新常態(tài)下經(jīng)偵執(zhí)法規(guī)范化建設困境的多維思考

張 伶

(中國刑事警察學院，遼寧·沈陽 110035)

黨的十八屆四中全會提出了關于依法治國的新觀點、新舉措，公安機關經(jīng)偵部門作為全面推進依法治國、服務經(jīng)濟社會發(fā)展的踐行者、推動者和保障者，必須緊扣四中全會精神，緊貼時代步伐，緊緊把握“新常態(tài)”下的經(jīng)濟增速、發(fā)展動力、經(jīng)濟結構發(fā)生深刻變化這一特點，始終保持高度的政治敏銳性和戰(zhàn)略的前瞻性，力求在經(jīng)濟“新常態(tài)”下大有作為。公安機關經(jīng)偵部門以嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法為總要求，大力推進執(zhí)法規(guī)范化建設，隊伍執(zhí)法素質不斷提升、執(zhí)法制度不斷健全、執(zhí)法行為不斷規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督不斷強化，依法履職能力和執(zhí)法公信力有了明顯提升。但是面對打擊經(jīng)濟犯罪、維護經(jīng)濟安全、保障人民安居樂業(yè)、促進社會公平正義的新要求，經(jīng)偵執(zhí)法工作面臨著新機遇與新挑戰(zhàn)。因此，發(fā)現(xiàn)和找準經(jīng)偵執(zhí)法工作中存在的突出問題，是經(jīng)偵執(zhí)法規(guī)范化建設的源頭之舉。

一、服務于新常態(tài)的主觀能動意識欠缺

(一)消極執(zhí)法，執(zhí)法中缺乏能動意識

當前，經(jīng)偵受案的主要來源是群眾舉報、行政機關移送或上級公安機關交辦，而基層經(jīng)偵部門能夠真正主動去發(fā)現(xiàn)案件線索的少之又少。坐等報案、就案辦案的問題成為基層經(jīng)偵部門的通病，突出表現(xiàn)為對案件缺乏經(jīng)營意識，習慣于等案上門;缺乏主動進攻意識，習慣于使用“由案到人”被動反應的偵查模式;缺乏人財物控制意識，錯過了抓捕及追贓的最佳時機。在案件偵辦過程中，有些偵查員只是一味依賴其他部門移送或案件初期掌握的現(xiàn)有證據(jù)材料，而不能運用發(fā)散性思維去積極思考如何完善案件的證據(jù)體系，如何運用偵查策略去發(fā)現(xiàn)和固定證據(jù)，因此也無法將偵查的觸角深入到可能存在經(jīng)濟犯罪活動的各個領域中，從而大大降低了案件的偵辦質量。

(二)怠慢執(zhí)法，執(zhí)法中無視群眾權益

當前，我國社會正處在轉型時期，各種深層次矛盾日漸凸顯，導致各種利益訴求爆發(fā)。而在處理各種矛盾關系時，有些地方公安機關顯得毫無章法，缺乏科學的應對策略。個別民警對某些法律解釋的邏輯思維能力較差，“三懂四會”沒能完全掌握，做群眾工作的水平不高，進不了門、交不了心、談不上話，造成了工作上的被動局面。比如在辦理涉眾型經(jīng)濟犯罪案件時，因其社會影響大、危害后果嚴重、群眾反映強烈，經(jīng)偵部門在辦案時有時畏手畏腳，難免會出現(xiàn)溝通不及時、執(zhí)法不到位的情況，使得群眾認為公安機關慢作為，這必然與規(guī)范執(zhí)法的要求相沖突，造成當事人對執(zhí)法工作產(chǎn)生了懷疑，導致警民關系惡化。

(三)隨意執(zhí)法，執(zhí)法中缺乏嚴謹態(tài)度

基層公安機關處于執(zhí)法前沿，接觸到社會各行各業(yè)，受社會不良風氣影響，部分民警在執(zhí)法過程中工作作風不嚴謹，采用隨心所欲的“主觀式”執(zhí)法，將法律賦予的權力當成自我吹噓的資本，將濫用職權當做法律賦予的自由裁量權，把執(zhí)法權力異化為謀取個人私利的工具。有些辦案人員不是按照法律規(guī)定的程序和規(guī)章制度辦案，而是受個人好惡、感情與利益左右，執(zhí)法顯失公允，從而失信于民。在辦理經(jīng)濟犯罪案件過程中，有些經(jīng)偵部門對個別已結的案件材料不能及時歸檔，使之散落于各處;對于未結的案卷材料缺乏專門、專人保管制度，濫用文書、開具空白法律文書的現(xiàn)象依然存在，這就為辦理隱案、瞞案甚至黑案提供了方便條件，從而失責于民。①吳航.以執(zhí)法規(guī)范化建設促執(zhí)法公信力提升［DB/OL］.公安內網(wǎng)，2009－10－29.

二、忠誠于法律的文明執(zhí)法行為欠妥

(一)立案把關不嚴的問題

立案是刑事案件啟動司法程序的第一道關口，立案質量的高低在一定程度上影響案件偵辦的效率，因此公安機關應嚴把立案關。然而，基層經(jīng)偵部門在立案審查期間往往存在各種不規(guī)范現(xiàn)象。一是立案審核超期。按照《公安機關辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》，立案審核期限最長為60天。在實際工作中，部分辦案部門受案后往往因工作量大、偵辦節(jié)奏拖沓等因素，未在規(guī)定時限內完成立案審查工作，進而引起報案人對公安機關工作不滿，甚至引發(fā)行政訴訟。二是有案不立。在實際辦案過程中，如遇到被害人涉及多地的非法吸收公眾存款、集資詐騙等涉眾型經(jīng)濟犯罪，接到舉報后，部分辦案單位往往因擔心先于其他地市公安機關立案，可能將矛盾招致到自身的原因而不愿意立即立案，采取觀望的態(tài)度，結果引起受害群眾的不滿而導致群體性信訪事件。三是違規(guī)立案。部分合同詐騙、職務侵占等商貿(mào)領域犯罪案件，往往因涉及巨大的經(jīng)濟利益、雙方當事人激烈博弈等原因，導致部分辦案單位未達到立案標準而違規(guī)立案，最終導致錯案的發(fā)生。四是受辦不分離。部分辦案單位仍存在受辦不分離的現(xiàn)象，負責立案審查工作的同志，同時也負責偵辦案件，從立案到偵查由同一人完成，制約機制形同虛設，未起到應有效果，此情況下易引發(fā)執(zhí)法質量降低問題。五是越權管轄。部分辦案單位在明知沒有管轄權的情況下，越權將不應由其管轄的案件立案偵辦，極易引發(fā)有管轄權的公安機關不滿，甚至形成管轄糾紛，導致案件偵辦工作受阻，損害公安機關整體形象。六是立案審查結果不告知。部分辦案單位不重視立案審查結果告知環(huán)節(jié)，在立案審查工作結束后，未及時將審查結果及時告知舉報人，在程序上缺位。極端情況下，如舉報人提起行政訴訟，公安機關極易敗訴。

(二)案件久拖不結的問題

案件久拖不結是經(jīng)偵執(zhí)法中存在的一類突出問題。案件久拖不結使當事人之間法律關系長期處于一種不穩(wěn)定狀態(tài)，不僅增加了訴訟成本，也降低了訴訟效率，更主要的是妨害了司法公正。本來當事人通過訴訟方式解決紛爭，一方面希望案件能夠得到公平、公正地解決，另一方面更希望案件能夠得到及時、有效地解決，以減少物質和精神上的不當消耗。但案件的久拖不結使當事人的愿望基本破滅，極易引發(fā)極端事件發(fā)生。實踐中，案件久拖不結主要表現(xiàn)在以下方面。一是立案后，不對犯罪嫌疑人采取強制措施，長期偵查沒有結論，無充分的繼續(xù)偵查理由，不做撤案處理。二是辦案單位在對犯罪嫌疑人取保候審或監(jiān)視居住后，不繼續(xù)開展有效的偵查工作，也不提請逮捕或移送起訴，直至強制措施到期自動解除。三是案件在事實不清、證據(jù)不足的情況下走完程序，最終作撤銷案件處理，導致受害人長期上訪，案結事不了。

(三)插手經(jīng)濟糾紛的問題

1989年，公安部經(jīng)偵局曾明文規(guī)定，公安機關不得越權插手、干預經(jīng)濟糾紛。但是一直以來，公安機關插手經(jīng)濟糾紛的問題始終沒有得到有效解決。隨著“執(zhí)行難”問題的凸顯，一些債權人憑借各種關系想方設法找到公安機關，讓其出面幫助解決經(jīng)濟糾紛問題，事成之后給公安機關一定比例的提成。受經(jīng)濟和其他利益的驅使，公安機關介入經(jīng)濟糾紛的問題愈演愈烈，究其本質是運用公權力來干預私權利，勢必會激化社會矛盾。實踐中，公安機關插手經(jīng)濟糾紛的主要表現(xiàn)是:越權辦案，插手經(jīng)濟糾紛;濫用監(jiān)視居住、刑拘、逮捕等強制措施變相扣押人質，強行索還款物;違反辦案程序規(guī)定，法律手續(xù)不全，采取非法的偵查手段進行搜查、凍結、扣劃等;刑訊逼供，逼迫當事人退贓和承認犯罪;地方保護，袒護犯罪，對外來正常辦案不予配合，對明顯的經(jīng)濟犯罪不認真調查，只追贓罰款，甚至談判私了、退款放人;向受害單位和當事人索要辦案費;對明顯的經(jīng)濟犯罪案件不受理、不立案，“掛起來”或推諉搪塞。①張伶.公安機關插手經(jīng)濟糾紛的矯治對策研究［J］.湖南公安高等專科學校學報，2009(4):13.

(四)涉案款物處置不當?shù)膯栴}

在辦理經(jīng)犯濟罪案件過程中，對涉案款物的及時扣押、凍結，以最大限度地減少被害人的經(jīng)濟損失，這是經(jīng)偵工作的主要任務之一。然而，有些辦案單位過分追求追贓挽損，超范圍、超金額查封、扣押、凍結、沒收涉案款物或使用非正規(guī)法律手續(xù)查封、扣押、凍結、沒收涉案款物的;或者在涉案款物權屬不清或存在爭議的情況下違法處理或擅自返還的，將產(chǎn)生適得其反的法律效果。實踐中，除上述兩種隨意處置涉案款物的情形外，不當處置涉案款物還包括以下幾方面。一是涉案款物范圍不當擴大。對一些犯罪嫌疑人隨身攜帶的貴重物品和其辦公、住所處的財物，因一時無法獲取足夠的證據(jù)證明是否與案件有關，而違反刑訴法的相關規(guī)定，而予以先行查封、扣押、凍結、沒收。二是涉案款物處置程序簡化。根據(jù)《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第225條:“對于扣押的物品和文件，應當會同在場見證人和被扣押物品、文件的持有人查點清楚，當場開列《扣押物品、文件清單》一式三份，寫明物品或者文件的名稱、編號、規(guī)格、數(shù)量、重量、質量、特征及其來源，由偵查人員、見證人和持有人簽名或者蓋章后，一份交給持有人，一份交給公安機關保管人員，一份附卷備查?！彪m然法律有明確的程序規(guī)定，然而在偵查實踐中，有些偵查員對類似的程序性規(guī)定往往不是很重視，認為只要實體問題不出差錯就可以了，因此忽略了細節(jié)問題。如在法律文書中僅能體現(xiàn)出物品、文件持有人的簽名和蓋章，而多數(shù)缺少在場見證人的簽名或者蓋章，造成《扣押物品、文件清單》內容不全面、制作不規(guī)范，給嫌疑人辯護律師留下了辯護空間，嚴重影響了證據(jù)的質量和效力。三是涉案款物保管制度混亂。根據(jù)《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第230條:“對于扣押的犯罪嫌疑人的財物和孳息，應當妥善保管，以供核查。任何單位和個人不得挪用、損毀或者自行處理?！比欢谟行┑胤焦矙C關，對于涉案款物的保存、保管缺乏相關的制度規(guī)定，實踐中呈現(xiàn)出無序狀態(tài):無專門賬戶、無專人看管、無固定場所。這種客觀情況使得涉案款物的價值出現(xiàn)不當損耗，如汽車等大件、貴重扣押物品不能停放在專門的停車場，從而導致長期露天停放、嚴重銹蝕、破損失竊等。被扣押人將因此要求公安機關承擔保管不當?shù)馁r償責任，公安機關陷入工作被動。

(五)違規(guī)采取強制措施的問題

違規(guī)采取、變更、撤銷強制措施，是公安機關執(zhí)法規(guī)范中存在的通病，除了最常見的超期羈押外，還有取保候審執(zhí)行不當?shù)膯栴}，突出表現(xiàn)在以下方面。一是“一刀切”限制、禁止嫌疑人出境。根據(jù)相關規(guī)定，在取保候審期間，公安機關可根據(jù)案件性質需要，決定限制或禁止嫌疑人出境。但在實踐中，辦案單位無視案件客觀情況，一律限制、禁止嫌疑人出境，無形中損害了嫌疑人的合法權益。二是保而不審、保而不偵。經(jīng)偵辦案中，有相當一部分取保候審的案件其實并非偵查工作所必需，更多是作為一種創(chuàng)收的手段或者變相結案，而為一些嫌疑無據(jù)或難以認定的案件“下臺階”。因此，對嫌疑人取保候審后沒有后續(xù)偵查工作，保而不審、保而不偵的問題在實踐中相當突出。三是取保候審監(jiān)管流于形式。取保候審后公安機關監(jiān)管措施不力，有些案件只要交足保證金，對嫌疑人的所作所為、行蹤去向不聞不問，以至于犯罪嫌疑人串供、毀證甚至潛逃境外的情況時有發(fā)生。除此之外，還存在強制措施時間計算有誤、異地抓捕手續(xù)不全、提訊證與訊問筆錄無法銜接等常識性錯誤問題。①余懌.經(jīng)偵執(zhí)法工作中的不規(guī)范問題及對策［J］.公安研究，2004(6):27.

三、保障于管理的執(zhí)法監(jiān)管體制欠佳

(一)執(zhí)法規(guī)范化建設常做表面文章

近年來，從全國公安機關開展轟轟烈烈的執(zhí)法規(guī)范化建設來看，各級公安機關對執(zhí)法規(guī)范化建設是相當重視的。執(zhí)法規(guī)范化建設作為當前公安工作中的重要內容，上至公安部，下至各基層科所隊都在積極參與完善，客觀上取得了一系列成果，如各項規(guī)章制度的出臺，在一定程度上確實起到了規(guī)范執(zhí)法的作用。然而，在執(zhí)行過程中，有的單位領導認為“經(jīng)偵執(zhí)法規(guī)范化建設”只要有文件、有規(guī)劃、有方案就行了，上有政策下有對策，并未真正把規(guī)章制度落到實處，只是蜻蜓點水般走走過場而已。由此導致在一些基層公安機關“人、財、物”的保障問題和執(zhí)法規(guī)范化建設的一些要素，如關于執(zhí)法主體、執(zhí)法保障等問題得不到充分保證和有效地解決，導致執(zhí)法規(guī)范化建設基礎相對薄弱。

(二)法制部門把關流于形式

客觀地說，經(jīng)偵執(zhí)法質量高低與法制部門有著直接的關系。法制部門的工作重點就是推進本單位執(zhí)法規(guī)范化建設，提高執(zhí)法辦案質量。但從目前狀況來看，法制部門既要開展個案審核把關，又要擔負辦理勞教、復議、應訴、涉法信訪，還要對基層執(zhí)法進行指導，組織開展本單位和迎接上級公安機關各種執(zhí)法檢查、執(zhí)法考評等一系列工作。在警力有限的情況下，法制部門工作量大面廣，難免頻于應對、敷衍了事，使得有些法制部門形同虛設，存在在位不履職的現(xiàn)象，導致了審核職能缺位，執(zhí)法效能弱化，客觀上制約了執(zhí)法監(jiān)督工作的開展。

(三)執(zhí)法規(guī)范化建設缺乏統(tǒng)一標準

雖然全國公安機關上上下下都在開展執(zhí)法規(guī)范化建設，但從實踐來看，各基層部門都是各自為政，缺乏統(tǒng)一的操作與執(zhí)行標準。從內容來看，執(zhí)法規(guī)范化建設方案雖涉及目標、內容、步驟、方法和途徑等，但最核心的問題即標準化問題各單位很少提及。在經(jīng)偵執(zhí)法規(guī)范化建設的目標定位上，各基層部門對目標的認識存在差異，過分追求考評成績和單位排名，表現(xiàn)出較強的功利主義。這些看似清楚實則模糊甚至錯誤的認識對執(zhí)法規(guī)范化建設提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，成為當前執(zhí)法規(guī)范化建設癥結難以突破的重要原因之一。

在當前公安機關執(zhí)法環(huán)境深刻變革的新形勢下，充分正視經(jīng)偵執(zhí)法工作中存在的突出問題，不斷提升經(jīng)偵執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，是公安機關增強履職能力、回應群眾期望的重要保障。因此，規(guī)范執(zhí)法問題是公安機關最核心的問題，抓住了執(zhí)法問題就抓住了經(jīng)偵工作的根本、抓住了隊伍建設的關鍵。公安機關經(jīng)偵部門要切實提高新常態(tài)下維護國家安全和社會穩(wěn)定、駕馭社會經(jīng)濟、服務經(jīng)濟發(fā)展的能力，真正做到對人民負責，為人民辦事，受人民監(jiān)督，讓人民滿意。