論被征地農(nóng)民相對(duì)剝奪感的消減
——基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論分析與應(yīng)用

張曉梅

習(xí)近平總書記在2015年2月27日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，把改革方案的含金量充分展示出來(lái)，讓人民群眾有更多獲得感。筆者認(rèn)為，從目前征地過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾來(lái)看，被征地農(nóng)民屬于獲得感較少的群體之一，農(nóng)民在征地過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生一系列的相對(duì)剝奪感，而相對(duì)剝奪感會(huì)消減他們的獲得感。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的因素是多方面的，既有他們意識(shí)方面的局限性，也有外部環(huán)境的促成作用?？梢哉f(shuō)，農(nóng)民在征地過(guò)程中的相對(duì)剝奪感的生成是內(nèi)因引發(fā)與外因促成的結(jié)果。在此，筆者通過(guò)分析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論在征地領(lǐng)域的實(shí)踐訴求，探索用市場(chǎng)化手段消減被征地農(nóng)民的相對(duì)剝奪感的路徑，以期從外部環(huán)境上消除促成相對(duì)剝奪感的因素, 使被征地農(nóng)民有更多獲得感。

一、相對(duì)剝奪感的理論梳理

相對(duì)剝奪理論是20世紀(jì)50年代發(fā)展起來(lái)的一種社會(huì)心理學(xué)理論。相對(duì)剝奪感這一術(shù)語(yǔ)最先是美國(guó)社會(huì)學(xué)家Stouffer等人在其1949年出版的The American Soldier一書中提出來(lái)的。1950年，社會(huì)心理學(xué)家Merton在Stouffer研究的基礎(chǔ)上將相對(duì)剝奪感之說(shuō)發(fā)展成群體行為理論。他在Social theory and social structure一書中使用了參照群體理論來(lái)解釋相對(duì)剝奪感，他指出：“當(dāng)某人將自己的情況和某些參照群體相比較時(shí)，若發(fā)現(xiàn)自己處于不利就會(huì)產(chǎn)生一種怨恨或不滿的消極情緒，即相對(duì)剝奪感?！?Robert K.Merton，Social theory and social structure，New York：The Free Press，1968.Davies發(fā)展了相對(duì)剝奪感的內(nèi)涵，他認(rèn)為除了參照群體外，人們自己過(guò)去的經(jīng)歷也是產(chǎn)生相對(duì)剝奪感的另一根源。1966年， Runciman深入剖析了相對(duì)剝奪感產(chǎn)生的條件：“(1)某人不擁有某物；(2)某人意識(shí)到別人或自己以前擁有某物；(3)某人期望得到某物；(4)某人覺(jué)得自己的期望是合理的。在此情形下，某人不能得到某物就會(huì)產(chǎn)生一種相對(duì)剝奪感?！?Runciman W.G.，Relative deprivation and social justice，Berkeley：University of California Press，1966.

Stouffer、Merton、Davies和 Runciman等學(xué)者的研究頗具開創(chuàng)性，但也有一些困惑沒(méi)有解決：“一是當(dāng)自身利益與其他群體相比較實(shí)際增加時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感；二是沒(méi)有把自身利益與任何其他群體做比較時(shí)，依然會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪現(xiàn)象。”*付允：《可持續(xù)發(fā)展的公平度量——相對(duì)剝奪感理論、模型與實(shí)證研究》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2011年，第26頁(yè)。Gurr將價(jià)值期待與價(jià)值能力的不一致作為相對(duì)剝奪感產(chǎn)生的因素，對(duì)以上困惑進(jìn)行了解釋，他把“相對(duì)剝奪感的形式分為下降的剝奪(decremental deprivation) 、渴望的剝奪(aspiration deprivation) 、漸進(jìn)的剝奪(progressive deprivation)”*李?。骸断鄬?duì)剝奪理論的價(jià)值論視角》，《學(xué)?！?005年第4期。。

馬克思曾對(duì)相對(duì)剝奪感進(jìn)行過(guò)形象生動(dòng)的描述：“一座小房子不管怎樣小，在周圍的房屋都是這樣小的時(shí)候，它是能滿足社會(huì)對(duì)住房的一切要求的。但是，一旦在這座小房子近旁聳立起一座宮殿，這座小房子就縮成可憐的茅舍模樣了。這時(shí)，狹小的房子證明它的居住者毫不講究或者要求很低；并且，不管小房子的規(guī)模怎樣隨著文明的進(jìn)步而擴(kuò)大起來(lái)，但是，只要近旁的宮殿以同樣的或更大的程度擴(kuò)大起來(lái)，那么較小房子的居住者就會(huì)在那四壁之內(nèi)越發(fā)覺(jué)得不舒適，越發(fā)不滿意，越發(fā)被人輕視?！?《馬克思恩格斯選集》第一卷，北京：人民出版社，1972年，第367頁(yè)。

筆者認(rèn)為，相對(duì)剝奪感就是當(dāng)人們將自己的利益得失與其他相關(guān)群體或自己過(guò)去的經(jīng)歷進(jìn)行比較后產(chǎn)生的一種心理失衡現(xiàn)象。

二、被征地農(nóng)民相對(duì)剝奪感的審視

(一)現(xiàn)狀考察

隨著我國(guó)征地政策的逐步完善，征地過(guò)程中絕對(duì)剝奪現(xiàn)象已逐漸減少，相對(duì)剝奪現(xiàn)象卻凸顯出來(lái)。被征地農(nóng)民的相對(duì)剝奪感大致體現(xiàn)在征地領(lǐng)域的以下兩個(gè)階段：征地中和征地后。

1.征地中的相對(duì)剝奪感

在征地過(guò)程中，農(nóng)民的相對(duì)剝奪感凸顯于土地增值收益的分配上?！熬腿珖?guó)的征地本質(zhì)而言，仍然是一種政府主導(dǎo)的土地征收，通過(guò)國(guó)家征收，使農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，政府再通過(guò)招拍掛的方式把土地賣出去，由此形成的土地增值收益格局是政府成為土地級(jí)差收益的主要獲取者”*諸培新、唐鵬：《農(nóng)地征收與供應(yīng)中的土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版) 2013年第1期。。被征地農(nóng)民與政府矛盾的焦點(diǎn)在于地方政府和用地單位獲取了絕大部分的土地增值收益，政府給予農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)只占到整個(gè)土地收益的極小部分，農(nóng)民基本上被擋在土地增值收益分配之外。農(nóng)民在比較用地單位的征地支出與自己的征地所得后會(huì)產(chǎn)生極大的失衡，普遍存在相對(duì)剝奪感，認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；就算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高，農(nóng)民得到的補(bǔ)償所占土地收益的比例始終是最低的。

當(dāng)城市土地價(jià)值得到明顯提升的時(shí)候，這種顯而易見(jiàn)的增值收益分配不公就使得被征地農(nóng)民心理更加失衡。征地補(bǔ)償與土地收益之間的巨大差額使農(nóng)民在征地過(guò)程中產(chǎn)生被剝奪了土地增值收益權(quán)的相對(duì)剝奪感。

2.征地后的相對(duì)剝奪感

在征地后，被征地農(nóng)民的住房、就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等問(wèn)題急需并入城市市民軌道，但由于配套設(shè)施建設(shè)的滯后和扶持力度的薄弱，他們的生活并沒(méi)能真正融入城市生活。

從居住環(huán)境看，被征地農(nóng)民在原生活環(huán)境中適應(yīng)了住房面積大的熟人社會(huì)，鄰里條件相差不大，心理很平衡；在征地后，城市的安置房面積比原來(lái)的小，環(huán)境配套比商品房小區(qū)的差，管理混亂，他們會(huì)產(chǎn)生失落感。由于鄰里接觸少，失落情緒無(wú)法排解，被征地農(nóng)民會(huì)感覺(jué)被剝奪了居住的權(quán)利。

從就業(yè)保障看，農(nóng)民這個(gè)社會(huì)群體處于我國(guó)社會(huì)最底層，其受教育程度低，工作強(qiáng)度大，技術(shù)含量低，產(chǎn)生效益少。征地前，他們的生活能夠自給自足；征地后，由于無(wú)技術(shù)、沒(méi)文化、年齡大，難以尋找務(wù)農(nóng)以外的其他工作，因而失去生活來(lái)源。沒(méi)有以耕地為保障的持續(xù)穩(wěn)定的收入，農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民后，在明顯增加的生活成本面前，會(huì)有入不敷出的嚴(yán)重壓力感，這種壓力感既反映了他們對(duì)市民生活的不適應(yīng)，也加深了他們的失落感——感覺(jué)被剝奪了就業(yè)的權(quán)利。

從子女教育看，在征地前，盡管受文化水平的限制，農(nóng)民不能很好地指導(dǎo)子女學(xué)習(xí)，但環(huán)顧?quán)l(xiāng)鄰相似的情況，心里總體是平衡的。而在征地后，他們子女的教育就被放入了和城市孩子的比較中。受經(jīng)濟(jì)條件、教育環(huán)境、政府扶持力度等多維度影響，被征地農(nóng)民子女很難和城市孩子站在同一起跑線上。當(dāng)子女長(zhǎng)大仍然只能從事和他們一樣低收入的工作時(shí)，他們就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重失落感，感覺(jué)子女的受教育權(quán)被剝奪了。

被征地農(nóng)民不僅在居住、就業(yè)、子女教育等方面產(chǎn)生了相對(duì)剝奪感，在醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障領(lǐng)域也存在相同的感受。角色轉(zhuǎn)換帶來(lái)的失落加深了農(nóng)民在征地后的相對(duì)剝奪感。

(二)原因分析

征地過(guò)程中土地收益的分配不公與征地后帶來(lái)的不適應(yīng)都會(huì)促使被征地農(nóng)民產(chǎn)生一系列的相對(duì)剝奪感。究其原因，主要源于以下深層次社會(huì)因素：

1.征地中相對(duì)剝奪感產(chǎn)生的原因——政府角色錯(cuò)位

在征地過(guò)程中，政府不僅是征地規(guī)則的制定者，而且是征地行為的實(shí)施者，農(nóng)民之所以產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，就源于政府征地角色的錯(cuò)位。在征地談判中，政府既是與用地單位進(jìn)行土地交易的主體，也是與農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償談判的主體，全面控制征地過(guò)程的利益實(shí)現(xiàn)，在被征地農(nóng)民心中的地位一直是強(qiáng)勢(shì)的。農(nóng)民不能與用地單位直接爭(zhēng)取利益，會(huì)覺(jué)得征地過(guò)程中的土地收益分配不公是政府造成的，自己的利益因政府的介入而被相對(duì)剝奪了。

如果地方政府不是征地主體，就不能從征地中獲取不合理的巨額利潤(rùn)，被征地農(nóng)民所能獲得的利潤(rùn)空間就會(huì)增大；如果被征地農(nóng)民能夠直接與用地單位公平談判，交易土地使用權(quán)，他們就會(huì)覺(jué)得自己的權(quán)利由自己處置，土地收益的多少是自己談判的結(jié)果。這能從根源上極大地消減被征地農(nóng)民在征地過(guò)程中產(chǎn)生的相對(duì)剝奪感。因此，地方政府在征地過(guò)程中的角色錯(cuò)位是征地過(guò)程中農(nóng)民產(chǎn)生相對(duì)剝奪感的深層次原因。

2.征地后相對(duì)剝奪感產(chǎn)生的原因

(1)承擔(dān)安置義務(wù)的主體單一。在征地后，農(nóng)民的安置全部交由政府負(fù)責(zé)，因涉及面寬、情況復(fù)雜，政府精力有限，無(wú)法面面俱到，滿足被征地農(nóng)民的所有需求。同時(shí)，由于政府是承擔(dān)安置義務(wù)的唯一主體，這會(huì)使農(nóng)民認(rèn)為在土地征收后，只要是生產(chǎn)生活中的問(wèn)題都應(yīng)找政府解決。甚至在土地被征收若干年后，他們?nèi)匀粫?huì)因安置問(wèn)題要求政府重新處理。如果政府解決不了或解決方案未達(dá)期望值，農(nóng)民就會(huì)選擇上訪、鬧事的途徑來(lái)爭(zhēng)取權(quán)利。政府為此也花費(fèi)了許多精力，占用了許多資源。雖然目前已將有些征地安置交由市場(chǎng)，如住房貨幣補(bǔ)償后自行購(gòu)買住房、養(yǎng)老保險(xiǎn)納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等，但因未完全實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)際操作困難，不盡如人意。相比征地前，被征地農(nóng)民會(huì)認(rèn)為自己既喪失了土地耕種的權(quán)利，又沒(méi)能得到更多的政府幫助和生活保障，感覺(jué)政府的征地和不妥的安置造成了自己生活困難。單一的主體承擔(dān)征地安置義務(wù)是被征地農(nóng)民在征地后產(chǎn)生相對(duì)剝奪感的一個(gè)深層次原因。

(2)被征土地浪費(fèi)嚴(yán)重。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國(guó)的征地模式導(dǎo)致地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政，地方政府為了獲取巨額的利益，往往樂(lè)于促成土地的征收、轉(zhuǎn)讓；一些用地單位則希望低價(jià)拿地且儲(chǔ)地增值，致使不少土地征而不用或多征少用，嚴(yán)重浪費(fèi)了寶貴的土地資源；農(nóng)民因征地而被迫處于失業(yè)狀態(tài)，他們將自己無(wú)地可耕的境況與土地浪費(fèi)的現(xiàn)實(shí)相比較而產(chǎn)生心理失衡。雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條、《閑置土地處理辦法》第四條都對(duì)閑置土地進(jìn)行了認(rèn)定，2012年國(guó)土資源部令第53號(hào)《閑置土地處置辦法》進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)土地閑置的認(rèn)定，并提供了相應(yīng)的處罰依據(jù)，但在實(shí)際操作中，用地單位既不動(dòng)工或繳納閑置費(fèi)也不交回土地的案例并不鮮見(jiàn)；政府因利益的需要鮮有收回土地的情況；被征地農(nóng)民因法制意識(shí)的淡薄也鮮有要求處理的情形。無(wú)地可耕與土地閑置形成的強(qiáng)烈反差是被征地農(nóng)民產(chǎn)生相對(duì)剝奪感的另一深層次原因。

三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論在征地領(lǐng)域的實(shí)踐訴求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)和主導(dǎo)作用的經(jīng)濟(jì)制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和規(guī)范商品的流通，自由價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)商品的價(jià)格。 “市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有自由決定的價(jià)格、財(cái)產(chǎn)權(quán)和激勵(lì)機(jī)制、政府職能等主要基本要素”*約翰·B.泰勒、阿基拉·威拉帕納：《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，楊振凱、王學(xué)生譯，北京：清華大學(xué)出版社，2010年，第16—17頁(yè)。。將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特性引入征地領(lǐng)域消減被征地農(nóng)民的相對(duì)剝奪感具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)土地自由交易與相對(duì)剝奪感

將符合條件的土地交易交予市場(chǎng)是消減被征地農(nóng)民相對(duì)剝奪感的基本前提*符合條件的土地交易指非公益性土地的交易。由于公益性用地的特殊性，筆者認(rèn)為該類土地的征收仍應(yīng)交由政府實(shí)施。。我國(guó)土地要素市場(chǎng)還不完善，雖然農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但土地流動(dòng)受限，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)基本被排斥在土地市場(chǎng)之外?，F(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民可以使用所屬集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或建住房，但出讓集體土地使用權(quán)的渠道只能通過(guò)政府征地。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，這肯定了進(jìn)一步推進(jìn)土地市場(chǎng)化改革的必要性。但在土地市場(chǎng)化改革中，若只是把農(nóng)民補(bǔ)償數(shù)額簡(jiǎn)單提高，而不把農(nóng)民土地真正投入市場(chǎng)，農(nóng)民仍然會(huì)因自己的土地不能由自己決定交換價(jià)值而產(chǎn)生相對(duì)剝奪感。只有將交易的土地真正投入市場(chǎng)，讓市場(chǎng)決定土地的價(jià)格，才能從源頭上消減被征地農(nóng)民的相對(duì)剝奪感。

(二)土地權(quán)益與相對(duì)剝奪感

將土地權(quán)益還給農(nóng)民是消減被征地農(nóng)民相對(duì)剝奪感的核心手段。從現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，農(nóng)村實(shí)行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)，所有權(quán)與使用權(quán)分離。農(nóng)村土地使用權(quán)包含了事實(shí)上的占有、使用、收益、部分處置等權(quán)利，這四種權(quán)利統(tǒng)一成一種新的物權(quán)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！睹穹ㄍ▌t》在第五章規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，卻沒(méi)有對(duì)該項(xiàng)權(quán)利應(yīng)賦予的物權(quán)性質(zhì)進(jìn)行詳盡規(guī)范，在現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系中該項(xiàng)權(quán)利也沒(méi)能得到足夠的尊重?！艾F(xiàn)行征地補(bǔ)償內(nèi)容沒(méi)有單獨(dú)規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償這一項(xiàng)，而是利用安置補(bǔ)助費(fèi)給予替代，用以補(bǔ)償農(nóng)戶的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”*劉靈輝：《農(nóng)村土地內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系解構(gòu)下的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究》，《國(guó)土資源科技管理》2012年第4期。，而 “征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)是按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算”*《土地管理法》第四十七條。，因此，“現(xiàn)行征地政策本質(zhì)是在“征人”，而不是在“征地”，主要是在解決人的安置問(wèn)題，忽略了對(duì)用益物權(quán)的補(bǔ)償”*張曉梅：《戶籍制度下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在土地征收時(shí)的權(quán)益保障》，《前言》2010年第10期。。這就會(huì)出現(xiàn)同權(quán)不同價(jià)的情況。在土地交易時(shí)，常常會(huì)因土地權(quán)利狀況的差異引發(fā)各種矛盾。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這是一項(xiàng)重要的改革舉措，從理論上賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但仍需從法律上詳細(xì)規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，充分肯定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人參與土地交易的主體地位。只有讓農(nóng)民真正享有同權(quán)同價(jià)的土地權(quán)益，才能消減他們心里的相對(duì)剝奪感。

(三)政府調(diào)控與相對(duì)剝奪感

將土地調(diào)控權(quán)賦予政府是消減被征地農(nóng)民相對(duì)剝奪感的制度保障。土地交易只有在正常的軌道上運(yùn)行，土地價(jià)格不嚴(yán)重偏離其價(jià)值，農(nóng)民在土地交易過(guò)程中才不會(huì)有被剝奪的感覺(jué)。由于市場(chǎng)機(jī)制在有效配置社會(huì)資源的同時(shí)也存在市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，政府就必須對(duì)自由的市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。土地市場(chǎng)的調(diào)控亦然。黨的十八屆三中全會(huì)提出，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。這些重要改革舉措就是對(duì)土地入市交易的宏觀規(guī)劃，以期通過(guò)政策乃至法律的規(guī)范為農(nóng)民土地的正常交易提供制度保障，讓農(nóng)民體會(huì)到政府對(duì)其切身利益的保護(hù)和關(guān)懷。政府對(duì)土地交易市場(chǎng)的宏觀布局和調(diào)控為消減農(nóng)民的相對(duì)剝奪感提供了制度保障。

四、市場(chǎng)化手段消減被征地農(nóng)民相對(duì)剝奪感的實(shí)踐設(shè)計(jì)

(一)土地征收市場(chǎng)化

土地征收市場(chǎng)化是指建立國(guó)家宏觀調(diào)控下的規(guī)范征地行為的市場(chǎng)體系，將符合條件的征地行為交由市場(chǎng)，形成統(tǒng)一的土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。這是一種三贏的交易模式。市場(chǎng)化運(yùn)作會(huì)讓農(nóng)民覺(jué)得土地交易更加公正合理，因而樂(lè)意承擔(dān)自己的交易行為帶來(lái)的相應(yīng)后果；用地單位直接與農(nóng)民談判，減少了政府收取的中間費(fèi)用，其也樂(lè)意開出比較合理的價(jià)格與農(nóng)民交易土地；政府的相關(guān)收益則可以通過(guò)稅收的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)，同時(shí)，政府節(jié)約了處理征地矛盾的巨大成本，減少了征地沖動(dòng)，防止了土地浪費(fèi)。土地征收市場(chǎng)化應(yīng)分清土地交易對(duì)象，培育土地交易市場(chǎng)。

1.分清土地交易對(duì)象

不同的征地用途會(huì)導(dǎo)致征地方式與征地補(bǔ)償安置的差異。根據(jù)征地用途的不同，征地可分公益性征地和非公益性征地。非公益性征地屬于完全的市場(chǎng)行為，該類土地可作為農(nóng)民與用地單位交易的對(duì)象。農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的擁有者，完全可以在法律允許的范圍內(nèi)自由決定是否出讓該項(xiàng)權(quán)利，和以何種方式出讓該項(xiàng)權(quán)利。“用地單位應(yīng)為失地農(nóng)民辦理失業(yè)、大病、養(yǎng)老等保險(xiǎn)，同時(shí)應(yīng)引入?yún)f(xié)商機(jī)制, 由用地單位和集體、農(nóng)民談判確定補(bǔ)償安置費(fèi)，并一次性足額支付”*劉家強(qiáng)、羅蓉、石建昌：《可持續(xù)生計(jì)視野下的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度研究——基于成都市的調(diào)查與思考》，《人口研究》2007年第7期。。公益性項(xiàng)目的建設(shè)具有特殊性，其所需土地的征收仍應(yīng)由政府實(shí)施。非公益性征地市場(chǎng)化后，公益性征地也會(huì)受其影響。相鄰公益性項(xiàng)目的建設(shè)會(huì)帶來(lái)非公益性土地的增值收益。如果相鄰地塊價(jià)格相差太大，勢(shì)必會(huì)引發(fā)新的矛盾。公益性土地的征收補(bǔ)償與安置也應(yīng)參照非公益性土地的價(jià)格進(jìn)行合理調(diào)整。

2.培育土地交易市場(chǎng)

培育完善的土地交易市場(chǎng)是農(nóng)民土地交易市場(chǎng)化的保障。在征地拆遷市場(chǎng)化的初期，為保障農(nóng)民利益，可將征地拆遷交由國(guó)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)(公司)按市場(chǎng)化規(guī)范實(shí)施。國(guó)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)(公司)根據(jù)土地出讓預(yù)期收益，采取競(jìng)價(jià)方式取得土地征收權(quán)和將來(lái)的土地收益。農(nóng)民可選擇出價(jià)最高或安置條件最好的單位接受征地拆遷。同時(shí)，政府可提取土地收益的一部分，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等。然后，根據(jù)征地市場(chǎng)化的實(shí)施效果，逐步完全市場(chǎng)化。政府退出征地的博弈，雖然減少了征地收入，卻降低了解決征地矛盾的行政成本。同時(shí)，國(guó)有機(jī)構(gòu)(公司)也能保障農(nóng)民的利益不受損害，解決農(nóng)民認(rèn)為土地增值收益過(guò)低的問(wèn)題。

(二)土地產(chǎn)權(quán)明晰化

土地征收市場(chǎng)化離不開明晰的土地產(chǎn)權(quán)。只有清晰地界定農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，才能維護(hù)農(nóng)民利益，維持社會(huì)穩(wěn)定。因此，筆者認(rèn)為，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變的同時(shí)，應(yīng)明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地產(chǎn)權(quán)中的重要地位，從實(shí)體和程序兩方面保障農(nóng)民的征地利益。在實(shí)體方面，要詳細(xì)規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，通過(guò)立法確定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地增值收益分配中的合理比例，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)其權(quán)益的獨(dú)立處置權(quán)。國(guó)家、集體不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行征收或交易土地，充分尊重和保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。在程序方面，要完善有關(guān)征地紛爭(zhēng)的裁決制度?，F(xiàn)行的裁決制度是政府擁有裁決權(quán)，政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，這種制度有失公允。因此，必須引進(jìn)一個(gè)中立機(jī)構(gòu)——法院進(jìn)行司法裁決，以實(shí)現(xiàn)程序公平?？梢栽O(shè)立負(fù)責(zé)審理征地紛爭(zhēng)的法庭，糾正征地中的不法行為，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。如果被征地農(nóng)民與政府之間對(duì)土地征收屬性、土地增值收益分配等問(wèn)題達(dá)不成一致意見(jiàn)，可向法院起訴，由專門法庭進(jìn)行最終司法裁決。同時(shí)，要完善征地監(jiān)管機(jī)制，成立專門的征地監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)征地行為和土地利用情況進(jìn)行全程監(jiān)管，保障農(nóng)民在征地過(guò)程中的權(quán)益，防止相關(guān)政府部門不規(guī)范操作和征地后改變土地用途，避免土地資源的浪費(fèi)。

(三)政府職能轉(zhuǎn)化

1. 更新觀念，重新定位政府在征地中的職能

第一，徹底消除城鄉(xiāng)二元制，讓被征地農(nóng)民從根本上消除“政府征地是在剝奪農(nóng)民的權(quán)利，為城市人提供方便”的觀念。引導(dǎo)他們樹立以下新觀念：自己并不是因?yàn)檎鞯夭呸D(zhuǎn)為城市人，享受與城市人一樣的待遇；而是通過(guò)市場(chǎng)化手段合法出售土地使用權(quán)，所以理應(yīng)取得土地收益并享受相應(yīng)待遇。因此，被征地農(nóng)民應(yīng)被定性為出售土地使用權(quán)的自然人。觀念的轉(zhuǎn)變會(huì)使被征地農(nóng)民主動(dòng)改變生活現(xiàn)狀，提高生活水平，接受土地補(bǔ)償。第二，在非公益性征地中，政府應(yīng)放棄征地行為主體的地位，僅扮演征地制度的制定者和管理者，不直接參與征地利益的分配；運(yùn)用行政權(quán)力制定新規(guī)則，減少行政干預(yù)，將行政作為平衡土地使用權(quán)買賣雙方利益的手段；為土地交易雙方提供平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，建立順暢的信息渠道，便于雙方做出理性選擇；重點(diǎn)關(guān)注處于弱勢(shì)地位的被征地農(nóng)民，維護(hù)他們的合法權(quán)益；制定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定征地方不能低于該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地。第三，在公益性征地中，政府應(yīng)做好宣傳解釋工作，完善公益性征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，參照周邊類似的非公益性征地的市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償，消減因相鄰地塊補(bǔ)償差額過(guò)大導(dǎo)致的相對(duì)剝奪感。

2.建立征地后多渠道的安置途徑

政府不應(yīng)作為唯一的安置義務(wù)承擔(dān)主體，應(yīng)指導(dǎo)建立多渠道安置途徑，從居住、就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障等方面消減被征地農(nóng)民的相對(duì)剝奪感。第一，完善被征地農(nóng)民的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、最低生活保障等方面的社會(huì)保障體系；建立專門機(jī)構(gòu)指導(dǎo)被征地農(nóng)民的培訓(xùn)、就業(yè)；創(chuàng)新教育體制，建立被征地農(nóng)民子女教育的長(zhǎng)效輔導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)教育的實(shí)質(zhì)公平。第二，在非公益性征地中，被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置主要交由市場(chǎng)。被征地農(nóng)民可以用出售土地之所得購(gòu)買相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)；中年農(nóng)民可以自由選擇務(wù)農(nóng)，用補(bǔ)償款購(gòu)買其他土地承包權(quán)，這相當(dāng)于搬家；不愿意務(wù)農(nóng)的年輕人，本來(lái)就在城市工作，因征地可以獲得利益，相當(dāng)于增加了收入，提高了待遇。第三，在公益性征地中，作為征地主體的政府仍應(yīng)承擔(dān)主要的安置義務(wù),同時(shí)，合理分擔(dān)被征地農(nóng)民一次性補(bǔ)繳的被征地前的社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用。達(dá)到退休年齡的被征地農(nóng)民可以直接退休，享受城鎮(zhèn)退休金；未達(dá)到退休年齡的可以通過(guò)政府的幫助獲取新的生存技能，并享有和城市居民一樣的失業(yè)保障。