新形勢下食品安全民事責任體系之完善

楊惟欽

近年來我國食品安全事件頻發(fā)，所涉及的問題囊括食源性疾病問題、食品添加劑、激素的濫用問題、農(nóng)藥、化肥殘留問題、新技術(shù)運用的潛在性與長效性風險評估問題等，涉及面甚廣。嚴峻的食品安全現(xiàn)狀再次向食品安全的法律監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。黨的十八大確定了全面建成小康社會的總目標，習近平總書記把讓人民過上更好的生活作為實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要內(nèi)容，食品安全問題關(guān)涉人民群眾生命健康利益，食品安全與否是衡量人民生活水平的重要指標，同時，完善的食品安全保障體系也是社會發(fā)展和經(jīng)濟進步的重要標志，以及全面建成小康社會的內(nèi)在要求。我國目前正在進行新一輪的食品安全監(jiān)管體制改革，各省、區(qū)、市成立了新的食品藥品監(jiān)督管理局，把以前分散在食品藥品監(jiān)管部門、食品安全委員會辦公室、工商行政管理部門等的食品安全監(jiān)管職權(quán)統(tǒng)一劃歸食品藥品監(jiān)督管理局，整合監(jiān)管資源。改革后的監(jiān)管格局下主要由食品藥品監(jiān)督管理部門負責生產(chǎn)、銷售、消費環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管，而農(nóng)業(yè)部門仍然負責農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管，監(jiān)管模式亦從“分段監(jiān)管”變?yōu)椤叭瘫O(jiān)管”，且更加注重“重點監(jiān)管”。新監(jiān)管格局強調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導、監(jiān)管資源優(yōu)化、聯(lián)動監(jiān)管及社會共治。但在新的監(jiān)管體制下，還需要加強食品安全法律體系建設，尤其應注意監(jiān)管思路的革新、監(jiān)管機制的創(chuàng)新，改變“重政府監(jiān)管、輕市場自我調(diào)節(jié)”的監(jiān)管理念，治標為輔、治本為主，建立科學、高效的食品安全法律規(guī)制體系和責任體系，以應對我國食品安全監(jiān)管力量不足、經(jīng)營者法治意識淡漠、自律機制缺失等現(xiàn)實。

一、重行政、刑事，輕民事責任機制的現(xiàn)狀與監(jiān)管的困局

1.重行政、刑事，輕民事責任機制的現(xiàn)狀

我國食品安全法律規(guī)制歷來一直重視行政、刑事手段，強調(diào)對違法生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰與刑責，而輕民事制裁。以《食品安全法》為例，“法律責任”一章的規(guī)定中，絕大部分是行政責任的規(guī)定，由于刑事責任的罪刑法定，構(gòu)成刑責時援引適用刑法，而刑法中對食品安全犯罪的最高刑責可達“死刑”?？偨Y(jié)言之，在食品安全領(lǐng)域，相對于民事責任體系，現(xiàn)行的行政責任體系可謂完善。在數(shù)次重大食品安全事件中，鮮見民事賠償機制功能的有效發(fā)揮，受害人的損失并未得到及時、有效的補償；反觀不法生產(chǎn)經(jīng)營者卻沒有為自己的不法行為買單，法律不法行為阻卻與遏制之功效沒有得到充分發(fā)揮。在剛剛頒布并將于2015年10月1日實施的《食品安全法》及《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》中依然著重行政、刑事責任機制建設并強調(diào)兩種機制的銜接制導。完善的法律體系，科學的法規(guī)設計應該是食品安全走向法治的前提，為實現(xiàn)習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上提出的“用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’”，在注重行、刑法律責任機制建設的同時，更應著力于加強和完善我國食品安全民事責任法律規(guī)制體系的建設，充分調(diào)動廣大群眾積極參與治理，加強社會共治合力，以最低的行政監(jiān)管成本，最有效地遏制食品安全不法行為。

2.監(jiān)管的困局

以“權(quán)力”配置為基礎的食品安全監(jiān)管依賴行政資源的投入，也容易引發(fā)尋租，如若忽視透過消費者的市場調(diào)節(jié)作用和民事賠償?shù)慕?jīng)濟杠桿功能，面對逐利且不擇手段的違法者，即使投入大量的行政監(jiān)管成本也難以應對市場的千變?nèi)f化，治理效果欠佳。

(1)監(jiān)管力量不能滿足監(jiān)管需要

雖然我國一直強調(diào)監(jiān)管隊伍建設、行政資源的加大投入、監(jiān)管力量尤其是基層監(jiān)管力量的加強，但是在以刑事、行政手段為主導的監(jiān)管模式下，監(jiān)管工作的開展有賴于行政職能部門的主動作為，高效全覆蓋的監(jiān)管需要國家投入大量的行政資源，這形成巨大的財政負擔。特別是面對我國行業(yè)主體眾多(目前食品生產(chǎn)企業(yè)近五十萬家，餐飲服務企業(yè)達幾百萬家之多)、監(jiān)管環(huán)節(jié)復雜、從業(yè)人員素質(zhì)不高、法律意識淡薄、準入門檻偏低，且許多欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村市場中小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營實體、流動性經(jīng)營者大量存在、不規(guī)范經(jīng)營、無證經(jīng)營無法禁絕的尷尬現(xiàn)實，行政監(jiān)管力量不足更加凸顯，監(jiān)管缺位嚴重，繁重的監(jiān)管任務必定與監(jiān)管的乏力相對應。

(2)監(jiān)管機構(gòu)工作人員缺乏有效激勵

職能部門的監(jiān)管工作有賴于具體工作人員的實施，而他們并非食品安全問題的直接利害相關(guān)人，相較于具體受害人，他們并非為維護自身權(quán)益而執(zhí)法，因此部分執(zhí)法人員工作中往往缺乏積極性與主動性。在目前的監(jiān)管格局下并未對他們形成有效激勵，缺乏動力的被動監(jiān)管必然存在，加之監(jiān)管力量不足，監(jiān)管工作點多面廣任務重，可能加劇他們怠惰與消極的工作情緒，使得許多食品安全隱患不能及時排除，安全違法行為不能得到及時制止和糾正，加劇了唯利是圖的生產(chǎn)者與經(jīng)營者有恃無恐的心理；有時甚至存在因地方保護主義與部門利益驅(qū)動而導致的監(jiān)管失職現(xiàn)象。

二、食品安全問題的根源與民事責任的強化——對治困局的必然選擇

1.食品安全問題根源分析

食品安全問題是一個世界性的難題，究竟是什么導致了食品安全問題屢禁不絕、治理艱難，問題的根源何在？難道它也是法律的“戈耳第之結(jié)”？*“戈耳第之結(jié)”出自希臘神話，戈耳第(Gordius)是神話傳說中小亞細亞弗利基亞的國王，他在供奉于圣殿的馬車上結(jié)了一個非常難解的結(jié)，同時按神諭，要是誰能夠解開這個結(jié)，他就能成為亞洲之王，后來該結(jié)被亞力山大大帝以劍劈開。“戈耳第之結(jié)”便用以比喻復雜難解的法律問題。研究食品安全問題的學者有將其歸咎為消費者信息不對稱者；有將其歸咎于生產(chǎn)經(jīng)營者與消費者利益沖突者；有將其歸咎于政府監(jiān)管不力者；亦有將其歸咎于消費者自身問題者。*參見張志紅、田永勝、張志英：《國外關(guān)于食品安全問題理論研究現(xiàn)狀》，《國外社會科學》2014年第4期，第44-45頁。可以肯定，“食品安全問題不是管出來的，首先是產(chǎn)出來的”，鑒于我國目前的社會發(fā)展階段、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及食品產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，更深層次的癥結(jié)恐怕還要在不法者誠信缺失、唯利是圖、追求利益最大化而罔顧他人生命、健康利益的利益制導之根本經(jīng)濟性原因中去尋得。馬克思的《資本論》中就曾經(jīng)精辟總結(jié)過，“為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險?！?[德]馬克思：《資本論》(第一卷)，中共中央著作編譯局譯，北京：人民出版社，2004年，第871頁。因此，不法者追求不法利益恐怕才是食品安全問題治理艱難的最好注腳。

2.民事責任的強化──對治困局的必然選擇

規(guī)制食品安全問題的民事責任體系應該包括侵權(quán)責任和違約責任兩種，相較于侵權(quán)責任，違約責任的適用前提是當事人間合同關(guān)系的存在，這樣的前置條件在現(xiàn)實中往往缺失，因為因食品安全問題而受損害的人不一定是實際的購買人，因此該機制的適用范圍有限。因此，本文主要在侵權(quán)責任的范疇內(nèi)探討民事責任體系的完善。強化民事責任的原因如下：

(1)從經(jīng)濟性上根治食品安全問題

對治任何社會問題，不可能脫離既定社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟規(guī)律進行分析與思考。無可否認，就我國目前的現(xiàn)實，民事責任的運用應是彌補受害人損失的最直接最有效途徑，同時亦能有效阻卻、遏制不法行為。如前文分析，食品安全問題是社會的系統(tǒng)性問題，“不法利益驅(qū)動”“消費者信息不對稱”、“監(jiān)管體系不完善”等都是食品安全問題的成因。但撥開外在現(xiàn)象的重重迷霧，就能發(fā)現(xiàn)，食品安全問題的根本癥結(jié)還在于生產(chǎn)者、銷售者受不法利益驅(qū)動。從經(jīng)濟學的角度看，要根治食品安全頑疾，首要辦法就是要加大違法者的違法成本，降低其不法收益，根除其違法動因；同時要大大提高受害人的維權(quán)利益，降低其維權(quán)成本，而這必然可以通過向責任者課以更加嚴厲的損害賠償責任來實現(xiàn)，使其完全喪失違法生產(chǎn)、經(jīng)營的可能性與動力。

(2)體現(xiàn)人文關(guān)懷，最大限度地補償受害人

現(xiàn)代法治社會，生命健康權(quán)至上無可否認，“任何法律體系的首要目的都在于保護那些對人類而言具有價值的特定事物。但并非所有事物都具有同樣的價值，”*F. H. Lawson, Tortious Liability for Unintentional Harm in the Common Law and the Civil Law, vol Ⅰ, Cambridge: Cambridge University Press, 1982, p.49.民事權(quán)利體系的利益衡量中，生命健康利益高于一切。因此各國對食品安全問題持零容忍態(tài)度。在食品安全致害事件中適用侵權(quán)救濟機制，無疑可以最大限度地補償受到損害的消費者，充分實現(xiàn)民事責任的補償功能。相較于刑事、行政責任，民事責任可以填平受害人的財產(chǎn)性損害，并通過懲罰性賠償機制及精神損害賠償機制的運用，還可以為其提供額外的補償，彌補其精神方面的創(chuàng)傷及未計入“可賠償損害”范疇的損失，如律師費用等，充分體現(xiàn)人文關(guān)懷。

(3)民事責任的加強有利于調(diào)動大眾參與監(jiān)管的積極性

“個人永遠是自己利益的最佳判斷者”。目前，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域存在著監(jiān)管力量不足的尷尬現(xiàn)實，對治欠發(fā)達地區(qū)及農(nóng)村市場中典型的小攤販、小作坊等“散”“亂”“差”問題，充分調(diào)動廣大消費者積極參與監(jiān)管應該是明智之舉。因為食品安全直接關(guān)系消費者的切身利益，其是安全問題的直接受害者，他們能更快、更及時地發(fā)現(xiàn)問題，獲取信息，他們有足夠的動力去和不法行為做斗爭。

(4)加強民事責任可以倒逼行政職能部門認真履職、嚴肅執(zhí)法

通過調(diào)動廣大人民群眾維權(quán)的積極性，廣泛發(fā)現(xiàn)食品領(lǐng)域存在的問題，可以使很多安全隱患、疾癥盡早暴露，引導行政監(jiān)管機關(guān)有的放矢地對癥監(jiān)管，強化重點監(jiān)管環(huán)節(jié)，彌補監(jiān)管的缺位與不足，倒逼監(jiān)管部門認真履職，嚴肅執(zhí)法。

三、食品安全民事責任制度的重構(gòu)與完善

正如科殷所言“法滿足人的一種深刻需要。它服務于生存的安全保障”，*[德]H·科殷：《法哲學》，林榮遠譯，北京：華夏出版社，2002年，第241頁。自古以來，相對于目標明確、組織嚴密、利益驅(qū)動的食品生產(chǎn)、銷售者，雖然數(shù)量龐大，但結(jié)構(gòu)松散、訴求多樣、力量分散的消費者群體從來都居于弱勢地位，他們無論在信息獲取能力方面還是經(jīng)濟能力方面都不能與生產(chǎn)銷售方相抗衡，為矯正市場失靈，以公權(quán)力為保障的食品安全國家治理必然加強對不對稱性的矯正，而民事責任機制的運用過程中應注意向弱勢方傾斜原則的貫徹，通過法律制度性的人文關(guān)懷，優(yōu)化治理的實效。

1.“歸責原則”的考量

作為傳統(tǒng)侵權(quán)法正義觀念基礎之一的“矯正正義”認為只有過錯之下的不當行為，才需要承擔侵權(quán)責任。因為人類社會是一個無限聯(lián)系的人際關(guān)系網(wǎng)，沖突與矛盾，甚至傷害無處不在。就一般侵權(quán)行為而言，只有那些在行為人可非難的主觀心理狀態(tài)控制下引致的損害，才需要行為人負責，“過錯”即成為了責任成立的正當化基礎，無過錯即無責任。但隨著工業(yè)社會的發(fā)展，意外災害、產(chǎn)品缺陷公共事件劇增，很多情況下，雙方當事人地位平等與互換性已經(jīng)不具備，在致害人與受害人力量明顯失衡的領(lǐng)域，填補損害的制度訴求也驟增。為此，針對這些特殊侵權(quán)領(lǐng)域，侵權(quán)法的歸責原則調(diào)整為“無過錯責任原則”，即責任的成立不需要考量行為人的過錯存在與否，實現(xiàn)在受害者之利益保護與行動自由之維護的博弈中法律的天平向相對弱勢方的傾斜，侵權(quán)法之“分配正義”也得以實現(xiàn)。正如有學者言，相較于更符合傳統(tǒng)自然法學公平、正義觀念的“過錯責任原則”“無過錯責任原則”更強調(diào)從社會整體利益之均衡、不同社會群體力量強弱之對比中尋得法律的公平。*張新寶：《侵權(quán)責任法原理》，北京：中國人民大學出版社，2005年，第36頁。于我國而言，產(chǎn)品責任適用二元歸責原則體系，以責任主體不同劃分為產(chǎn)品的生產(chǎn)者承擔無過錯責任，產(chǎn)品的銷售者承擔過錯責任。*具體規(guī)定可見《侵權(quán)責任法》第四十一條、第四十二條、《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十條。在這一立法模式下，勢必使得作為消費者的食品安全事件受害人追訴銷售者時，將面臨證明對方存在“過錯”的困境。作為普通的消費者，其無論在客觀情勢上還是經(jīng)濟成本上都不可能介入銷售者的經(jīng)營、管控環(huán)節(jié)，此時，追究銷售者的侵權(quán)責任將十分困難，而在諸如生產(chǎn)者已經(jīng)倒閉、退市時更將加劇受害人求償無門的局面。相反地，相較于消費者，銷售者在食品的安全性管控上的確占有更加主導的地位，加重其舉證責任符合“風險控制者理論”。為此，建議借鑒美國侵權(quán)法上的“事實自證規(guī)則(res ipsa loquitur)”，或改為適用大陸法系的“過錯推定原則”，使消費者僅需完成表面證據(jù)的證明，由相對方負擔反證過錯不存在的舉證責任，減輕受害人的求償難度。

2.“因果關(guān)系”與“損害”構(gòu)成要件的考量

“因果關(guān)系”與“損害”是大陸法系與英美法系共同的侵權(quán)責任構(gòu)成要件。因果關(guān)系作為現(xiàn)代法治之“自己責任”原則的必然內(nèi)核，在于證明不法行為與損害后果間的引起與被引起的關(guān)聯(lián)，其是一個既包含了事實判斷，又包含了價值判斷的規(guī)范性構(gòu)造，承載了侵權(quán)責任法的風險分配功能。法律上的“損害”來源于拉丁語(Damnum)，是指由不法行為所引發(fā)的受害人的不利益，這種不利益當具有了確定性與可補救性時，就成為侵權(quán)損害賠償責任的發(fā)生器與必要條件。與刑事責任及行政責任不同，侵權(quán)責任的首要功能在于補償，因此在食品安全侵權(quán)責任領(lǐng)域，損害是必不可少的要件，而因果關(guān)系是將損害歸于“誰”負責的理性思考轉(zhuǎn)化為規(guī)范性判斷的工具。

食品侵權(quán)領(lǐng)域，由于受害人往往缺乏食品生產(chǎn)、銷售、倉儲、運輸?shù)南嚓P(guān)知識、信息，因此無論是英美法上的“事實因果關(guān)系”證明或是德國法上的“責任成立因果關(guān)系”證明，普通的消費者都不易完成。誠如矯正正義所要實現(xiàn)的：“對因其過錯行為所造成的損失負有責任的人有義務補償這些損失”，*[美]朱爾斯·L·科爾曼：《原則的實踐》，丁俊海譯，北京：法律出版社，2006年，第29頁。聯(lián)系侵權(quán)責任之正當化基礎與功能實現(xiàn)，如完全不考慮受害人能力地課以舉證負擔，也許并非恰當?shù)倪x擇。而現(xiàn)代法律制度分配正義之實現(xiàn)又強調(diào)在許多情況下即使不幸的受害人不能明確證明因果關(guān)系的全部內(nèi)容也不應由其單獨承擔損害，共同危險行為就是典型一例。故此，建議在食品侵權(quán)責任的追責中降低受害方對因果關(guān)系的證明負擔，可以考慮實行因果關(guān)系舉證責任的倒置，由生產(chǎn)商、銷售商等相關(guān)責任主體承擔不存在因果關(guān)系的證明責任；或至少應該在食品侵權(quán)領(lǐng)域充分適用由《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》確定的“優(yōu)勢證據(jù)證明標準”或“蓋然性因果關(guān)系判斷標準”進行向消費者傾斜的因果關(guān)系判斷，*具體見該規(guī)定第73條。即僅要求受害人證明相當程度的因果關(guān)系成立，而不要求受害人對關(guān)涉因果關(guān)系的所有技術(shù)要素進行完整證明。*參見張新寶：《侵權(quán)責任構(gòu)成要件研究》，北京：法律出版社，2007年，第313頁。許多國家，如日本就借用經(jīng)驗及事實推定的方法，減輕受害人的因果關(guān)系證明責任。*參見趙敏、張子龍：《日本食品責任與制造物責任法及其對我國的啟示》，《醫(yī)學與社會》2010年第1期，第72頁。由于食品屬于“經(jīng)驗品”，*經(jīng)濟學中將商品分為“搜尋品”“經(jīng)驗品”“信任品”。經(jīng)常存在多因一果、多因多果的現(xiàn)象，當受害人眾多的同時，同質(zhì)侵權(quán)人也可能眾多，多個責任主體的責任范圍也不易劃分，即使損害由某一類食品造成的因果關(guān)系較易證明，但要進一步證明具體致害食品是哪家經(jīng)營者生產(chǎn)銷售的就特別困難，使得因果關(guān)系的傳統(tǒng)證明異常艱難。此時可以借助“疫病學因果關(guān)系理論”“市場份額理論”等進行責任范圍之因果關(guān)系的判斷。*市場份額理論發(fā)端于美國的產(chǎn)品責任，雖然該理論的運用并不滿足傳統(tǒng)侵權(quán)責任理論對“雙邊性”的要求，但它依然實現(xiàn)了“矯正正義”，因為每一個致害人的行為都給社會帶來了同種類的風險，并且引起了損害，市場份額正是其帶來之風險及引起損害之大小的反映，按市場份額在各行為人間劃分責任比例僅僅忽略了具體責任人與受害人間一一對應的關(guān)系，但責任的總負擔卻是通過市場份額在各受害人的賠償實現(xiàn)上進行修正的。在運用市場份額理論的案件中，有很大一部分是食品、藥品致害案件(如著名的煙草案、DES案)，在這樣的案件中往往受害人眾多，經(jīng)常構(gòu)成大規(guī)模侵權(quán)案件(mass toss)。詳細可見：Ariel Porat and Alex Stein, Tort Liability under Uncertainty, Oxford: Oxford University Press, 2001.

此外，隨著食品科技的發(fā)展，致害因素的復雜化、多樣化，食品安全的長效性問題愈發(fā)突出，許多不安全食品的致害后果將在食用很長時間后才顯現(xiàn)。因此對侵權(quán)損害賠償之“損害”要件的考量也應該作出符合科學規(guī)律的調(diào)整。應允許在更長的時間內(nèi)來觀察不安全食品的致害后果，并相應地調(diào)整法律追訴時效的起算點。

3.加強和完善懲罰性賠償機制

起源于英美法的懲罰性賠償機制具有嚴懲不法者、充分補償受害人、震懾潛在違法者、有效行為激勵及制導等多項功能，為從根本上消除食品安全不法行為的經(jīng)濟誘因，應盡快完善食品安全懲罰性賠償機制，并擴大其適用范圍。

現(xiàn)行《食品安全法》中懲罰性賠償?shù)囊?guī)定是第九十六條第二款：“生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金?！睂⒂?015年10月1日實施的新《食品安全法》第一百四十八條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。”這一規(guī)定尚有許多需要完善和細化的地方。

第一，建議提高最低賠償額。因為與百姓生活緊密相關(guān)的食品單位售價普遍偏低，此時即便適用以一千元為底線的十倍賠償罰則，不法經(jīng)營者的違法成本也不過一千元，懲罰性賠償之不法行為遏制功能收效甚微。而另一方面，作為弱勢方的消費者卻要為賠償?shù)膶崿F(xiàn)投入律師費等巨大的維權(quán)成本。試想，具體個案中究竟有多少理性的消費者不僅愿意并且能夠負擔如此高昂的維權(quán)成本。

第二，細化責任構(gòu)成的內(nèi)容，增加適用的靈活性與可操作性。首先，懲罰性規(guī)則并未根據(jù)違法者的主觀過錯程度、客觀行為手段、致害后果的嚴重性、社會危害程度等因素來細分賠償檔次，而這些因素在懲罰性賠償機制完善的國家是需要詳細考慮的。因為無論規(guī)范性判斷還是政策因素的考量都是適用懲罰性賠償機制需要審慎對待的方面。其次，應該對銷售者的“明知”做出詳細解釋，規(guī)定是否包括推定的“明知”。最后，應明確可以適用該條款進行求償?shù)摹跋M者”應包括不具有合同關(guān)系的非直接購買者。

第三、應該對懲罰性賠償條款中“食品安全標準”中的“標準”做擴張性解釋。當前，我國食品安全標準體系并不健全，并非所有的食品皆有法定標準可依，國家標準、行業(yè)標準、企業(yè)標準沖突嚴重、體系混亂。食品安全監(jiān)管體制改革的過程中，國家高度重視標準體系的建設，國家衛(wèi)生部門正協(xié)同標準化管理委員會清理數(shù)萬計國家食品安全標準，規(guī)范標準體系。為此，在建立健全食品安全標準體系前，建議將適用懲罰性賠償規(guī)則的前提擴張設定為“不符合安全標準”及“存在任何致人身損害的安全隱患或質(zhì)量瑕疵”，以充分保護消費者的合法權(quán)益。

第四，綜觀各國的懲罰性賠償罰則，皆在設置有嚴格的適用準則的同時，亦設置有賠償最高限額的規(guī)定，從而最大限度地發(fā)揮法律的有效性。因此為實現(xiàn)實質(zhì)正義，亦建議為食品安全的懲罰性賠償額度設置科學、合理的最高限額，合理保護食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如有學者建議將懲罰性賠償?shù)慕痤~與被告的凈資產(chǎn)的一定比例掛鉤。*參見李響：《我國食品安全法“十倍賠償”規(guī)定之批判與完善》，《法商研究》2009年第6期，第43頁。

4.適當擴大“連帶責任”的適用范圍

連帶責任制度的設計功能在于通過增加責任主體數(shù)目，最大限度保障受害人求償實現(xiàn)，并有效遏制不同主體的違法行為，提高損害賠償之侵權(quán)責任的制度實效，調(diào)動消費者的維權(quán)積極性并最終創(chuàng)造各個責任者間的監(jiān)督激勵機制。為此，建議以“公司人格否認制度”為法理依據(jù)，借鑒歐盟的立法經(jīng)驗將“連帶責任”機制有條件地(如基于故意、惡意、欺詐、明知等過錯)擴張適用于食品生產(chǎn)、銷售企業(yè)及相關(guān)企業(yè)的法定代表人、控股股東、高級管理人員等企業(yè)的實際控制人身上，讓其個人利益與企業(yè)責任密切相關(guān)，通過約束機制以督促他們切實履行好食品安全自我監(jiān)控、規(guī)范經(jīng)營、合法經(jīng)營。

對于社會關(guān)系的調(diào)整，法律總是有選擇地進行，只將那些超越一定共同體的容忍限度的不當行為納入其調(diào)整范疇。食品安全問題必然是應由國家法律進行強行規(guī)制的領(lǐng)域，而絕非一般生活風險。為此，幾乎所有國家在規(guī)制此類問題時都聯(lián)合了公法手段與私法手段。食品安全的社會治理是個系統(tǒng)工程，為提高共治合力，應在弱勢的消費者與逐利的生產(chǎn)經(jīng)營者的利益博弈中，加強民事責任機制建設。當然，各項制度設計的落實亦依靠程序性規(guī)則的保障，食品安全事件往往屬于大規(guī)模致害事件，因此在完善實體性民事責任機制的同時，也要積極研究和完善大規(guī)模侵權(quán)訴訟機制，如公益訴訟制度、代表人訴訟制度等。