為什么信訪：對中國西南某地區(qū)的經(jīng)驗研究

□陳曉芳（華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上海201620）

為什么信訪：對中國西南某地區(qū)的經(jīng)驗研究

□陳曉芳（華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上海201620）

有傳統(tǒng)看法認為，部分當事人熱衷通過信訪而不是司法途徑解決糾紛的原因，包括中國的厭訟傳統(tǒng)、想維持與被告政府部門的關(guān)系以及法院不夠獨立，導(dǎo)致在糾紛解決中的權(quán)威性不足。對西南某地區(qū)的疑難信訪案例的經(jīng)驗研究顯示，信訪對部分訪民具有更強吸引力的原因，是因為法院缺乏相關(guān)的經(jīng)濟、政治、組織資源，在幫助當事人解決問題的能力方面不如行政機關(guān)。特別是對于那些具有轉(zhuǎn)型時期特色的案件，法院解決起來尤其困難，往往需要政府的協(xié)作或介入。這意味著，在缺乏其他配套制度的情況下，法院與地方的脫鉤，可能不一定導(dǎo)致其增強處理這類案件的能力，甚至可能削弱其權(quán)威。在社會急劇轉(zhuǎn)型的時期，一種較靈活的、司法與行政手段結(jié)合的糾紛解決體制有其現(xiàn)實的必然性。

信訪；司法獨立；司法權(quán)威；糾紛解決

一、導(dǎo)言

本文試圖探討人們選擇通過信訪、而不是通過訴訟來解決糾紛的原因。在中國，許多人遇到糾紛，不是去法院訴訟，而是去信訪，或者去法院訴訟之后，只要對判決不滿意，就去信訪。而一旦信訪，常常就不局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣上甚至市上，而是到省里、甚至北京。在北京，來自各地的大量案件集中于中央的少數(shù)機構(gòu)，使這些機構(gòu)面臨難以應(yīng)付的工作壓力。它們不可能親自處理這些糾紛，而只能將案件批轉(zhuǎn)到地方解決，但這些人之所以進京，就是因為當?shù)責(zé)o法滿足他們的訴求，于是，一些人回去之后，又重新到京信訪。

信訪制度看起來有明顯的弊?。褐袊貜V人稠，加之處于社會轉(zhuǎn)型期，各類矛盾較多，若全國人民都到中央信訪，中央將不堪重負。另外，相較地方而言，中央機構(gòu)并不具備處理糾紛的信息優(yōu)勢。同時，信訪案件的處理程序通常曲折冗長且充滿不確定性，對大多數(shù)訪民來說，信訪費時費力卻難以獲得滿意的結(jié)果。那么，為什么這些人還是寧愿踏上漫漫信訪之路，而不是通過規(guī)范化的司法程序去獲取更可預(yù)期的結(jié)果呢？

對此有不同的解釋。比如，一些人認為中國自古就有厭訟傳統(tǒng)，信訪的流行只不過是這種傳統(tǒng)的延續(xù)。［1］這種解釋并不足取。且不說“厭訟”傳統(tǒng)是否真的存在，即使是有，那也未必意味著今天的人們一定會遵循它。畢竟，舊中國許多“傳統(tǒng)”（例如父母之命媒妁之言、例如纏足）今天都已被棄如敝履。傳統(tǒng)也好，習(xí)慣也好，本身都是待解釋的現(xiàn)象。說人們信訪是因為有厭訟傳統(tǒng)，其實是在描述而不是解釋問題——為什么“中國人有“厭訟”傳統(tǒng)（或習(xí)慣）”？

有學(xué)者認為民眾愿意信訪而不愿去行政訴訟，是因為訴訟沒有了回旋余地，而他們想維持跟被告政府部門的關(guān)系。［2］但是，由于許多信訪案件并不是以政府部門作為糾紛相對方，所以，這一理論不能解釋為什么民事糾紛的當事人也選擇信訪而非訴訟。另外，行政訴訟中，當事人固然與政府“撕破了臉”，而信訪又何嘗不是跟政府“撕破臉”？特別是，在中央高度強調(diào)維穩(wěn)、對信訪問題非常敏感的大背景下，信訪對于地方政府的壓力非常巨大，所以，恐怕沒有多少人會樂觀地認為，自己在信訪后還能與政府保持和諧的關(guān)系。

也有學(xué)者認為，信訪盛行的主要原因是法院腐敗，人們對司法失去信心。［3］或許能找到不少司法腐敗的案例，但是，也沒有證據(jù)表明法院系統(tǒng)的腐敗比行政部門更嚴重，甚至由于行政部門（政府）掌握著比法院更多的資源和權(quán)力，有理由假定他們有更多的機會和誘惑進行腐敗活動；那么，為什么人們有困難要找行政部門而不是法院呢？在筆者看來，這種解釋仍然有待驗證。

還有學(xué)者認為，司法不獨立是信訪盛行的主因。［4］實現(xiàn)司法獨立，就能增加法院的吸引力。［5］但問題是，司法獨立是否必然增加司法的權(quán)威？法院脫離與地方政府的財政、人事關(guān)系，是否會增加法院在糾紛解決能力、從而對當事人的吸引力呢？

學(xué)者們認為信訪的存在損害了司法的權(quán)威。行政救濟替代司法救濟的一個嚴重后果，是消解了國家司法機關(guān)的權(quán)威這一現(xiàn)代社會治理的基礎(chǔ)。［6］為了解決信訪問題，應(yīng)該強化各級司法機關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，將信訪機構(gòu)還原為一個下情上達的信息傳遞機構(gòu)。［7］終極的改革目標是“把信訪的救濟功能分離出來，加大行政復(fù)議和行政訴訟”，“信訪的救濟功能應(yīng)該取消，只有人治的路完全堵死了，法治才會真正出現(xiàn)。”［8］但從當事人的角度來說，信訪之路的艱辛，那些經(jīng)歷過信訪的人最清楚不過，在這個前提下，如果他們還是選擇信訪，筆者很難斷言信訪對他們來說比訴訟更差。相反，筆者只能假設(shè)他們的行為是基本理性的，即信訪的成本整體而言比到法院訴訟更低或效果更好，盡管它有著顯而易見的弊端。若果真如此，那么簡單關(guān)閉信訪渠道，迫使人們回到法院去訴訟，未必符合他們的利益。信訪導(dǎo)致司法無權(quán)威的說法，可能忽略了司法可能本來就缺乏吸引力這種可能性。

通過對田野調(diào)查過程中獲得的一批典型信訪案例的研究，本文發(fā)現(xiàn)，在這批案件中，當事人信訪的效果看起來的確比訴訟更好。相當一部分當事人最終獲得了補償，大致解決了問題，而通過法院他們得不到同樣好的結(jié)果。在許多案件中，政府明顯表現(xiàn)出比法院更強的政治、經(jīng)濟、組織方面的優(yōu)勢，特別是在經(jīng)濟方面的優(yōu)勢。這使他們解決當事人問題或困難的能力明顯強于法院。此外，政府比法院有更強的動機——在法律程序的要求之外——去幫助當事人查明事實、解決困難，因為他們受到來自上級部門的強大壓力，而法院缺乏這種動機，法院在法律程序之外參與疑難信訪案件的處理，僅僅是因為他們受到來自政府的壓力，所以法院缺乏很強的動機用司法程序之外的資源或手段來平息當事人的訴求。因此，筆者認為，在一部分疑難信訪案件中，這些是當事人選擇信訪而不是訴訟的主要原因。

下面，本文將以一些具體的案例為例，來說明上述觀點，并據(jù)此對司法獨立與信訪的關(guān)系、信訪制度的價值等問題進行討論。這些案例來自于筆者在田野調(diào)查中獲得的四川Z市的一批疑難信訪案件資料。

由于面臨中央政府對于主要領(lǐng)導(dǎo)干部的信訪工作考核壓力，四川Z市于2007年6月開始，用半年時間，動用全市力量，集中清理、解決了一批最為難纏的信訪案件。政府開展了大信訪活動，由市領(lǐng)導(dǎo)及職能部門領(lǐng)導(dǎo)每周定時接待信訪群眾；實施了包案制，將全市范圍內(nèi)排查出的六十多個困難案件，“承包”給相關(guān)政府部門（包括法院）負責(zé)解決，各部門負責(zé)人作為第一責(zé)任人。而相關(guān)的調(diào)處成本，相當一部分也由該部門自行解決、甚至是調(diào)處的干部個人解決了（例如由某法院副院長負責(zé)的案件，其自行多次上門調(diào)查、調(diào)解所花費的交通、時間成本）。事后，相關(guān)部門將這些疑難案件及調(diào)處經(jīng)過匯編成冊，作為干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)材料。①

由于這批材料的編撰目的是為政府內(nèi)部使用，并不打算作為宣傳或?qū)ν饨涣髦?，因此其對案件事實的“加工”較少，具有較高的可信度。下文所引用的案例，如無特別說明，皆來自于這批材料。②

二、案件的基本要素

在案由方面，這批疑難信訪案件的案由五花八門，有征地拆遷、勞動社保、企業(yè)改制、交通客運、房地產(chǎn)買賣糾紛、復(fù)轉(zhuǎn)軍人待遇、醫(yī)療糾紛、移民安置、交通工程負債糾紛，等等。

關(guān)于當事人身份。這些信訪案的當事人主要是農(nóng)民、下崗工人、城市個體戶。為什么他們成為疑難信訪案件的主體人群？這可能是因為，這些人文化程度和收入較低，對法院的審理規(guī)則和程序不熟悉，也沒有太多經(jīng)費進行訴訟，信訪無需繳納訴訟費，不需要請律師，也無需承擔(dān)較高的舉證責(zé)任、庭審質(zhì)證等等。這批人里面沒有公務(wù)員。筆者猜測原因可能有：一者他們遭遇糾紛和侵害的可能性較低；二者他們可以動用的解決糾紛的資源和渠道較多；三者他們由于身在政府內(nèi)，不太可能輕易通過信訪這種為政府所不喜的方式來申訴，而更可能通過向組織申訴或政府內(nèi)部程序申訴。此外，也有少數(shù)個案是企業(yè)家因為經(jīng)濟糾紛，對法院判決不服而信訪。同時，有部分案件當事人是復(fù)轉(zhuǎn)軍人，他們通常是為復(fù)原或轉(zhuǎn)業(yè)后的待遇問題信訪。

關(guān)于案件標的。這些案件的標的額都不大，從數(shù)百到數(shù)千、數(shù)萬不等。最大的一筆，是11萬元（政府給予的補助金，當事人要求收回公私合營時期被國有化的房屋）。這可以理解為：由于信訪案件當事人的經(jīng)濟收入較低，他們的糾紛標的不會很大，而那些經(jīng)濟實力較強而標的很大的案件，往往是現(xiàn)代商業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟糾紛，當事人可能更傾向于通過法院渠道解決。

關(guān)于案件的時間跨度。這些案件的時間跨度多數(shù)都較長，最長的達到三十四年，持續(xù)一二十年的糾紛較為普遍。這意味著，有關(guān)的事實可能較為模糊，證據(jù)收集難度較大。這些也都應(yīng)該是當事人難以通過法院解決其訴求的重要原因，因為司法是不告不理、當事人自負舉證責(zé)任的。而時間長也意味著，許多案件的起源要追溯到改革開放早期甚至計劃經(jīng)濟時期，而當年的政治、經(jīng)濟、法律與今天相比已經(jīng)發(fā)生了很大變化，而今天的法律規(guī)則往往難以用于對這些陳年舊案的裁判。

三、當事人主觀因素

數(shù)年前，據(jù)網(wǎng)傳，北京大學(xué)孫東東教授曾經(jīng)聲稱信訪的人90%都有精神疾病，該言論曾引起軒然大波，備受爭議。孫東東教授專注于司法精神病學(xué)研究，其話或許有夸張，但我們發(fā)現(xiàn)，在一部分反復(fù)信訪的案件中，當事人的確有著較為固執(zhí)的個性，有的甚至有偏執(zhí)傾向。案情本身并不復(fù)雜，但是，由于他們的個性和性格缺陷，使得他們不認同法院或各級政府的裁決或調(diào)查結(jié)論，堅持自己的看法而反復(fù)信訪。這是我們在研究信訪現(xiàn)象時不應(yīng)忽視的。

例如，在楊SM案中，信訪人多次以家庭暴力和糾紛為由到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府、省公安廳、信訪辦、四川電視臺信訪。其向記者反映被拐賣并被家屬和鄰居毆打，但記者隨同前往時，發(fā)現(xiàn)其周圍人并未對其抱有惡意，反而是信訪人回家后主動打砸自家家門，毆打叔爺。其堅稱自己身體有病痛，但政府工作人員及其家人陪其多次做CT和透視檢查均未發(fā)現(xiàn)問題。楊后被四川大學(xué)華西醫(yī)院心理衛(wèi)生中心診斷為幻覺妄想偏執(zhí)癥。

對于這些因個人性格原因而信訪者，如果法院直接依法判決的話，不容易實現(xiàn)“以理服人”，案解事了，因為這些當事人某種程度上并不完全講“理”。而政府是怎么做的呢？其中一個辦法是對其反復(fù)做思想工作，“以情動人”。在何XM案中，信訪人患有抑郁癥，獨居。為做通當事人的思想工作，工作組每天都派一兩個同志到家中與何談天；何每隔一兩天也喜歡到鄉(xiāng)政府來與鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)說說話，工作組還到何的幾個老朋友家做工作，爭取他們來做何的工作；某一天，當工作組得知何在某地其一自稱“恩人”的朋友家喝茶時，工作組“專門冒著酷暑高溫，驅(qū)車前往，與何的朋友一起做工作”；此外，工作組還經(jīng)常幫他聯(lián)系妻女，懇求他們做何的工作，全力促成其家庭團圓。對于這些性格執(zhí)拗的當事人，政府在組織優(yōu)勢和工作方式上的靈活性，使他們有可能通過多方面、反復(fù)地做思想工作來感化當事人，平息矛盾。

四、歷史遺留案件

新中國成立以來，中國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的劇烈社會變遷。許多信訪案件的發(fā)生，都與這個背景有關(guān)。比如，計劃經(jīng)濟時代某些不恰當?shù)膰艺涡袨?，使當事人利益受損導(dǎo)致的歷史遺留問題。對于這種案件，地方政府出面解決，通常比通過法院解決效果要好，因為這些案件具有很強的政治性，非常敏感，且往往關(guān)涉較廣，處理起來不僅要考慮個案的效果，還要考慮其社會效應(yīng)。

以劉YC案為例。劉于1952年被認定加入反共組織判刑，住房被沒收。1986年獲平反。劉信訪要求解決住房、其妻重病、生活困難等問題。這個案件最終是由政府處理好的。政府根據(jù)信訪人的具體生活困難，從各方面提出了解決方案：占用住房的要求防疫站負責(zé)歸還，如防疫站有困難，則向政府提出，由政府協(xié)調(diào)房管部門解決；民政局每年給予住房救助，納入城市低保；衛(wèi)生局負責(zé)將其納入困難群體醫(yī)療救助范圍；教育局負責(zé)將其妻納入貧困教師救助范圍。

蘇力教授在《送法下鄉(xiāng)》一書中，曾描述過某基層法官對一起贍養(yǎng)案的處理方法。③跟大城市里法官、現(xiàn)代法治被動審案、不訴不理、中立等原則不同，法官主動替原告老人晚年生活的方方面面進行了考慮并提出細致的解決方案。這是適應(yīng)于基層法官的工作特點的，因為基層法官的任務(wù)主要是要解決問題、平息糾紛。百姓最需要的也是解決問題。本案中政府的處理方式也與此相似。中國基層大量存在的糾紛就是這種類型，不管政府還是法院，要解決好當事人的問題，讓他們滿意并息訪，就不能不重視并幫助解決他們的具體困難。

但要強調(diào)的是本案和前述贍養(yǎng)案的區(qū)別：贍養(yǎng)案中法官要解決的是私人之間的贍養(yǎng)活動，做工作涉及的利益范圍、政策范圍要小、容易做，而本案涉及歷史、政治、黨的政策，法院沒有權(quán)威來解決好此事；同時，要真正解決好，關(guān)鍵是錢。法院找不到錢，而政府能找到：政府動員了下屬的防疫、房管、教育、民政、衛(wèi)生各部門，各方出點力，就解決了。地方法院調(diào)不動這么多部門，因為沒有明確的法律依據(jù)要他們負責(zé)，而且在體制內(nèi)，法院也沒有那么大的行政權(quán)威要求他們（在法律規(guī)定的范圍之外）給予積極的配合。因此，劉案如果不是通過向地方黨委政府信訪，而是向法院起訴的話，法院也難以圓滿地了結(jié)此案。

類似的一個案件，是郭JB案。郭家的住房在公私合營時期被合營，郭之子于2000年起訴要求返還其部分生活用房。原告的訴求有一定政策依據(jù)：1956年7月28日國務(wù)院《關(guān)于對私營工商業(yè)、手工業(yè)、私營運輸業(yè)的社會主義改造中若干問題的指示》第三條指出，凡家店相連的房屋，除鋪面、廠房、棧房應(yīng)當成為合營企業(yè)的資財以外，其余房屋都應(yīng)當歸業(yè)主所有，應(yīng)該說，按照這個政策文件，原告的后房當時屬居住房屋，不應(yīng)該被“合營”，但當時所有房屋都被合營，原告居住的房屋定期繳納的租金，也從工資中扣除。另外，盡管不符合政策規(guī)定，畢竟已經(jīng)成為歷史事實，而原告在此后幾十年中也未有異議。

法院對于這類案件的受理是非常謹慎、或者不情愿的。四川省高級人民法院1985年的意見認為此類問題屬于落實政策范疇，應(yīng)由有關(guān)部門出面解決，法院不受理；如果基層法院已經(jīng)受理，則按照前述國務(wù)院的《指示》第三條“做好有關(guān)部門的工作，適當予以解決”。［9］這顯然是考慮到社會主義改造是重大歷史政策問題，有關(guān)的遺留問題普遍、復(fù)雜而牽涉甚廣，對這類案件的審理可能觸及黨的重大歷史政策問題的評價，法院不具備處理這種問題的政治權(quán)威性，也難以承擔(dān)該案判決可能引起的社會政治后果。一審法院的處理辦法，是以超過訴訟時效為由予以駁回。雖然程序上是合法的，但從實際情況看，公私合營畢竟是對原告的私有財產(chǎn)一定程度的剝奪，帶有強制性，如果完全不予補償，也說不過去，但若承認政府當年的合營決定是錯誤的、以及法院的判決是錯誤的，政府固然面子上過不去，更重要的，可能是怕引起連鎖反應(yīng)，更多人因類似原因起訴或信訪，這些案件一來歷史悠久，證據(jù)缺失，二來非常敏感，政府絕不愿意因讓步而引發(fā)連鎖訴訟，所以政府的處理決定，也是模棱兩可：一方面不承認自己及法院判決的錯誤；另一方面，以困難補助名義對原告的損失補償了11.5萬元。這個價格已經(jīng)可以在當?shù)刭徺I一套中檔房產(chǎn)了。因此，顯然如果不是因為這個案件當年國家處理有誤，單純的困難補助是不可能如此之高的。對法院來說，處理這樣的案件是很難做到所謂案結(jié)事了的，因為如果依法判，沒有依據(jù)，以時效為由駁回則實體上不公平，難以服人息訴，另外也沒法調(diào)解，因為法院自己拿不出錢來補償。政府則可以從財政出錢，息事寧人。

五、經(jīng)濟改革中的利益調(diào)整

當社會主義集體經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時，通常伴隨著大規(guī)模的、劇烈的利益調(diào)整。從前的公有制企業(yè)員工在改制過程中，往往利益受損。這些人信訪，所主張的不外是解決退休金、醫(yī)保、社保、養(yǎng)老保險等。這些案件本身涉及的單個個體利益不大，但是牽一發(fā)而動全身，因為它涉及的往往是一群人、一個地區(qū)甚至一個省的類同人群的待遇問題，隨便給予當事人允諾的后果可能是政府要面臨更多不確定人群的類同訴求，以及大筆的財政支出。用官方的話語來說，就是這種案件的政策性很強。法院更加不具備對這種案件進行裁判的能力，不管具體的法律規(guī)定如何。而調(diào)處如果不夠靈活和有技巧，只要其中部分人不服，就可能引發(fā)群體性事件。這種案件，由政府來主持解決，比法院依法（依證據(jù)規(guī)則）判決更有利于平息糾紛。

并且，中國正處于改革轉(zhuǎn)型時期，制度變遷急劇發(fā)生，例如國企改革、農(nóng)村改革，使得利益關(guān)系發(fā)生急劇變化，舊的規(guī)則被廢除，新的規(guī)則尚未形成。這加劇了處理這類問題的復(fù)雜性。在舊制度下的得益者，由于舊制度的改革成為利益受損者，但是新的情況下尚未產(chǎn)生相應(yīng)的法律依據(jù)照顧他們的利益，法院甚至無法找到法律依據(jù)來處理這些案件。中國是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制，國企下崗員工、退休教師待遇，都是政府通過制定政策文件的方式?jīng)Q定的，依據(jù)也只有政府的政策。他們因為傳統(tǒng)管理體制下的待遇問題發(fā)生異議，法院也不能按照現(xiàn)代勞動法、合同法來解決。

例如筆者在Z市中院調(diào)研時所了解到的一個困難案件，是當?shù)啬硣辛謭龈闹?，引起?shù)百職工為養(yǎng)老、工資待遇問題信訪。這是典型的改革過程中的糾紛，這些工人的工資待遇如何確定沒有法律依據(jù)，因為他們本是國企職工，其待遇依據(jù)是沒有法律依據(jù)的，只有政府的政策，但進入市場經(jīng)濟后，企業(yè)破產(chǎn)了，他們的社保標準如何卻沒有法律依據(jù)。新的社保法律、勞動法律是針對市場經(jīng)濟條件下的企業(yè)職工所制定的，如果他們按照普通企業(yè)的標準繳納和享受社保，則不能補償之前在國企低工資時代的貢獻——雖然國企的效率低，他們的勞動產(chǎn)出價值可能也不大，但這并非他們自身的過錯，而是整個國家在相當長時期的經(jīng)濟政策失誤所致，對此不予補償也不公平。更何況，他們不管現(xiàn)行法律如何規(guī)定，只要自己的利益得不到補償，他們就要抗議，信訪。法院依據(jù)現(xiàn)行的勞動法、社會保險法是無法使這類案件得到解決的。在這種情況下，只能依據(jù)政府調(diào)解、協(xié)商補償，或者通過臨時性的政策文件來解決。

還有一類是移民安置案。移民問題跟當前社會經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展的形勢有關(guān)，也是一類最容易產(chǎn)生糾紛的領(lǐng)域。涉及人群眾多，利益巨大，而且根據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)則也難以有效平衡利益。比如可以根據(jù)土地法和征地拆遷條例的相關(guān)規(guī)定補償作物損失等，但農(nóng)民移民后就業(yè)無著、居住條件、子女教育方面出現(xiàn)了后續(xù)的問題，怎么辦？農(nóng)民跟當?shù)厝税l(fā)生利益沖突怎么辦（例如，在一個案例里，移民集體信訪要求政府在其安置耕地旁修建一條機耕道，這不但會額外增加財政支出，也牽涉征用本地農(nóng)民土地，影響后者利益）？這些都是實際問題，但很難通過司法途徑解決，因為在移民安置方面根本沒有正式法律可以遵循。實際上，即使將來制定了移民法，也不可能對所有的問題都規(guī)定得事無巨細，一些法律沒有規(guī)定的問題，法院判決起來難度就會比較大，而需要結(jié)合各地實際情況和具體案情來制定合適的補償安置方案，這是行政部門、而非司法部門擅長的工作。

六、司法與行政權(quán)的界限問題

在部分案件中，筆者發(fā)現(xiàn)，有一些案件，法院之所以難以裁判，是因為某些事務(wù)的性質(zhì)決定了，由司法機關(guān)進行實體判斷不具有比較優(yōu)勢。而相關(guān)事務(wù)的實體裁判權(quán)交由政府行使，可能更有優(yōu)勢。這類案件涉及到了司法權(quán)與行政權(quán)的界限這一復(fù)雜的問題。

以魏GQ案為例。魏GQ購買了59輛三輪車及其經(jīng)營權(quán)。在其購買之初，當?shù)厝嗆囀菃坞p號運營，但之后不久，取消了單雙號運營限制。這增加了三輪車的競爭，使原告收入減少。原告信訪要求恢復(fù)單雙號運營。是否應(yīng)分單雙號運營，按中國體制，并無法律可依，是政府城管部門的行政管理職權(quán)范圍。在中國，憲法并沒有賦予法院對行政部門抽象行政行為即行政規(guī)章的審查權(quán)，所以，對于單雙號限行政策是否適當，即使是依法，法院也沒有法律依據(jù)受理，更不用說進行實質(zhì)性裁決。

一些堅持“在法治國家，法院應(yīng)對所有事項具有最終裁決權(quán)”的學(xué)者可能會認為，單雙號運營政策的合理性這類問題，如果在公民與政府之間引起了糾紛，也應(yīng)該由法院來決定，但筆者認為，事實上沒有哪一個國家會真正將所有國家事務(wù)的裁判權(quán)都交給法院，否則法院的職權(quán)將和行政機關(guān)的職權(quán)產(chǎn)生混同，而這種混同對于國家的管理效率可能是有害的，因此，即使在法院權(quán)威性公認較高的美國，法院相對于行政分支的管轄權(quán)也并不是一開始就很寬泛的，在其建國早期，法院對于對行政分支行為進行司法審查也是保持非常謹慎的態(tài)度，［10］這可能有兩點原因：一是建國初期，憲法和基本法律框架還比較粗疏，對于行政權(quán)和司法權(quán)的區(qū)分還缺乏經(jīng)驗；二是，法院也缺乏對行政行為進行實質(zhì)性審查的經(jīng)驗。事實上，司法應(yīng)該對哪些行政活動有審查權(quán)，這是個很復(fù)雜的問題，不恰當?shù)膭澐帧缱尫ㄔ哼^多地介入對行政活動的審查——可能是妨礙國家管理效率的。中國的法治建設(shè)起步未久，還比較缺乏經(jīng)驗；特別是對于一個轉(zhuǎn)型時期的大國來說，很多領(lǐng)域發(fā)生的社會和制度變遷都是前所未有的，甚至沒有太多的別國或歷史經(jīng)驗可供借鑒，因此，許多政策的制定和完善都要依靠逐步試錯來完成。

在某些問題上，由行政部門在試錯過程中逐步完善相應(yīng)的公共政策，可能比由法院直接對這些政策的合理性進行裁決更好，因為無論是政府還是法院，可能都不具有足夠的知識和信息來事先規(guī)劃出理想的政策方案。法院不應(yīng)該直接參與這個試錯的過程，否則法院就變成了第二個行政部門了。設(shè)立司法權(quán)的目的，應(yīng)該是對行政權(quán)的明顯出格之處進行制約、限制，防止其出現(xiàn)行政權(quán)力的濫用，或在其行政活動中明顯侵犯公民權(quán)益，而不是將司法權(quán)變成跟行政分支一樣的事務(wù)處理機構(gòu)。

七、政府的經(jīng)濟優(yōu)勢

前面所舉的一些案例，其實已經(jīng)顯示出，政府比法院更有糾紛解決能力的一個關(guān)鍵原因，是政府掌握著財政資金的權(quán)力：當實在無法通過其他方法平息矛盾時，政府還有最后一招，就是“花錢買平安”。不管問題是否是政府引起，不管當事人的訴求是否有理有法律依據(jù)，當信訪無法解決、而政府又面臨著上級信訪考核或社會穩(wěn)定的壓力時，他們還可以給予當事人經(jīng)濟滿足以換取其息訪息訴。

在前述何XM案中，為做通當事人的思想工作，工作組每天都會派一兩個同志到家中與何談天，還到何的幾個老朋友家做工作，爭取他們來做何的工作，還經(jīng)常幫他們聯(lián)系妻女，懇求他們做何的工作，并且一直在全力促成其家庭團圓，這些工作的花銷都是以政府的財政資金支撐著的。另外，政府為其免除了吃水費用，全部電費，全部醫(yī)療費用，額外每月補助300元生活費。補助其18000元，為其還清了所有外債。

總之，當前中國的政治體制決定了，政府掌握著經(jīng)濟資源，而法院不掌握這種資源。許多糾紛的實質(zhì)問題是“錢”的問題，許多持續(xù)多年的糾紛，當事人的訴求不是“理”，不是“公正”，而是解決他們的現(xiàn)實困難：金錢補償、解決就業(yè)、社保、醫(yī)療等，但法院只專于法律和裁斷是非曲直，卻不掌握經(jīng)濟資源。當事人明白，他們的問題要得到解決，必須訴諸于有能力給予他們經(jīng)濟補償?shù)恼?。雖然法院可以判決他們勝訴，但許多案件由于對方當事人無力賠償，使法院的判決事實上不能執(zhí)行。而政府一者掌握著財政收入，二者在來自上層的維穩(wěn)壓力下，地方政府有較強的動機花錢買平安?？礈柿诉@一點的當事人，因而往往在法院判決得不到執(zhí)行的情況下，轉(zhuǎn)而求助于政府，甚至一開始就撇開法院直接向政府信訪。這種做法，并非當事人不理性，也非他們法治意識薄弱，而恰恰是他們理性、對中國政治結(jié)構(gòu)和法院政治經(jīng)濟地位深刻了解的體現(xiàn)。

八、“司法獨立”與“案結(jié)事了”

學(xué)者通常認為地方法院財政、人事方面的獨立性有利于樹立他們在糾紛解決中的權(quán)威性，并以為地方法院一定希望自己變得更獨立，但實際未必如此。目前進入信訪渠道的困難案件可分為兩類，一類是雙方主體皆為私人，糾紛可以依法判決，但無法執(zhí)行或賠償。這種案件下人們不愿去法院，問題不在于他們不獨立，而在于他們沒有錢，不能給當事人解決經(jīng)濟賠償問題，或者牽涉社區(qū)的利益、人事關(guān)系復(fù)雜（如村民之間的某些群體性糾葛）等，從而有賴于強大的第三方權(quán)威。如果法院獨立了，法官可以不考慮“案結(jié)事了”了，判決的結(jié)果是問題沒有解決，當事人得不到補償，則判決形同虛設(shè)，更加損害法官的權(quán)威。地方法官們其實很清楚這一點。在訪談中，某縣法院院長告訴筆者，他們并不希望法官與地方黨委政府脫鉤，直接由上級法院領(lǐng)導(dǎo)和任命。一些案件，法院必須借助當?shù)卣⒋逦瘯攘α縼碚{(diào)處和說服。如果法官都是上面派下來，在當?shù)貨]有人脈基礎(chǔ)，也沒有政府協(xié)助，判決更加難以執(zhí)行，這反而會損害法院的權(quán)威；另一類案件的當事人一方是強勢的政府部門、國企等，法院如果沒有當?shù)厣霞壵膮f(xié)助，也不容易進行調(diào)處。人事、財政獨立后，對法院判決更有利的案件，只是地方政府作為被告、或者政府首長利用職權(quán)為一方當事人施壓的案件。但是對于前面兩類案件，法院恰恰需要政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助。因此，讓法院“獨立”，跟地方政府部門“對著干”，可能結(jié)果是他們在另一部分困難案件中失去了來自政府的支持和協(xié)助，而更不利于糾紛的解決。

那么，能不能通過強化司法機關(guān)的案件處理能力，來增加法院在糾紛解決方面的吸引力呢？如前所述，有學(xué)者建議強化司法機關(guān)處理案件的責(zé)任和能力，例如“由上級法院和檢察院下派一級設(shè)立告訴申訴案件受理機構(gòu)；由司法部門依法查處信訪人迫害案件；組織社會中介機構(gòu)對群眾告訴申訴進行法律援助；……”［11］這些措施可能一定程度上增加法院對當事人的吸引力，但對某些案件來說，效果不一定好。

例如，對于征地拆遷、社保、復(fù)轉(zhuǎn)軍人待遇、下崗工人待遇、撥亂反正時期的案件來說，限期答復(fù)、法律援助等程序性措施，并不能顯著地增加法院解決這些案件的能力。這些案件的處理或政治敏感性強（如撥亂反正時期案件）、或事關(guān)國家安全（如軍人待遇）、或利益牽涉甚廣、事關(guān)社會穩(wěn)定（如征地拆遷、下崗工人社保），要處理好不但需要政治上的權(quán)威性（這一點在當前體制下法院始終不如黨委和政府），還需要方法策略上的靈活性（法院要更多地受制于規(guī)則和司法程序的約束），以及更關(guān)鍵的，需要以經(jīng)濟實力和決策權(quán)作為后盾。這些方面的因素——而不是司法系統(tǒng)內(nèi)部的程序性改進——才更關(guān)鍵地決定著法院在處理這些案件上的權(quán)威性。而諸如加強司法機關(guān)的經(jīng)費保障，或?qū)⒎ㄔ旱娜藛T和經(jīng)費均由上一級法院管理和保障，最多能保障法院判決不受同級政府干預(yù)，卻未必能增加法院判決的執(zhí)行力，甚至可能使法院因為失去地方行政和黨委的協(xié)助而損害法院判決的執(zhí)行力。對于一些關(guān)系安全穩(wěn)定的案件，即使法院可以不顧地方政府的要求、不顧安全穩(wěn)定方面的影響而依法判決，但未必能做到案結(jié)事了、或者使矛盾平息（不妨假設(shè)，如果國企下崗工人待遇問題在法院沒得到支持，或者因缺乏證據(jù)而敗訴的農(nóng)民會因為國家未設(shè)立信訪的制度通道，他們就息訴罷訪了嗎？）。

九、結(jié)論和啟示

通過對來自四川Z市的部分疑難信訪案例的觀察，本文發(fā)現(xiàn)，信訪對一些訪民具有更強吸引力的原因，更多地是因為在某些情況下，法院在幫助當事人解決問題的能力方面不如政府。

中國正在經(jīng)歷一個維穩(wěn)壓力巨大、糾紛和沖突頻發(fā)的時期。而由于法律規(guī)則本身尚處于變動中，也不可能有完善的法律規(guī)則來讓法院照章辦事地處理這些矛盾沖突。政府由于有更大的政治、經(jīng)濟、組織優(yōu)勢，其工作方式也更為靈活，因而比法院更有優(yōu)勢處理這些特殊時期的、具有時代特點的糾紛。遏制司法腐敗、改進法院審判技能和程序，盡管有利于增加法院解決糾紛的能力，但未必能有效地幫助法院處理社會轉(zhuǎn)型時期一些特殊的矛盾。這些矛盾的解決，更依賴于一種較靈活的方式。而司法就其本質(zhì)來說更強調(diào)統(tǒng)一性、規(guī)范性、程序性，強調(diào)依既有規(guī)則辦事，而不是一種足夠靈活的、務(wù)實的、摸著石頭過河的糾紛處理方式。關(guān)閉信訪通道，以迫使人們回到訴訟渠道，可能有利于加強法院權(quán)威，但未必有助于化解當前眾多的社會矛盾，可能使已經(jīng)顯得不充分的糾紛解決通道更加狹窄，加劇社會矛盾的積累。

解決那些具有轉(zhuǎn)型時期特色案件的能力，更多地與法院掌握的經(jīng)濟、政治資源有關(guān)。如果法院只是實現(xiàn)了從財政、人事上與地方政府脫鉤，反而可能削弱他們處理地方糾紛的能力，從而削弱他們的權(quán)威。要讓法院真正在糾紛解決中具有權(quán)威，就要讓他們掌握跟政府一樣多的政治、經(jīng)濟資源，能調(diào)動、指揮政府部門，能對地方官員具有某種任免權(quán)和影響力，以保障他們的組織動員能力（就以包案制為例，能夠?qū)⒗щy案件承包給各職能部門負責(zé)解決，沒有強大的政治和組織權(quán)力是無法想象的），能夠在其他手段無法奏效時，動用財政資金來滿足當事人的利益訴求。這樣，法院就能具備像政府一樣強大的糾紛解決能力，那么，自然就會吸引當事人去法院。但是，這是我們所希望看到的結(jié)果嗎——將法院變成另一個行政權(quán)力中心？

當然，筆者并不同意目前的一種傾向，即政府為了讓當事人息訪而無原則地妥協(xié)、只求花錢買平安。正如許多學(xué)者指出的，這將鼓勵更多的信訪行為，并促使更多人從法院走向政府，但是，筆者也不能同意將法院的缺乏吸引力簡單歸咎于信訪渠道的存在，甚至僅僅為了“加強法院權(quán)威”而關(guān)閉信訪通道。因為四川Z市的經(jīng)驗顯示出，社會轉(zhuǎn)型時期的一些特殊矛盾的確需要以一種更為靈活的機制來解決。應(yīng)該承認，在中國的轉(zhuǎn)型時期必然會有一個糾紛和矛盾的集中爆發(fā)期，在這個時期，或許應(yīng)該動用各種可能的手段來平息、緩和這些矛盾，不管是司法也好，還是行政手段也好。完善“規(guī)則之治”能解決問題固然好，但如果有時只有“和稀泥”才能解決問題，也不總是壞的，甚至有時候“拖”也成為一種策略：拖到轉(zhuǎn)型時代的完結(jié)，拖到一些歷史遺留問題“成為歷史”。這意味著，在社會轉(zhuǎn)型的變革時代，一種較為靈活的、司法與行政手段結(jié)合的糾紛解決體制，有其現(xiàn)實的必然性。

［注釋］

①這些資料分為三輯：1.Z市處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議辦公室編《信訪突出問題典型案件分析匯編》（以下簡稱《匯編》），2007年11月28日；2.中共Z市委政法委員會、市委涉法涉訴調(diào)處工作領(lǐng)導(dǎo)小組編《涉法涉訴信訪疑難案件案例分析匯編（續(xù)）》（以下簡稱《匯編（續(xù)）》）。兩本匯編共收錄67個案件；3.《DL縣化解疑難信訪案件和處理突發(fā)性事件案例匯編》（編輯者為Z市DL縣委辦、政法委、信訪和群眾工作局，2008年12月）的內(nèi)部資料。

②另有個別案例是來自筆者在Z市法院系統(tǒng)做田野調(diào)查時獲得的案例。

③在這個案件里，法官沒有遵循不告不理的訴訟原則，而是替當事老人考慮到其生活的方方面面，包括同誰居住、口糧、醫(yī)療費、死后的喪葬費、棺材等問題，甚至吃油包括葷油和素油問題，吃蔬菜的問題等等。參見蘇力：《送法下鄉(xiāng)》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第182頁。

［1］Carl F.Minzner，Xinfang:An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions，42 STAN.J.INT'L L.103，176—77，（2006）.

［2］張?zhí)┨K.中國人在行政糾紛中為何偏好信訪？［J］社會學(xué)研究，2009，（3）.

［3］包永輝、呂國慶.群眾越級信訪調(diào)查:他們?yōu)楹涡拧霸L”不信“法”［J］.瞭望新聞周刊，2004，（44）.

［4］趙凌.信訪改革引發(fā)爭議［N］.南方周末，2004—11—18.

［5］于建嶸.中國信訪制度的困境和出路［J］.戰(zhàn)略與管理，2009，（1）.

［6］王天林.中國信訪救濟與司法最終解決原則的沖突［J］.學(xué)術(shù)月刊，2010，（10）.

［7］周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇［J］.暨南學(xué)報，2006，（1）.

［8］姜明安.改革信訪制度，創(chuàng)新我國解紛和救濟機制［N］.光明日報，2005—5—10.

［9］四川省高級人民法院關(guān)于處理房屋糾紛案件問題的復(fù)函［EB/OL］.1985—5—3.

［10］蘇力.制度是如何形成的［M］.廣州：中山大學(xué)出版社，1999.

［11］于建嶸.信訪制度改革與憲政建設(shè)［J］.二十一世紀，2005，（7）.

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

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A

1003—8744（2015）04—0050—10

*本文受華東政法大學(xué)科研項目《規(guī)劃管制下建設(shè)用地指標交易法制研究》（編號：13HZK010）和上海市教委科研創(chuàng)新項目《民間借貸利率管制政策研究——以紓解中小企業(yè)融資難為目標》（編號：14Y080）的資助。

2015—6—5

陳曉芳（1981—），女，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院助理研究員，主要研究方向為房地產(chǎn)法、金融法。