實(shí)行網(wǎng)具生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化。逐步淘汰對漁業(yè)資源和生態(tài)破壞嚴(yán)重的作業(yè)方式，大力推行綠色標(biāo)準(zhǔn)漁具，合理調(diào)整捕撈作業(yè)結(jié)構(gòu)和控制漁具規(guī)模，嚴(yán)格控制近海和內(nèi)陸水域的捕撈強(qiáng)度。

4.8 增加關(guān)于漁船安裝安全救助信息系統(tǒng)的法律規(guī)定

在此次調(diào)研中，丹東相關(guān)部門反映作為遼寧省漁船監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的試點(diǎn)城市，通過國家、省市補(bǔ)貼一部分，漁民自負(fù)一部分的方式，為本地漁船安裝了北斗終端漁船監(jiān)控系統(tǒng)。通過近兩年漁船安全救助信息系統(tǒng)終端設(shè)備的配備使用，對該市漁船的安全生產(chǎn)和遇險救助工作起到了積極而重要的作用。但由于在具體管理漁船安全救助信息系統(tǒng)終端設(shè)備的配備和使用上沒有相應(yīng)的管理法律依據(jù)，致使目前，部分安裝安全救助信息系統(tǒng)終端設(shè)備的漁船不正常開機(jī)，甚至有個別漁民和商戶貪圖蠅頭小利，將國家財(cái)政補(bǔ)貼配備的終端設(shè)備低價倒賣。因此，亟須通過立法明確相應(yīng)法律依據(jù)，杜絕此類現(xiàn)象發(fā)生，真正發(fā)揮系統(tǒng)作用，最大限度地降低漁船發(fā)生事故的概率，保障漁民生命財(cái)產(chǎn)安全。

因此，可考慮增加關(guān)于漁船安裝安全救助信息系統(tǒng)終端設(shè)備的法律規(guī)定，規(guī)定大中型海洋捕撈漁船應(yīng)當(dāng)安裝安全救助信息系統(tǒng)終端設(shè)備，并保證設(shè)備的正常運(yùn)行；鼓勵小型海洋捕撈漁船和輔助漁船安裝安全救助信息系統(tǒng)終端設(shè)備；明確對不按照規(guī)定安裝漁船安全救助信息系統(tǒng)終端設(shè)備的漁船船主的相關(guān)處理規(guī)定，以保證漁船安全救助信息系統(tǒng)終端設(shè)備正常使用。同時，縣級以上人民政府對安裝安全救助信息系統(tǒng)終端設(shè)備的漁業(yè)船舶，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定予以補(bǔ)助。

4.9 提高行政處罰標(biāo)準(zhǔn)

針對我國近海漁業(yè)資源持續(xù)衰退的實(shí)際，《中華人民共和國漁業(yè)法》在2000年修正時，已將罰款最高額由20萬元提高到50萬元，其中，對于國內(nèi)違法捕撈行為的處罰額度也已由5萬元提高到10萬元。但遼寧省現(xiàn)行立法對違規(guī)者的處罰幅度較輕，不能與《中華人民共和國漁業(yè)法》相適應(yīng)，如未取得捕撈許可證擅自捕撈的，辦法中僅規(guī)定最高為2萬元。對使用禁用漁具的處罰也很輕，辦法中只處50～1 000元罰款，而此類作業(yè)方式對漁業(yè)資源的損害卻相當(dāng)嚴(yán)重。因此，應(yīng)當(dāng)對罰則中的處罰幅度做出調(diào)整，與《中華人民共和國漁業(yè)法》保持一致。

5 結(jié)束語

本研究在初步調(diào)研的基礎(chǔ)上對遼寧省漁船管理活動，包括對漁船登記、檢驗(yàn)、監(jiān)管等環(huán)節(jié)中存在的問題加以了梳理和總結(jié)，同時也對現(xiàn)行漁船管理立法進(jìn)行了剖析?？傮w而言，在漁船管理領(lǐng)域，我國已經(jīng)初步形成了比較完備的法律法規(guī)體系。目前，如何完善相關(guān)的法律規(guī)定，如何在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架下盡快出臺適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展的地方條例，探討更為適合遼寧省實(shí)際的漁船管理模式，是我們亟待完成的任務(wù)。

漁船管理是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要科學(xué)的規(guī)劃和制度保障。由于我國漁船數(shù)量多、作業(yè)范圍廣、管理難度大，漁船管理的任務(wù)十分艱巨，特別是遠(yuǎn)洋捕撈及涉外漁業(yè)生產(chǎn)形勢給漁船管理帶來了新的挑戰(zhàn)。在未來的漁船管理工作中，應(yīng)完善符合我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的法律法規(guī)及規(guī)范性文件，努力提高漁船生產(chǎn)及管理的科學(xué)化和規(guī)范化程度，理性借鑒其他國家在漁船管理方面所取得的成功經(jīng)驗(yàn)，在保持漁船管理工作在法治軌道平穩(wěn)運(yùn)行的同時，加快創(chuàng)新漁船管理機(jī)制，制定符合我國國情的漁船管控制度，努力實(shí)現(xiàn)“依法治漁、依法興漁”的目標(biāo)。

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