支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的財(cái)政政策探討

劉墨琴 經(jīng)庭如

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233041）

支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的財(cái)政政策探討

劉墨琴 經(jīng)庭如

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233041）

“三農(nóng)”問(wèn)題是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問(wèn)題，合理發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的天然脆弱性需要政策引導(dǎo)和資金支持，政府應(yīng)運(yùn)用財(cái)政政策，將小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和大市場(chǎng)對(duì)接，大力發(fā)展并扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社；財(cái)政政策；資金支持

一、引言

我國(guó)正處于加快發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的深水區(qū)，面對(duì)嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)差異和“三農(nóng)”問(wèn)題，就要更注重農(nóng)業(yè)的發(fā)展。隨著國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入力度的加大，農(nóng)民對(duì)合作社方式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的意愿和要求也越來(lái)越多，我們既要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重大意義，又要加強(qiáng)政府財(cái)政政策對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的推動(dòng)作用，建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，克服農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民自身的弱勢(shì)性，把提高農(nóng)民整體收益落到實(shí)處。

隨著農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的研究也越來(lái)越豐富。徐旭初（2005）［1］對(duì)我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的制度特征、變遷、安排及實(shí)踐進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述。王征兵（2011）［2］、溫鐵軍（2012）［3］及張征華（2013）［4］認(rèn)為只有加大對(duì)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社的投入力度，才與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展一致，才能深化農(nóng)村全面改革，緩解“三農(nóng)”問(wèn)題。潘勁（2005）［5］和苑鵬（2009）［6］認(rèn)為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社自身受自然、政治、文化等多重因素影響，其組建和發(fā)展離不開(kāi)政府財(cái)政政策的支持與幫助。黎家遠(yuǎn)（2011）［7］指出我國(guó)目前農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展還處于發(fā)展階段，存在很多不成熟的問(wèn)題，其中以小農(nóng)業(yè)和大市場(chǎng)不能無(wú)縫對(duì)接最為突出。首先，在思想上，房慧玲（2015）［8］提到要轉(zhuǎn)變公眾和政府的觀念，摒棄“一切向錢(qián)看”、只重工商業(yè)發(fā)展的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，加大合作社政策宣傳，號(hào)召專(zhuān)業(yè)年輕人才加入合作社建設(shè)，提高合作社自身發(fā)展動(dòng)力。其次，在財(cái)稅政策和資金上，倪國(guó)鋒（2012）［9］、趙然芬（2014）［10］認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社稅收負(fù)擔(dān)比較重，財(cái)稅政策形式單一，必須完善所得稅優(yōu)惠政策，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠制度的力度和范圍、采取普惠制和重點(diǎn)制相結(jié)合的多樣化財(cái)稅制度，給農(nóng)民帶來(lái)切實(shí)的利益。鄭少紅（2015）［11］提出現(xiàn)在財(cái)政資金的扶持的力度不夠，要明確扶持對(duì)象，加大資金投入，充分發(fā)揮財(cái)政資金乘數(shù)效應(yīng)，保證合作社資金周轉(zhuǎn)無(wú)障礙。最后，在中央和地方管理關(guān)系上，謝元態(tài)（2013）［12］提出中央要做到權(quán)利下放，給地方基層合適充分的權(quán)利，有針對(duì)性地及時(shí)解決合作社中存在問(wèn)題?？紫橹牵?011）［13］、馬會(huì)平和吳春華（2014）［14］學(xué)者認(rèn)為，政府在扶持過(guò)程中監(jiān)管存在的缺位等問(wèn)題，要建立完整的實(shí)施監(jiān)管體系，保證公正性和效率性。

發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社能夠有效緩解“三農(nóng)”問(wèn)題這一點(diǎn)，在大量的理論和實(shí)踐中已經(jīng)得到認(rèn)可。如何發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)濟(jì)學(xué)也已經(jīng)形成了大量的文獻(xiàn)，更有學(xué)者進(jìn)一步運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型等方法研究了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社組織運(yùn)營(yíng)績(jī)效成果，但是在“政府財(cái)政政策扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展”這一方向上還沒(méi)有形成完整的理論體系。本文的創(chuàng)新之處在于提出我國(guó)在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)脆弱、“三農(nóng)”問(wèn)題嚴(yán)峻等多重背景下，政府要結(jié)合政策、市場(chǎng)各方面，將小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和大市場(chǎng)對(duì)接，大力發(fā)展并扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。

二、發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的必要性和作用

（一）我國(guó)發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的必要性

首先，農(nóng)產(chǎn)品和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自身具有脆弱性。農(nóng)產(chǎn)品供給彈性大，其市場(chǎng)又是一種開(kāi)放性的蛛網(wǎng)模型，它的產(chǎn)量受自然因素、技術(shù)水平影響比較大，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)谷賤傷民的現(xiàn)象。例如，2012年在濟(jì)南的唐王鎮(zhèn)，農(nóng)民迎來(lái)了一個(gè)大白菜的豐收年，但與此同時(shí)每斤僅五六分錢(qián)的白菜價(jià)又讓他們一籌莫展，當(dāng)?shù)亓鱾髦笆锇撞藫Q不來(lái)一個(gè)燒餅”的一句話(huà)。我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展仍是以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自身是一種規(guī)模比較小、自給自足、經(jīng)營(yíng)模式比較陳舊的生產(chǎn)方式。這些脆弱性使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加分散和緩慢，導(dǎo)致農(nóng)民增收存在障礙。

其次，農(nóng)村發(fā)展和國(guó)家管理存在衰退性。現(xiàn)在越來(lái)越多的農(nóng)村人涌入城市，使得農(nóng)村老齡化嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)發(fā)

展開(kāi)始走下坡路，“三農(nóng)”問(wèn)題日益凸顯。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)工業(yè)的重視程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)業(yè)，國(guó)家把政策扶持更多地向工商業(yè)傾斜，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展得不到保護(hù)。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展已不再以解決短缺問(wèn)題為主，而是要以?xún)r(jià)值和價(jià)格的增長(zhǎng)收益為發(fā)展導(dǎo)向，已有的政策并沒(méi)有高度重視農(nóng)民產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和組織集約化的提高，政策扶持力度不夠，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品暴漲暴跌的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。此外，農(nóng)民還要負(fù)擔(dān)昂貴的教育、醫(yī)療等生活費(fèi)用，更讓實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)猶如登天。

綜合農(nóng)村衰落、農(nóng)業(yè)邊緣、農(nóng)民增收困難等多方面問(wèn)題，都有可能造成農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)力不足，持續(xù)惡性循環(huán)，所以必須要發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，實(shí)現(xiàn)家庭組織聯(lián)產(chǎn)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制來(lái)扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。

（二）發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的作用

農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社可以將農(nóng)民的生產(chǎn)統(tǒng)一組織起來(lái)，它不僅是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通的樞紐，還能提高農(nóng)民的自身地位，擴(kuò)大整體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)鏈條，進(jìn)而幫助農(nóng)民抵抗由于價(jià)格的多變性造成的損失。這種統(tǒng)一化的管理方式可以提高農(nóng)民的交易利益，用最小的成本獲得最大的利益。

第一，發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社順應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本特征是專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；?、市場(chǎng)化，要求以市場(chǎng)和科技為導(dǎo)向，因地制宜，充分發(fā)揮農(nóng)民的積極主動(dòng)性，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的增產(chǎn)增收和全農(nóng)村的整體致富。農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社正是通過(guò)組織農(nóng)民集體生產(chǎn)，培養(yǎng)具有專(zhuān)業(yè)化技術(shù)素養(yǎng)的農(nóng)民指導(dǎo)生產(chǎn)，并隨時(shí)根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系的變化調(diào)整生產(chǎn)，達(dá)到生產(chǎn)規(guī)模化、效益化的目的。

第二，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社可以提高集約化程度。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社通過(guò)合作的方式將分散的農(nóng)戶(hù)從育種、生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)集合起來(lái)，形成一體化的組織，把小規(guī)模的農(nóng)戶(hù)和市場(chǎng)進(jìn)行完美對(duì)接，有利于提高整個(gè)市場(chǎng)的集約化程度，提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平和農(nóng)民收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2014年12月底全國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社出資額已達(dá)3．03億元，大大激發(fā)了農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第三，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社一定程度上強(qiáng)化了政府和農(nóng)戶(hù)之間的關(guān)系。我國(guó)農(nóng)戶(hù)眾多但是大多比較分散，在現(xiàn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府很難對(duì)它們進(jìn)行宏觀調(diào)控。農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社的成立就解決了這一障礙。農(nóng)民可以將意見(jiàn)反映給合作社，由合作社匯總及時(shí)傳遞給政府，這樣政府就能有針對(duì)性地及時(shí)幫助農(nóng)民解決問(wèn)題，保護(hù)農(nóng)民的切身利益，也能提高政府自身的工作效率。

三、我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和其財(cái)政政策現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

（一）我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的現(xiàn)狀

農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社是我國(guó)商品經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是緊接著我國(guó)實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來(lái)的又一次創(chuàng)新和突破。它兼具企業(yè)、合作互助的特點(diǎn)。我國(guó)的合作社形式主要有“合作社＋家庭農(nóng)場(chǎng)＋農(nóng)戶(hù)”型、“合作社＋經(jīng)營(yíng)大戶(hù)＋農(nóng)戶(hù)”型等。截至2014年11月底，我國(guó)實(shí)有農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社126．7萬(wàn)戶(hù)，比上年底增加28萬(wàn)家；入社農(nóng)戶(hù)9190萬(wàn)戶(hù)，占農(nóng)戶(hù)總數(shù)的35．3%；有21．3萬(wàn)家合作社開(kāi)設(shè)了社區(qū)直銷(xiāo)店，銷(xiāo)售總收入達(dá)340多億元。盡管我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社已經(jīng)有了突飛猛進(jìn)地增長(zhǎng)，但就是這樣一個(gè)消費(fèi)空間如此巨大，資源極其豐富的國(guó)家，有時(shí)甚至還解決不了小范圍的單個(gè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)剩。主要體現(xiàn)在：

1．注冊(cè)資金規(guī)模小

當(dāng)前我國(guó)當(dāng)前大部分的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社正值起步階段，注冊(cè)的資金比較少，成本低，但是合作社在擴(kuò)大生產(chǎn)的過(guò)程中需要大量的資金，這樣在合作社運(yùn)行中就會(huì)出現(xiàn)資金短缺。雖然政府在資金發(fā)面會(huì)給與扶持，但仍然是杯水車(chē)薪，尤其在縣級(jí)以下的合作社這種現(xiàn)象就更加突出。此外，合作社的形成和發(fā)展仍然依賴(lài)一些生產(chǎn)運(yùn)輸大戶(hù)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力通常選擇外出打工，普遍素質(zhì)低下，導(dǎo)致合作社在運(yùn)行過(guò)程中缺少經(jīng)驗(yàn)豐富，技術(shù)管理兼贏的復(fù)合型人才。這些原因都制約了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展，導(dǎo)致其自我調(diào)節(jié)和更新的水平不夠，動(dòng)力不足。

2．運(yùn)行管理不規(guī)范

有一些合作社為了騙取政府的各種優(yōu)惠政策建立所謂的“空殼合作社”，它名義上是合作社，實(shí)際就是由多個(gè)獨(dú)立家庭經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的集合，沒(méi)有真正發(fā)揮組織效率，形同虛設(shè)。首先，很多合作社與成員間的責(zé)任產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確。根據(jù)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》的規(guī)定，農(nóng)民向合作社投入資金后，由合作社成員管理農(nóng)民的出資額和公積金，但是當(dāng)農(nóng)民退社時(shí)，這筆錢(qián)可以隨時(shí)取出。容易造成合作社資金周轉(zhuǎn)不靈；其次，合作社的成員管理、激勵(lì)、約束機(jī)制不完善，很多農(nóng)戶(hù)形式上是合作社的成員，實(shí)際卻并沒(méi)有參與合作。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的生產(chǎn)約束仍然還是屬于傳統(tǒng)交易，并沒(méi)有改變產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，導(dǎo)致大量資源浪費(fèi)。

（二）支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的現(xiàn)行財(cái)政政策

早在2007年我國(guó)就頒布了《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》。2013年，習(xí)近平總書(shū)記又再一次指出要牢牢捧住自己的飯碗，用科技武裝農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展國(guó)家糧食安全策略，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的重要性。針對(duì)于農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社，國(guó)務(wù)院在2014年8月又下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展的意見(jiàn)》，提出要把合作社的規(guī)范性建設(shè)發(fā)在首要位置，由此可見(jiàn)政府對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的重視程度。具體有以下幾點(diǎn)：

1．稅收優(yōu)惠政策

《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》規(guī)定：支持農(nóng)民合作社開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，技術(shù)培訓(xùn)推廣和產(chǎn)品認(rèn)證等行為，如：對(duì)合作社購(gòu)買(mǎi)大型農(nóng)具享受30%的優(yōu)惠補(bǔ)貼；對(duì)國(guó)家急需和地區(qū)偏遠(yuǎn)貧困的地區(qū)合作社優(yōu)

先幫助，區(qū)分產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，對(duì)不同的主體實(shí)施不同的發(fā)展政策，發(fā)揮其不同的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)；一些涉農(nóng)事項(xiàng)的農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社可享受的稅收優(yōu)惠政策，主要包括了增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等多種稅種，如：對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供的技術(shù)服務(wù)或勞務(wù)所得暫免征收所得稅；對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社銷(xiāo)售的農(nóng)產(chǎn)品在規(guī)定的范圍內(nèi)按13%計(jì)征增值稅。此外農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在辦理登記時(shí)不用收取費(fèi)用，農(nóng)民自產(chǎn)自銷(xiāo)的農(nóng)產(chǎn)品可以不用進(jìn)行稅務(wù)登記。

2．財(cái)政資金投入

最近幾年的中央一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)要增加對(duì)合作社的補(bǔ)貼，包括技術(shù)培訓(xùn)、服務(wù)能力、管理水平；要安排部分財(cái)政投資項(xiàng)目資金給符合條件的合作社，建立重點(diǎn)示范社；政府不僅為合作社設(shè)立了專(zhuān)項(xiàng)資金，財(cái)政資金還可以對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行擔(dān)保，建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度和基金項(xiàng)目，加大了貸款和補(bǔ)貼力度，這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民利益的一種補(bǔ)貼。例如浙江省財(cái)政每年都設(shè)3000－4000萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)資金扶持合作社，同時(shí)，對(duì)效果好的還擇優(yōu)另外補(bǔ)助15－30萬(wàn)元；福建省也從2011年開(kāi)始每年直接對(duì)合作社補(bǔ)貼不少于2000萬(wàn)；其他省也都相繼不斷加大了財(cái)政投入。

3．財(cái)政管理政策

2009年農(nóng)業(yè)部聯(lián)合了國(guó)稅總局等十幾個(gè)部門(mén)開(kāi)展合作示范社的建設(shè)活動(dòng)，建立了部、省、市、縣構(gòu)成的四級(jí)平臺(tái)，管理全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模大、效益好的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，提高管理效率；2015年，中央又再次強(qiáng)調(diào)規(guī)范化建設(shè)，啟動(dòng)國(guó)家動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制；在財(cái)政監(jiān)督機(jī)制上目前的政府管理還是有一定欠缺的，也有一些措施保證，但還沒(méi)有形成完整的系統(tǒng)。

（三）我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社財(cái)政政策效果分析

1．財(cái)政制度政策是合作社的導(dǎo)航儀

我國(guó)從2004年的中央一號(hào)文件開(kāi)始就不斷出臺(tái)完善關(guān)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的財(cái)政制度政策，為合作社的發(fā)展提供正確導(dǎo)向，為其營(yíng)造一個(gè)正規(guī)的環(huán)境，使得合作社能夠快速健康的發(fā)展。在各種財(cái)政制度的引導(dǎo)下，現(xiàn)在我國(guó)合作社整體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力有了明顯的提升，社會(huì)認(rèn)知度也有很大程度的加強(qiáng)，已經(jīng)有四千多家國(guó)家級(jí)示范合作社形成。

2．財(cái)政資金投入為合作社帶來(lái)真金白銀

財(cái)政資金扶持為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的運(yùn)作提供了動(dòng)力，是發(fā)展的動(dòng)力。它不僅可以解決合作社融資難的問(wèn)題，推動(dòng)合作社自身發(fā)展，還能根據(jù)不同合作社信用等級(jí)等綜合確定是否提供資金貸款服務(wù)，真正體現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。例如江蘇省的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展資金從最初的0．2億元到2014年的2．2億元，累積總投入12億元，帶動(dòng)糧食生產(chǎn)快速增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)計(jì)劃水平達(dá)到78%，科技技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)率63%左右，各項(xiàng)指標(biāo)均居國(guó)家前茅，農(nóng)民生產(chǎn)水平整體提高。

3．管理約束機(jī)制為合作社提供監(jiān)督和控制

管理和約束監(jiān)督機(jī)制是治理結(jié)構(gòu)中的兩大機(jī)制，使得合作社發(fā)展更加規(guī)范化。建立有效的機(jī)制既可以改善目前合作社內(nèi)部整體成員分散、松懶的現(xiàn)狀，有能整理政府部門(mén)中央與地方事權(quán)不一致等權(quán)利混亂和資金管理不規(guī)范的問(wèn)題。同時(shí)提高合作社和政府兩者的運(yùn)行效率，避免了“尋租”行為的產(chǎn)生，有效地維護(hù)了農(nóng)戶(hù)們的實(shí)際利益。

（四）我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社財(cái)政政策存在的問(wèn)題

我國(guó)在農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社的財(cái)政政策落實(shí)方面確實(shí)取得了不小的成效，使合作社步入規(guī)范化的軌道，但是在實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程中還是存在一些不足。

1．財(cái)政政策方式單一，惠農(nóng)政策落實(shí)困難

當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政政策支持多以資金的無(wú)償撥補(bǔ)為主，方式比較單一，不完善連貫，而且財(cái)稅政策基本上都是由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定的，沒(méi)有系統(tǒng)性和針對(duì)性，省級(jí)一下的政府管理比較困難。雖然規(guī)定中央和地方要共同扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，但具體每個(gè)主體要實(shí)施多少，管理多少我們就不得而知了。再加上農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)之間沒(méi)有明確的界限劃分和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社自身的多樣性，致使很多稅收優(yōu)惠不能落到實(shí)處。在已經(jīng)實(shí)行的合作社的稅收優(yōu)惠政策中，其涉及范圍還比較窄，主要還是集中在農(nóng)產(chǎn)品的初加工和銷(xiāo)售，還有技術(shù)上的服務(wù)優(yōu)惠，并沒(méi)有考慮到產(chǎn)品的深加工。

2．政府資金分配不合理，區(qū)域發(fā)展不平衡

在資金扶持方面，政府對(duì)合作社的投入基數(shù)還是偏小的，惠及范圍比較窄，所以很難形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，中央和地方政府沒(méi)有對(duì)合作社有一個(gè)系統(tǒng)的規(guī)劃，更有一些地方政府本著“一切向錢(qián)看”的原則，幫大不幫小，幫強(qiáng)不幫弱，使得很多有發(fā)展?jié)摿Φ男⌒秃献魃绲貌坏劫Y金支持。在幫助合作社時(shí)也容易忽略合作社內(nèi)部機(jī)制、營(yíng)銷(xiāo)管理水平、人力資本等軟件資金的投入再加上我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)原因，在不同的地區(qū)合作社發(fā)展也呈現(xiàn)不同的情況。從全國(guó)來(lái)看，山東、山西、河北、河南等地合作社發(fā)展較好，其余省市發(fā)展存在很大差距，不利于合作社全方位的長(zhǎng)久均衡發(fā)展。

3．政府資金監(jiān)管不到位，管理體系有待創(chuàng)新

我國(guó)財(cái)政體系是多級(jí)層層下放，很多扶持資金在下放到基層的過(guò)程中被挪用，等到了基層就所剩無(wú)幾。還有很多地方政府在上報(bào)數(shù)據(jù)時(shí)會(huì)有瞞報(bào)，錯(cuò)報(bào)現(xiàn)象，無(wú)法真實(shí)反映合作社存在的問(wèn)題。同時(shí)，這種管理體系也會(huì)造成資金到付時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，無(wú)法及時(shí)解決問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，2011年，江蘇省東臺(tái)市共登記合作社1226家，但實(shí)際進(jìn)行稅務(wù)登記的僅有199家，還有少數(shù)地方存在亂收費(fèi)現(xiàn)象，這都是當(dāng)前政府管理體制不完善導(dǎo)致的。在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)還存在手續(xù)較為繁瑣，監(jiān)督管理不配套等問(wèn)題。

4．法律配套制度不完善，宣傳力度不夠

農(nóng)村留不住年輕人，很多人都選擇外出打工，剩下

的都是一些老人和兒童，所以使得農(nóng)村教育水平普遍低下，勞動(dòng)力和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才缺乏。很大程度上是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在對(duì)合作社的宣傳力度還是不夠的，農(nóng)民對(duì)一些財(cái)政政策不了解，參與程度不高，意愿不強(qiáng)烈。無(wú)法吸引一些新生力量和資金持續(xù)投入合作社中，形成光有政策支持，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)人員執(zhí)行的窘境。除此之外，政府在對(duì)合作社實(shí)施財(cái)政政策的同時(shí)還要注重法律等其他配套制度的完善，如金融信貸力度小，渠道窄，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由于整體稅負(fù)偏高而導(dǎo)致供給不足等。

四、完善我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社財(cái)政政策建議

（一）加強(qiáng)合作社自身發(fā)展動(dòng)力

首先政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變錯(cuò)誤的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展農(nóng)業(yè)的必要性。既不能盲目地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也不能片面追求公平而忽視效率，要建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體系，強(qiáng)化合作社的合作性質(zhì)。出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)約束引導(dǎo)合作社發(fā)展活動(dòng)。其次，要鼓勵(lì)大學(xué)生等新生力量加入合作社建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶(hù)的技術(shù)思想培訓(xùn)，提高農(nóng)民整體的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，使合作社跳出“生產(chǎn)效率低－人才短缺－生產(chǎn)效率低”的死循環(huán)。最后，要?jiǎng)?chuàng)新合作社的經(jīng)營(yíng)管理模式，由政府幫助合作社實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，利用網(wǎng)絡(luò)等解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。

（二）運(yùn)用多管齊下的創(chuàng)新扶持方式

現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的財(cái)政政策扶持主要有兩方面：其一是支出政策，即補(bǔ)貼，其二是稅收政策，即減免退稅。在以后的發(fā)展中我們要改變這種單一方式，對(duì)合作社進(jìn)行多樣化支持，比如：在合作社運(yùn)行的過(guò)程中出資開(kāi)展專(zhuān)業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)，或者提供免費(fèi)的物資發(fā)放；利用政府優(yōu)勢(shì)對(duì)合作社進(jìn)行招商引資，多吸收國(guó)內(nèi)外社會(huì)資金，加快資金多方位的流通；以獎(jiǎng)代補(bǔ)，對(duì)那些小型發(fā)展好的合作社給予現(xiàn)金等方式的獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)這些措施，多管齊下，改變傳統(tǒng)的政策方式。對(duì)于稅收政策不能僅限于標(biāo)準(zhǔn)的制定，還要考慮到稅收轉(zhuǎn)嫁，因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品供給的缺乏彈性的，稅負(fù)很容易轉(zhuǎn)嫁到社員身上，這樣就會(huì)造成稅收無(wú)效。

（三）建立規(guī)范的管理約束機(jī)制

不管是從合作社內(nèi)部還是政府來(lái)看，我們都應(yīng)該規(guī)范現(xiàn)有的財(cái)政管理體制。在合作社內(nèi)部，我們要明晰產(chǎn)權(quán)，從注冊(cè)登記到盈余分配都統(tǒng)一管理，明確各項(xiàng)資金用途，提供考核評(píng)價(jià)機(jī)制。例如：結(jié)合定量定性分析、實(shí)施前實(shí)施后分析；政府從合作社申報(bào)到撥款再到跟蹤有一個(gè)完整的體系，可以采用電子信息無(wú)紙化進(jìn)一步提高效率。相關(guān)部門(mén)還要建立合理的激勵(lì)監(jiān)督約束機(jī)制和獎(jiǎng)懲鮮明的政策導(dǎo)向，對(duì)財(cái)政資金的使用進(jìn)行監(jiān)管，確保專(zhuān)款專(zhuān)用，數(shù)據(jù)真實(shí)，杜絕出現(xiàn)亂用、錯(cuò)用現(xiàn)象。

（四）各種配套制度要突出重點(diǎn)

政府的資金安排既要公平統(tǒng)籌，又要有主有次，突出重點(diǎn)。中央和地方應(yīng)該分別安排資金支持信用社的發(fā)展，在扶持重點(diǎn)合作社的同時(shí)幫助小微合作社發(fā)展。在制度方面，可以在確保農(nóng)村低保和基本社會(huì)服務(wù)保障的基礎(chǔ)上，將制定支持合作社的財(cái)稅政策事權(quán)下放到地方，因?yàn)樵浇咏鶎拥牡胤?，越知道什么樣的?yōu)惠政策適合農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，可以增強(qiáng)制度的針對(duì)性和可操作性。除了財(cái)政部門(mén)支持，金融部門(mén)也應(yīng)該協(xié)同其發(fā)展，對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)通“綠色通道”，加大合作社抵押、貸款和擔(dān)保的力度，解決其融資困難的問(wèn)題；實(shí)施農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，增強(qiáng)合作社的防御能力。

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The research for financial policy to farmer specialized cooperatives

Liu Mo－qin，Jing Ting－ru
（Anhui University of Finance and Economics，Bengbu Anhui 233030，China）

＂Three Rural Issues＂is an important issue restricting China＇s economic development．Rationally developing specialized farmer cooperatives is the key to promote China＇s agricultural production and farmers＇income．Policy guidance and financial support is needed because of the natural vulnerability of farmer cooperatives．The government should use fiscal policy，docking peasant economy and large market，developing and supporting farmers＇cooperatives，however，promoting a healthy and stability development of the rural economy．

rural economic development；Farmer specialized Cooperatives；financial policy；financial support

F321．42

A

1672-0547（2015）05-0031-04

2015－08－17

劉墨琴（1992－），女，安徽宿州人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：財(cái)稅理論與政策；經(jīng)庭如（1965－），男，安徽金寨人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教授，研究方向：財(cái)稅理論與政策。