治安防控實戰(zhàn)化建設存在的問題與基本對策

史全增，翟金鵬

（中國人民公安大學警務實戰(zhàn)訓練部，北京 100038）

治安防控實戰(zhàn)化建設存在的問題與基本對策

史全增，翟金鵬

（中國人民公安大學警務實戰(zhàn)訓練部，北京 100038）

根據(jù)中央提出的“構建立體化社會治安防控體系”工作思路，各地各級公安機關從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)，創(chuàng)新了治安防控建設工作，提升了治安防控實戰(zhàn)化的能力，但是各地各級公安機關在工作理念、防控體系建設、合理布警、警輔人員管理等方面仍存在較大差別與問題。在分析問題成因的基礎上，可以通過提高認識、建立科學的勤務運行機制、引入政府購買公共安全服務模式、開展第三方警務、規(guī)范輔警參與警察執(zhí)法活動的方式等方面來探討構建立體化社會治安防控體系的實現(xiàn)路徑。

治安防控；實戰(zhàn)化；第三方警務；輔警

黨的十八大報告提出了“要深化平安建設，完善立體化社會治安防控體系”。社會治安防控體系就是動用社會各種有效資源，以建立治安防范網(wǎng)絡為手段，實現(xiàn)打、防、管、控一體化的系統(tǒng)工程，這是基層基礎工作的重點和難點。在這一政策引領下，各地各級公安機關從當?shù)貙嶋H出發(fā)，開展了一系列創(chuàng)新治安防控建設、提升治安防控實戰(zhàn)化能力的工作。經(jīng)過廣泛調研，我們發(fā)現(xiàn)各地公安機關在治安防控實戰(zhàn)化建設方面存在不同的模式，實際運行成效各不相同，也存在不少問題。當前，治安防控實戰(zhàn)化建設存在的問題主要集中在觀念理念、治安防控體系建設、科學布警、警輔人員的管理使用以及如何運用第三方服務等幾個方面。本文擬就這幾個方面談談應對策略。

一、當前治安防控實戰(zhàn)化建設存在的主要問題

（一）對治安防控實戰(zhàn)化建設的認識不到位

1.主要表現(xiàn)

通過網(wǎng)絡搜集資料、調研訪談等方式，課題組發(fā)現(xiàn)有些地方公安機關民警對“治安防控實戰(zhàn)化”這一概念存在著諸多認識誤區(qū)。如有些人認為治安防控和警務實戰(zhàn)是不同的，治安防控作為一種前期預防性的工作，顯著不同于對違法犯罪的直接打擊工作，它只是對實戰(zhàn)的一種補充或預備，因此并不存在實戰(zhàn)化的情形。有些人認為，相對于機關的辦公室管理工作，公安機關的一線工作都是實戰(zhàn)，無論是治安防控，還是打擊犯罪，都屬于警務實戰(zhàn)，因此“治安防控實戰(zhàn)化”這一概念在實質上屬于同義反復，對現(xiàn)實工作并無特別大的意義。還有些人提起治安防控實戰(zhàn)化總是一臉迷茫，抓不住要點。對“治安防控實戰(zhàn)化”概念認識不到位，必然導致治安防控工作的開展缺乏系統(tǒng)性與方向感，容易走彎路、走錯路。

2.主要原因

目前，對“治安防控實戰(zhàn)化”這一概念出現(xiàn)了多種多樣的解讀，未能達成廣泛的共識。其原因主要有以下幾點：一是有些地方公安機關未能合理區(qū)分現(xiàn)實工作與如何更好地開展工作。有些民警認為現(xiàn)實即是合理的，治安防控具有高度碎片化特征，難以像辦理刑事案件一樣規(guī)范有序地開展工作。二是有些地方的治安防控工作缺乏系統(tǒng)思維，缺乏政府其他部門的參與。有些公安機關對建構治安防控實戰(zhàn)化體系的思考和學習不深入，未能從系統(tǒng)論的角度去做好做細研究，缺乏從整體上看待及解決問題的眼光與能力，缺乏從更高層面去反思怎樣才能更好地進行治安防控工作的視角，從而導致治安防控工作陷入被動，在出現(xiàn)問題時不得不就事論事，難以從根本上解決問題，不利于治安防控實戰(zhàn)化的開展。三是未能以動態(tài)的眼光看待社會治安形勢的發(fā)展。有些公安機關在實施治安防控工作時囿于傳統(tǒng)的觀念或做法，缺乏發(fā)展性的眼光，僅僅停留在被動應付的層面，并對新技術新方法的采用有某種程度的抵觸心理。四是實戰(zhàn)與理論研究脫節(jié)。在治安防控的許多領域，實務部門已經(jīng)走在了理論部門的前面，而理論界并未觀察到，或沒有對此進行符合中國實際的解讀與創(chuàng)新。實務部門在需要理論支撐時，卻突然發(fā)現(xiàn)缺少一個能夠統(tǒng)籌全局的理論抓手。這種現(xiàn)象導致實務部門與理論界各說各話，進而影響治安防控實戰(zhàn)化建設的開展。

（二）治安防控實戰(zhàn)化建設效益低下

1.主要表現(xiàn)

在治安防控實務中，各地公安機關普遍存在著管理粗放、不計成本的突出現(xiàn)象。如某市在網(wǎng)格化巡控工作中，上半年累計投入警力約1000萬人次，日均投入網(wǎng)格化巡控的警力為5.7萬人次，共檢查車輛約83萬輛，盤查人員2712萬余人，查獲違法嫌疑人1167人，處理案件3300余起（其中，刑事案件73起，治安案件652起，民事糾紛2633起）。如果從查獲違法嫌疑人和處理案件的絕對數(shù)量來看，這成績無疑是可觀的，但是同其出動的警力以及其背后所消耗的資源相比，顯然成本過高。而且該組數(shù)據(jù)中的查獲違法嫌疑人的數(shù)量，并未標明其中治安違法與刑事違法的各占多少人，根據(jù)常理推斷應當是后者較多。據(jù)統(tǒng)計，在公安機關處理的有效案件（包括刑事案件與治安案件）中，平均每發(fā)現(xiàn)一起案件需要投入1.38萬人次警力（如果治安和刑事案件分開計算的話，平均每發(fā)現(xiàn)一起刑事案件需要投入13.7萬人次警力，每發(fā)現(xiàn)一起治安案件需要投入1.5萬人次警力）。按照半年（183天）的時間來計算，在日均出動5.7萬警力的情況下，平均每天發(fā)現(xiàn)0.4起刑事案件、3.6起治安案件。不計成本的警力投入，當然會顯著提高公眾的安全感，也比警力投入不足更為可取。但是，通過以上的數(shù)據(jù)分析可以看出，單純從成本效益的角度進行考量，其收益是微乎其微的。

此外，在警務實踐中還存在著重復工作過多、未能突出重點的現(xiàn)象，這往往導致各項基礎工作效率低下、成本很高。例如某些公安機關在信息核查或統(tǒng)計數(shù)據(jù)時，往往要求所屬單位重復上報各種數(shù)據(jù)，而未能利用信息化手段自行調取，浪費了大量人力，使民警不得不忙于各種文案工作而縮減了一線工作時間。其實，有些數(shù)據(jù)統(tǒng)計，只需要建立相應的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)或在現(xiàn)有的管理系統(tǒng)內增設相應的模塊，各單位負責人員對有變動的數(shù)據(jù)及時進行更新與修正即可，無需下屬單位重復以書面形式上報。

2.主要原因

出現(xiàn)上述低效率的情況的背景很復雜，但主要原因有：一是我國的政府管理工作常常缺乏成本意識，從而導致粗放式管理的常態(tài)化。二是有些政策制定者不了解實際的警務運作情況，在提出某項工作要求后，并不考慮其實現(xiàn)路徑與必要性，往往導致民警忙于文案工作，從而浪費了許多警力。三是治安防控工作缺乏創(chuàng)新，未能充分利用各種新技術與外部資源。

（三）政府購買公共服務方面存在問題

隨著新技術的發(fā)展和設備成本的降低，各地越來越多地采用了視頻巡控的方式來進行治安防控。如很多地方公安機關都實施了“天網(wǎng)”工程，并組建了視頻巡控隊伍，搭建了三級巡控平臺。攝像頭的增多需要更多人員進行視頻巡控，但由于受到警力不足的限制，警方未能對一些已經(jīng)接入的攝像頭進行及時巡控，使得視頻巡控的目的難以達到。

這種問題的出現(xiàn)，在于某些公安機關工作人員僵化地認為治安防控工作必須由公安機關自己來完成，而忽視了外部力量的引入，這是對政府公權力的不正當認識，同時也沒有科學地考量成本效益。隨著政府購買公共服務理論的實踐進展，應當考慮在視頻巡控乃至視頻監(jiān)測點建設領域引入私人力量，以提高視頻巡控的質量和降低工作成本。而公私協(xié)力的實踐打破了由行政部門壟斷行政任務的局面，對政府購買公共服務的理論與實踐創(chuàng)新具有重大的意義。公私協(xié)力不僅有助于打破政府的集權形象，有利于行政權力的親和力塑造，同樣也可以使政府能夠以更低的成本、更優(yōu)的效率和效益提供更好的服務。

（四）警力不足

當前，我國基層公安機關在治安防控實踐中遇到了很多瓶頸性問題。有效的立體化治安防控體系建設需要充足的警力支持，然而我國目前警力卻面臨不足的問題，這就制約了立體化治安防控體系的建構與完善。由于存在法律、組織結構和財政等各方面的原因，各地公安機關對警力不足的問題缺乏較為成熟的研究與實踐。因此，需要從不同角度來解讀警力不足，從而發(fā)現(xiàn)真問題，進而獲得解決問題的有效方法。

二、提升治安防控能力建設的基本對策

（一）正確認識治安防控實戰(zhàn)化問題

治安防控實戰(zhàn)化建設既要從實際出發(fā)，取得改善治安狀況的實際效果，也要關注其合法性和成本效益，并尊重警務規(guī)律。具體來說，應當從以下幾個方面進行認識。

其一，治安防控實戰(zhàn)化應當是講求實效的實戰(zhàn)化。治安防控工作應當取得實際的效果，提高公眾的滿意度。任何工作都應當圍繞如何有效地進行治安防控來開展，而不是從本位主義、部門主義出發(fā)，爭權奪利，或推諉搪塞。需要指出的是，機關工作未必不能實戰(zhàn)化。在許多情況下機關的工作都是必要的，因此應當考慮如何更好地服務于治安防控的一線工作。

其二，治安防控實戰(zhàn)化應當是講求成本收益比例的實戰(zhàn)化。雖然警力的增加有助于提高見警率，有利于有效地預防和打擊違法犯罪活動。但是，并非將全部警力推向街頭，單純講求見警率、結案率和滿意度就是實戰(zhàn)化。應當認識到安全是有成本的，單位負責人在分配資源與布置警力時，應當做好相應的成本效益分析，不應當為了追求絕對的安全而不顧成本地消耗有限的資源。

其三，治安防控實戰(zhàn)化應當是尊重警務規(guī)律的實戰(zhàn)化。在治安問題發(fā)生后，公安機關應當致力于探討問題發(fā)生的原因、過程及其解決路徑，并合理調配資源。要善于通過信息的搜集與研判來提前發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然，不應當就事論事，只見樹木不見森林。如在有些方面宜疏不宜堵，不應過于強調行政管理的手段，過于追求短期效應；在有些方面則應當善于運用外部資源，實現(xiàn)多方參與和有效治理。

其四，治安防控措施的合法性。合法性要求在治安防控實戰(zhàn)化的建構中具有基礎性地位，也是法治政府和依法行政的基本要求，應當給予特別的關注。合法性需要特別關注職權與手段的合法性。在未涉及公眾的基本權利時，公安機關可以根據(jù)現(xiàn)實需要進行創(chuàng)新，反之，在法律沒有授權的情況下，公安機關只能在其職權范圍內實施治安防控措施，而不得突破法律的界限與要求。

其五，治安防控實戰(zhàn)化的地方適宜性。一般來說，各地的治安形勢與所面臨問題是不同的，地方公安機關之間可以互相借鑒經(jīng)驗，但對外地的經(jīng)驗不應盲目照搬。目前，全國各地公安機關紛紛開展立體化社會治安防控體系的建設，但是在各種警力資源均有限的情況下，不顧及民警的高負荷工作量這一實際情況，不關注民警的生理與心理健康，短時間內急于求成地搞立體化治安防控體系建設是不切實際的，也很難發(fā)揮立體化社會治安防控的可持續(xù)功能。

（二）建立科學的勤務運行機制

以“全面覆蓋、迅速反應、嚴密防范”為目標，優(yōu)化警力配置，打牢實戰(zhàn)基礎，努力提升治安防控的實效性。下述第一和第二兩種巡控機制適合在暴恐壓力大的地區(qū)及治安形勢復雜的大城市適度實施，不適合在全國盲目復制推廣。在具體實施這兩項工作機制時，要充分注意保障民警正常的生理、心理機能調整時間，可以考慮采取一個民警帶2～3名輔警、軍警聯(lián)動的方式。

其一，健全多元化巡邏機制。按照“屬地管理、分級負責”的原則，科學劃分巡區(qū)，綜合采取著裝巡邏與便衣守候相結合、定點執(zhí)勤與動中備勤相結合、警車巡邏與徒步巡邏相結合、實兵巡邏與視頻巡邏相結合、專職巡邏與群防群治相結合等方式，確保實戰(zhàn)勤務24小時不間斷、無縫隙運行，在勤務時間上科學用警，推行夜班制、兩班制，實現(xiàn)彈性工作制。適時調整警力配置流向，切實做到節(jié)約運行、高效運轉。要梳理研判出案件多發(fā)、防范薄弱的重點時段和部位，將警力向案件高發(fā)地段傾斜，有針對性地落實防控工作措施，從源頭上解決“貓鼠不同步”的問題。

其二，強化城區(qū)社會面巡控措施。以“囤警街面、動中備勤、武裝巡邏”為基本方式，在健全完善特警、武警聯(lián)合巡邏機制的基礎上，進一步增加城區(qū)社會面巡邏警力，設定巡邏組常量，科學規(guī)劃巡邏區(qū)域，按照“區(qū)域警力最優(yōu)化”的要求，開展全天候巡邏防控，真正做到有警處警、無警巡邏、布警街面、動中備勤，對各類突發(fā)事件、重特大案件、恐怖事件能夠快速反應、妥善處置，實現(xiàn)應急處突能力的全面提升。同時在城區(qū)推行社區(qū)網(wǎng)格化的布警模式，實行“一格一警”。大力推行以社區(qū)為單位、以網(wǎng)格為單元的網(wǎng)格責任制，強化實有人口管理、矛盾糾紛聯(lián)調，落實信息采集、治安管控等職責任務，有效組織發(fā)動群眾參與，提高群眾自防自救能力。積極購買第三方服務（后文詳述），提升第三方參與社會治安維穩(wěn)的積極性，充分發(fā)揮其社會服務功能。

其三，提升城鎮(zhèn)社區(qū)和農牧區(qū)防范能力。加強城鎮(zhèn)社區(qū)和農村牧區(qū)警務工作站建設，對駐社區(qū)和駐村民警要加強“陣地意識”和“守土有責意識”的教育，明確職責定位，推動警務工作規(guī)范化運行；要健全完善社區(qū)和農牧區(qū)聯(lián)系指導、協(xié)作聯(lián)動、研判講評、考核獎懲、警務保障等支撐機制，逐步形成運行順暢、便捷高效的社區(qū)和農牧區(qū)治安防控體系，提升城鎮(zhèn)社區(qū)和農村牧區(qū)治安防范的能力。

其四，推行要素化治安管理辦法。抓好人、地、物、事、組織等五類治安管理要素，依托社區(qū)警務實現(xiàn)實有人口、實有房屋、實有組織全覆蓋管理，完善治安亂點滾動排查和常態(tài)化整治機制，凈化社會治安環(huán)境。

（三）引入政府購買公共安全服務模式

政府購買公共服務，是指政府將其直接向社會公眾提供且適合市場化運作的公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備相應條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，由政府根據(jù)合同約定并依據(jù)服務數(shù)量和質量向其支付費用的治理形式。公共安全服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等方面的服務［1］。

視頻巡控屬于公共安全的一部分，它也可以采用政府購買公共服務的形式來實現(xiàn)。通過政府購買服務，首先，可以提高視頻巡控的效益與效率。在競爭條件下，私人經(jīng)營者會積極地提高公共服務的質量與增加公共服務的數(shù)量。其次，有利于政府“瘦身”。采用政府購買公共服務的模式，政府職能的重心由公共服務的“直接供應者”向“監(jiān)督者”轉向，可以減少一些不必要的工作［2］。再次，有利于節(jié)約財政資金。因此，將視頻巡控任務交由其他主體承擔，公安機關成為委托人，而受托人由于受到競爭與考核的壓力，有動力提高其工作的質量；這種模式也能夠減少公共機構的低效和腐敗，使其從以往可以無需關注成本效益，向必須考量成本效率轉變。公安機關應當與專門的公司簽訂合同，明確其任務、權限、工作范圍、責任、報酬和獎勵等，由其承擔起部分視頻巡控任務。此外，通過法律規(guī)范來確定政府購買公共服務合同的基本框架和細節(jié)要素，有助于規(guī)范政府購買公共服務的過程，并確定雙方的權利義務，由此達到提升財政資金效益的目的。

（四）通過開展第三方警務緩解警力不足

1.第三方警務的優(yōu)勢

第三方警務（Third Party Policing）是澳大利亞學者羅林·馬茲勒和珍妮·萊斯利基于已有的警務實踐提出的概念。這種警務模式的實質是警方通過說服、強迫、操控以及利用法律和民事救濟措施，引起或者激發(fā)第三方的興趣，使其積極承擔起犯罪預防或犯罪控制的責任［3］。長期以來，西方的第三方警務實踐都是多樣的、變動的和復雜的，第三方警務理論則是學者對這一現(xiàn)象的抽象與概括。我們可以有意識創(chuàng)新性地運用第三方警務，促進公共治理水平和效益的提升。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人口和財產都處于頻繁的流動之中，但是，公共警務并不能覆蓋整個社會領域。如不可能在所有的寫字樓、超市和娛樂場所都安排警察來巡邏，地鐵入口完全由警察從事安檢也不現(xiàn)實，目前這些領域基本上都是由私人警務來負責的。在警力不足問題的解決難以取得實質性進展的情況下，可以充分利用第三方警務，由第三方在一定范圍內提供輔助性警務，實現(xiàn)社會控制主體的多元化［4］?；诔杀拘б婵剂?，第三方警務一般來說比公共警務更具有效率，能夠更好地維護私人利益。同時，由第三方承擔部分警務，也可以使警察更好地集中和整合資源，有效削減警察工作負擔，從而為公眾提供更好的警務服務。

2.第三方警務的實施路徑

為了充分發(fā)揮第三方警務的作用，并規(guī)范第三方警務的開展，立法機構應該通過參照援引已有規(guī)定、創(chuàng)設新的規(guī)定促進將第三方警務納入法律體系中加以規(guī)制。在已有法律規(guī)范體系中即有一些與推進第三方警務有關的規(guī)制，如《租賃房屋治安管理規(guī)定》第9條第3項的規(guī)定：“出租人不履行治安責任，發(fā)現(xiàn)承租人利用所租房屋進行違法犯罪活動或者有違法犯罪嫌疑不制止、不報告，或者發(fā)生案件、治安災害事故的，責令停止出租，可以并處月租金十倍以下的罰款。”對這類已有的涉及第三方警務的規(guī)定，基層公安機關應當積極地予以實施，從而通過第三方對法律義務的履行，實現(xiàn)社會治理的目的。

鑒于現(xiàn)有立法中有關第三方警務法律依據(jù)的匱乏，基層公安機關缺乏推行第三方警務的杠桿，因此應推動國家和地方層面積極制定有關第三方警務的規(guī)范?？紤]到警務活動的變動性、復雜性和地方性，特別應當注重推動地方立法機關根據(jù)《立法法》所設定的立法權限，為第三方警務創(chuàng)設法律依據(jù)。在具體設定權限方面，有關機關可以根據(jù)《行政處罰法》第11條與第13條的規(guī)定，在地方性立法中根據(jù)本地情況，為第三方創(chuàng)設相應的警務義務，并為公安機關設定一定的處罰權限，從而推動第三方警務的有效實施。

（五）輔警參與警察執(zhí)法活動是解放警力的重要途徑

1.輔警參與警察任務的正當性

輔警參與警察任務對警力不足困境的解決具有重要作用，但是基于現(xiàn)行法律規(guī)定，輔警參與警察任務卻很難得到正名。理論界普遍反對輔警參與執(zhí)法，并基于現(xiàn)實中存在的執(zhí)法亂象，建議國家立法嚴格禁止輔警參與執(zhí)法。實務部門大多也認為，輔助力量不得參與執(zhí)法辦案，不得非法著裝。從客觀上評價，理論界和實務部門的這種認知是符合現(xiàn)行法律規(guī)定的。輔警參與警察執(zhí)法，在相對人不服提起救濟時，公安機關就會面臨著執(zhí)法主體合法性的拷問。但是，如果僅僅因為拘泥于現(xiàn)行法律規(guī)定，而在學術和實務中不敢越雷池一步，就必然會使數(shù)量龐大的輔警淪為打雜跑腿的角色，在必要情況下也不利于公共利益的維護。在現(xiàn)實生活中，輔警從事著諸多的警務活動。如果貿然取消輔警，輔警撤出后對警察執(zhí)法工作所造成的治理真空必然會使社會治安陷入混亂之中，從另外一個層面說也會使公安機關陷入無力作為的困境。

現(xiàn)行法律規(guī)定及實踐在理論上主要來源于傳統(tǒng)的國家壟斷公權力理論。其實，國家壟斷公權力理論僅是一種籠統(tǒng)的描述，國家在事實上既不能壟斷公權力，也無壟斷公權力的必要。從我國的實踐來說，在計劃經(jīng)濟年代企事業(yè)單位的內部保衛(wèi)組織負責組織實施各項內部治安防范工作，其人員受企業(yè)和公安機關的雙重領導。公安部1985年頒布的《機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位保衛(wèi)組織工作細則（試行）》，將企事業(yè)單位的內部保衛(wèi)組織定位為公安機關的基層組織，在本單位和公安機關的領導下進行工作①《機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位保衛(wèi)組織工作細則（試行）》第4條規(guī)定：“保衛(wèi)組織的主要職責和任務是：（1）宣傳教育群眾，提高警惕，增強法制觀念，依靠群眾做好“四防”工作；（2）加強內部治安管理，同刑事犯罪活動和其他危害治安的行為作斗爭；（3）查破一般反革命案件和刑事案件，協(xié)助公安機關偵破重大案件，查處治安案件；（4）開展調查研究，加強秘密力量建設，發(fā)現(xiàn)各類犯罪分子和犯罪嫌疑分子；（5）嚴密各項防范措施，保衛(wèi)要害部位的安全；（6）負責追查破壞事故和破壞嫌疑事故，參與調查重大事故；（7）協(xié)助有關部門做好保密工作，同盜竊、出賣黨和國家秘密的行為作斗爭；（8）領導經(jīng)濟民警、企業(yè)消防隊、護廠（校）隊和治安保衛(wèi)委員會；（9）監(jiān)督、考察在本單位的被依法判處管制、剝奪政治權利、緩刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行的罪犯和被監(jiān)視居住、取保候審的被告人；（10）完成公安機關交辦的其它任務?！薄？梢姡覈o國家壟斷公權力的歷史傳統(tǒng)。我國香港地區(qū)的輔警在執(zhí)法時具有與警察類似的權力，根據(jù)《香港輔助警隊條例》第17條的規(guī)定，當值中的輔警隊員，可根據(jù)《警隊條例》第10條執(zhí)行警隊的任何職責，并可行使及執(zhí)行《警隊條例》第50至59條和任何其他條例所授予或委予警務人員的權力、職責或職能，但須遵守處長的任何指示。輔警隊員在行使及執(zhí)行任何權力、職責或職能時，即應當視其為警務人員②《香港輔助警隊條例》第50至59條分別規(guī)定了輔警人員的以下工作內容：涉嫌人士的逮捕、扣留與保釋以及涉嫌財產的檢取，被逮捕者交付主管警署的警務人員羈押，被逮捕者擔保后釋放或帶到裁判官席前，逮捕權力，截停、扣留及搜查的權力，截停、搜查及扣留涉嫌運送被竊財產的船只等或人的權力，扣留及出售被拘捕者的車輛等，關于違反某些衛(wèi)生條例的逮捕權，指紋及照片等。。因此，在現(xiàn)行編制難以突破的情況下，解決警力嚴重不足問題最為可取的辦法是通過修改法律，有限度地放開輔警參與公安執(zhí)法的領域，使輔警能夠在公安機關的主業(yè)領域充分發(fā)揮作用［5］。

基層公安機關的工作主要可以分為社會管理工作（如公安行政許可、戶籍管理等）和打擊違法犯罪的執(zhí)法工作（如辦理刑事案件、治安案件等）等，其中，執(zhí)法工作無疑可以稱為公安機關的主業(yè)，而公安行政許可、戶籍管理等相對來說可以稱為次要業(yè)務。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，輔警不能參與執(zhí)法活動，因此輔警對公安機關工作的參與主要集中于次要業(yè)務領域，如類似于文員工作的技術崗位、協(xié)助戶籍警辦理戶籍業(yè)務或檔案管理等這些不直接面對相對人或與執(zhí)法沒有直接關聯(lián)的業(yè)務。公安機關在這些業(yè)務領域對輔警的利用，雖然可以在一定程度上緩解警力不足的困境，并可以協(xié)調出一部分警力從事執(zhí)法工作，但是鑒于這類業(yè)務的非執(zhí)法性，即使是充分利用輔警也大多是對次要業(yè)務警力的節(jié)約，當治安犯罪案件高發(fā)時，依然會面臨警力不足的困境，輔警也難以很好地轉化為輔助主要業(yè)務的力量。如果僅僅停留于現(xiàn)行的法律規(guī)定，實務部門將會繼續(xù)面臨警力不足的傳統(tǒng)困境。

2.輔警參與警察執(zhí)法活動的規(guī)范路徑

為了規(guī)范輔警參與警察執(zhí)法活動，應從準入、培訓、考核與獎懲等方面著手，建立和完善相應的法律及制度。一是嚴格招錄標準，把好輔警的準入關。輔警的招錄，需要根據(jù)執(zhí)法實踐的需要，在年齡、學歷、身體素質、法律素養(yǎng)和違法犯罪記錄等方面予以限制與規(guī)范。如香港地區(qū)輔警隊關于輔警隊員的招錄在國籍、職業(yè)、學歷、語文能力、體格等方面都有明確的規(guī)定。我國內地許多地方的輔警招錄條件也在逐漸規(guī)范起來，在政治傾向、學歷、年齡、品行、工作條件等方面都有諸多要求，甚至在許多方面和正式民警的條件等同。二是應將輔警納入警察教育培訓體系。輔警上崗之前應接受必要的培訓，使其接受等同于警察的培訓，有效地提高輔警的整體素質。三是應建立并實施合理的考核與獎懲制度，如績效考評、晉升、解聘、辭退等制度。為了規(guī)范輔警的考核，香港地區(qū)成立了紀律委員會，由警務處長委任為輔警隊參事的正規(guī)憲委級警務人員及2名憲委級人員組成。對于輔警的違紀行為，香港地區(qū)的輔警總監(jiān)可召開紀律委員會會議，由紀律委員會對輔警隊員作出裁定；對處罰不服的，受處罰的輔警可以向警務處長或行政長官提出上訴。由于輔警與警察機關的合同關系，應結合正式警察的績效考評制度，并針對輔警的合同制身份，架構相應的考核與獎懲制度，以達到保障輔警合法權益和規(guī)范輔警執(zhí)法行為的目的，并增強輔警對其身份的認同感［6］。

3.輔警參與執(zhí)法的任務范圍

對輔警參與警察執(zhí)法的任務范圍，應本著適應性的原則確定適于輔警參與的領域。如果輔警是在警察的指揮下從事警務活動，則輔警的行為幾乎不涉及決定權，因此輔警參與執(zhí)法的范圍較廣。特別是許多技術含量較低的業(yè)務，如為外來人口辦理暫住登記、發(fā)放“警方提示”、詢問、治安調解等，可以較多地使用輔警。如果法律規(guī)定了私人對國家任務的執(zhí)行即構成了獨立行政協(xié)助的依據(jù)，警察機關就可用行政協(xié)助的方式使用私人力量來獨立執(zhí)行任務。根據(jù)德國聯(lián)邦憲法法院和學術界提出的重要性理論，凡涉及基本權利和國家組織法的事項必須有議會法律依據(jù)。因此，在涉及強制傳喚、人身檢查、約束等行政強制領域，應有法律的明確授權。而在刑事執(zhí)法領域，由于經(jīng)常會涉及公民的基本權利，因此需要更加嚴格地遵循法律原則，不宜于過度使用輔警。而隨著實踐的進展，當法律已經(jīng)比較健全、輔警參與警察執(zhí)法比較規(guī)范時，就應當對原有的警察任務的開展方式進行思考和評價，及時通過法律的修正來確認和擴大輔警參與警察執(zhí)法的范圍，并根據(jù)社會發(fā)展情況而引入新的執(zhí)行方式。

綜上所述，治安防控實戰(zhàn)化建設應因地制宜，科學規(guī)劃，以群眾的滿意度與安全感為基本的評價標準，切忌全國一盤棋、一刀切、一個標準統(tǒng)一建設；在警力資源一時難以有效增加供給的情況下，一方面要科學挖掘警力，另一方面要注重通過科技力量集約使用警力資源，以最大限度地釋放警力潛能；要緊緊抓住“警力有限、民力無窮”的理念，通過創(chuàng)新基層警務工作，改善警民關系，尊重并善于激發(fā)群眾參與治安防控的積極性，以減少公安機關單方面進行治安防控的壓力?？傊?，我們認為，只要社會治安防控建設堅持因地制宜、科學規(guī)劃、創(chuàng)新警務、激發(fā)活力的原則，人民群眾對社會治安防控效果的滿意度必然會有所上升。

［1］吳玉霞，許義平，陳志衛(wèi)，等.破解之道：政府購買公共服務對策研究［J］.國家智庫，2010，（2）.

［2］高妍妍，晁燕華.圍繞長治久安探尋吐魯番地區(qū)政府購買公共安全服務的可行性［J］.中共伊犁州委黨校學報，2014，（4）.

［3］［澳］羅林·馬茲勒，珍妮·萊斯利，許韜.試論第三方警務［J］.公安學刊（浙江警察學院學報），2008，（3）.

［4］［5］解源源，史全增.基層公安機關警力不足的類型化分析及改革路徑［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2014，（4）.

［6］許國華.公安輔警隊伍正規(guī)化建設實證研究［J］.貴州警官職業(yè)學院學報，2013，（6）.

責任編輯：時娜

D631

A

1009-3192（2015）06-0043-06

2015-10-05

史全增，男，河北魏縣人，中國人民公安大學警務實戰(zhàn)訓練部講師，法學博士，主要研究方向為治安學；翟金鵬，男，山東濟寧人，中國人民公安大學警務實戰(zhàn)訓練部教授，法學博士，主要研究方向為治安學。

本文為2015年公安部暑期重點調研項目“關于推進警務實戰(zhàn)化建設問題研究”的部分研究成果。