從反思到構(gòu)建：我國自然資源損害賠償制度之形成與發(fā)展

李　靜，岳漢萍（甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅蘭州730070）

從反思到構(gòu)建：我國自然資源損害賠償制度之形成與發(fā)展

李靜，岳漢萍
（甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅蘭州730070）

傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)法主要對因環(huán)境危害行為導(dǎo)致的人身傷害、財產(chǎn)損失和精神損害提供賠償救濟(jì)，缺失對自然資源損害賠償問題的研究。根據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，我國已經(jīng)形成了自然資源損害賠償制度的基本框架，環(huán)境民事公益訴訟為這一機(jī)制的核心。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自然資源損害的特殊性，從擴(kuò)大公益訴訟主體范圍、建立環(huán)境公民訴訟機(jī)制以及科學(xué)的自然資源損害評估體系等方面進(jìn)一步完善我國現(xiàn)有的自然資源損害賠償制度。

自然資源損害賠償；環(huán)境保護(hù)法；環(huán)境民事公益訴訟；賠償范圍

近些年來，在我國推動城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中，部分地區(qū)和一些單位為獲得經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不惜以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展粗放型的生產(chǎn)經(jīng)營模式，致使自然資源損害事件頻頻發(fā)生。例如松花江重大水污染事件（2005年）、大連灣油污事件（2010年）、紫金礦業(yè)水污染事件（2010年）、康菲漏油事件（2011年）等等。這些損害事件不僅造成了直接的人身、財產(chǎn)和精神損失，還嚴(yán)重?fù)p壞了水體、森林、土壤等自然資源以及周邊的生態(tài)環(huán)境。對于人身、財產(chǎn)和精神損害，我國現(xiàn)有立法比較成熟，已經(jīng)規(guī)定了相對明確的民事責(zé)任。對于自然資源本身遭受的損害，近幾年來的立法明顯有所關(guān)注，典型的如《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》（以下簡稱《侵權(quán)責(zé)任法》）、新修改的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）以及《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）中有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定。但基于自然資源損害的特殊性和損害事件的頻發(fā)性，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合當(dāng)前立法中有關(guān)自然資源損害賠償制度的規(guī)定，借鑒其他國家的立法、司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)加以完善。

一、自然資源損害之界定

（一）對“自然資源損害”涵義的界定

自然資源這一概念來自經(jīng)濟(jì)學(xué)，具有財產(chǎn)性、稀缺性和有效性等屬性，最初強(qiáng)調(diào)的是其之于人類的使用價值和經(jīng)濟(jì)價值。然而，近年來自然資源受損事件頻繁發(fā)生，嚴(yán)重破壞了自然資源本身以及周邊環(huán)境，人們也開始關(guān)注對其生態(tài)價值等非經(jīng)濟(jì)性價值的保護(hù)。對“自然資源損害”的理解，國內(nèi)外有不同的觀點(diǎn)：美國《石油污染法》認(rèn)為自然資源損害應(yīng)包括自然資源的損害、毀滅、損失或使用的損失，同時也包括因自然資源所產(chǎn)生的公共服務(wù)和用途的損失。［1］歐盟2004年通過的《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》中規(guī)定環(huán)境損害指的是對受保護(hù)物種和自然棲息地的損害，此種損害對受保護(hù)棲息地或者物種的順利保育狀況的延續(xù)或者保持產(chǎn)生了重大不利影響。［2］王樹義教授認(rèn)為自然資源損害與財產(chǎn)損失、人身傷害和精神損害是不同的；［3］呂忠梅教授認(rèn)為環(huán)境損害一是對人的傷害，也就是侵權(quán)法明確規(guī)定的包括財產(chǎn)損害、人身損害和精神損害；二是對環(huán)境的損害，也就是侵權(quán)法未明確規(guī)定的損害，包括環(huán)境污染、生態(tài)破壞；［4］鄒雄教授則認(rèn)為環(huán)境損害是環(huán)境生態(tài)功能遭受的破壞。［1］

從以上觀點(diǎn)可以看出，對于因環(huán)境危害行為所造成的自然資源損害，學(xué)術(shù)界有廣義和狹義之分。廣義上的自然資源損害既包括對人身、財產(chǎn)和精神造成的損害，也包括對環(huán)境自身的損害；狹義上的自然資損害僅指對自然資源本身和生態(tài)環(huán)境等的損害。本文所采用的是狹義的觀點(diǎn)，即自然資源損害是指因環(huán)境危害行為所導(dǎo)致自然資源本身性狀的改變、惡化、毀壞、價值減損及功能的衰退等。具體包含兩個方面：一是自然資源本身的損害；二是由此所產(chǎn)生的環(huán)境生態(tài)功能的破壞。

（二）自然資源損害的特殊性

實(shí)踐中，大多自然資源損害都是因污染行為而產(chǎn)生。其實(shí)，除此之外，像一些突發(fā)事件、破壞性的工程建設(shè)、無序移民的搬遷和過度使用自然資源等都可能造成對自然資源和生態(tài)環(huán)境的破壞。且隨著時代的發(fā)展，損害的形式和范圍也會隨之變化。自然資源損害行為大致可以分為兩類：一是“合規(guī)加害”行為，即行為本身符合國家法律法規(guī)的規(guī)定但卻造成了自然資源損害的結(jié)果，如符合標(biāo)準(zhǔn)排污的行為；一是“違規(guī)加害”行為，即違反國家有關(guān)法律規(guī)定實(shí)施的危害自然資源的行為。與一般的環(huán)境侵權(quán)行為相比，自然資源損害具有以下特殊性：

1.侵害對象的特殊性

自然資源損害所侵害的是構(gòu)成人類生存環(huán)境基本要素的、人類生活、生產(chǎn)所依賴的自然條件和自然要素，并不直接指向人類自身。因此，此類危害行為中，一方當(dāng)事人為實(shí)施了損害行為的自然人、法人、其他組織；而另一方當(dāng)事人即求償主體根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，一般都是特定的國家機(jī)關(guān)和社會組織（包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會）。

2.損害范圍的廣泛性和損害結(jié)果的不可估量性

自然資源損害會導(dǎo)致自然資源的價值、功能和性狀發(fā)生重大不利變化，比如河水受化學(xué)污染后，一方面因污染物長期沉淀在河床、岸邊土壤中，導(dǎo)致生物鏈遭受破壞；另一方面，受污染的河水造成水產(chǎn)動植物死亡，沿河景色凋敝，生態(tài)價值、文化環(huán)境價值喪失?？梢?，自然資源損害造成的后果隨著時間的推移，其損害范圍有可能會不斷擴(kuò)大，甚至?xí)绊懙阶訉O后代的資源利用和生存環(huán)境，這種損害結(jié)果在價值上是無法估量的，因而賠償范圍也不易計算。

3.舉證責(zé)任的特殊性

《環(huán)境保護(hù)法》和《侵權(quán)責(zé)任法》中均把環(huán)境侵權(quán)作為一種特殊侵權(quán)加以規(guī)定，具體在因果關(guān)系的認(rèn)定上，只要求原告證明有侵權(quán)行為和結(jié)果，至于二者之間是否有因果關(guān)系，則實(shí)行舉證責(zé)任倒置，即只有被告證明二者之間無因果關(guān)系時才得以免責(zé)。針對自然資源損害提起的公益訴訟也采取這樣的舉證原則，因此原告須證明有損害結(jié)果發(fā)生。然而，環(huán)境問題的專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，甚至有的案件中損害的嚴(yán)重性程度需要累積一定時間才得以顯現(xiàn)，這就需要運(yùn)用專業(yè)的檢測分析方法進(jìn)行鑒定，才能確定是否有損害結(jié)果以及達(dá)到何種損害程度，而這也是日后進(jìn)行賠償?shù)幕A(chǔ)。這類鑒定在司法實(shí)踐中一是難度較大、專業(yè)性強(qiáng)；二是費(fèi)用高。對于有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織而言，在權(quán)利行使方面會有一定的限制。

二、我國自然資源損害賠償制度的變遷

有關(guān)保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容，其實(shí)早在《憲法》第9條和第26條中就已經(jīng)作出了原則性規(guī)定，這為我國自然資源損害賠償制度的建立提供了憲法上的基礎(chǔ)。其中，第9條明確禁止任何組織或者個人用任何手段破壞自然資源；第26條規(guī)定強(qiáng)調(diào)國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?；诖?，在后來的《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）、《侵權(quán)責(zé)任法》中也有有關(guān)自然資源損害的規(guī)定。此外，我國還制定了針對環(huán)境保護(hù)的專門立法，大致有30多部法律和90多部行政法規(guī)。其中，1989年頒布、2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性和綜合性法律?？傮w而言，以2013年新修改的《民事訴訟法》為界，到目前為止我國自然資源損害賠償制度經(jīng)歷了兩個階段的變遷路徑。

（一）第一階段：缺失自然資源損害賠償制度的反思

這一階段，除了1989年頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》以及一系列有關(guān)環(huán)境保護(hù)的單行法之外，涉及到環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的立法主要有《民法通則》、《中華人民共和國刑法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等。如《民法通則》第124條規(guī)定，違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！董h(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。其他單行的專門立法如《水污染防治法》第85條亦規(guī)定，因水污染受到損害的當(dāng)事人，有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失。從上述條文來看，雖然其中都提到了對自然資源本身的損害，但立法重點(diǎn)基本全都放在對受害人的損害賠償上面。至于此類危害行為之于自然資源的損害，只是規(guī)定了排除危害的民事責(zé)任。2010年的《侵權(quán)責(zé)任法》雖然以專章形式規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任，但仍未明確自然資源損害賠償?shù)膯栴}。如該法第65條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。從措辭上來說，該條文與前述條文在表述上有了區(qū)別，只是籠統(tǒng)規(guī)定了污染者對其造成的損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但并未具體限定為為人身、財產(chǎn)等的損害。但從《侵權(quán)責(zé)任法》的立法精神來看，并不能認(rèn)為這類損害一定包括了自然資源損害。因此，有學(xué)者指出，《侵權(quán)責(zé)任法》主要在于保護(hù)自然人、法人和其他組織的人身、財產(chǎn)利益，對于具有公共利益屬性的自然資源本身的損害則不在救濟(jì)的范圍內(nèi)。［5］除了民事責(zé)任的規(guī)定外，我國立法還規(guī)定了因污染環(huán)境造成損害的責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。由于本文論述的自然資源損害賠償制度建立在民事責(zé)任體系之下，因而對于行政責(zé)任和刑事責(zé)任部分不再贅述。需要指出的是，刑事責(zé)任的目的在于懲罰環(huán)境危害行為；行政罰款與實(shí)際造成的損失相差甚遠(yuǎn)，且這些罰款能否真正全部用于對造成的自然資源損害的修復(fù)也難以保證。因而也難以實(shí)現(xiàn)對自然資源損害的有效救濟(jì)。

綜上所述，這一階段的立法針對環(huán)境污染行為規(guī)定了賠償損失、排除危害、恢復(fù)原狀等民事責(zé)任。但賠償損失針對的是人身、財產(chǎn)和精神的損害；排除危害等民事救濟(jì)方式，基于自然資源損害的特殊性，無疑是“亡羊補(bǔ)牢，為時已晚”?？梢?，在這一階段我國立法有關(guān)自然資源損害賠償制度的規(guī)定尚屬空白。這就使得：第一，難以對加害人產(chǎn)生警示作用；第二，即使已經(jīng)破壞的自然資源可能環(huán)境恢復(fù)原狀，但勢必需要投入大量資金。由于賠償損失的對象只是對特定受害人，資金來源也就成了問題。

（二）第二階段：自然資源損害賠償制度的構(gòu)建時期

進(jìn)入21世紀(jì)，由于環(huán)境危害行為造成的對自然資源損害的事件日益增多，人們越來越認(rèn)識到保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的重要性，相關(guān)立法也作出了回應(yīng)。2013年修改的《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這是我國第一次在立法上明確規(guī)定相關(guān)責(zé)任人對因污染環(huán)境造成的社會公共利益損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，并賦予特定機(jī)關(guān)和組織通過環(huán)境民事公益訴訟的方式實(shí)現(xiàn)責(zé)任的追究。正是從這一時期開始，我國自然資源損害賠償制度初步建立。2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》對自然資源損害賠償制度進(jìn)行了完善。該法在第6條對自然資源損害責(zé)任進(jìn)行了原則性規(guī)定，再次明確加害人對其污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為所造成的損害應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。又在第64條規(guī)定因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，依照《侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！肚謾?quán)責(zé)任法》第15條中則具體列舉了八種責(zé)任，其中就包含了“賠償損失”這一項(xiàng)。為了使自然資源損害賠償制度在司法實(shí)踐中落到實(shí)處，《環(huán)境保護(hù)法》第58條對《民事訴訟法》中的環(huán)境民事公益訴訟從訴訟主體方面加以細(xì)化。2015年1月最高人民法院頒布實(shí)施《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境公益訴訟解釋》），規(guī)范了環(huán)境公益訴訟的當(dāng)事人、管轄等程序性問題；2015年6月頒布實(shí)施《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任解釋》），規(guī)定了環(huán)境私益訴訟和公益訴訟共同適用的一般規(guī)則，重點(diǎn)在于污染者如何承擔(dān)責(zé)任等實(shí)體性問題。至此，我國以環(huán)境民事公益訴訟為核心的自然資源損害賠償制度基本建立，其大體框架如下：

1.提起環(huán)境民事公益訴訟的主體——法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織

法律規(guī)定的機(jī)關(guān)主要是指環(huán)境資源行政部門。此外，實(shí)踐中人民檢察院也可以原告身份提起訴訟，如2014年11月18日，昆山市人民檢察院以原告身份提起公益訴訟，請求法院判決該市一環(huán)境污染肇事者承擔(dān)民事賠償責(zé)任。這是江蘇省首例檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起的環(huán)境保護(hù)公益訴訟。有關(guān)組織指的是在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，且必須是以維護(hù)社會公共利益為目的的從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織。如新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后的首例環(huán)境公益訴訟案就是由民間環(huán)保組織“自然之友”和“福建綠家園”作為共同原告提起的。

2.訴訟理由——加害人實(shí)施的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為已經(jīng)對社會公共利益造成損害或者具有損害社會公共利益的重大風(fēng)險

對于“合規(guī)加害”行為，最高人面法院頒布的《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任解釋》第1條明確規(guī)定：污染者以排污符合國家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為由主張不承擔(dān)責(zé)任的，人民法院不予支持。

3.舉證責(zé)任和歸責(zé)原則——舉證責(zé)任倒置和無過錯原則

即原告只需證明損害行為和結(jié)果存在，由被告證明因果關(guān)系是否存在。如果被告不能證明自己的行為與損害結(jié)果無關(guān)，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。此外，考慮到環(huán)境問題的技術(shù)性較強(qiáng)，自然資源損害具有范圍廣泛性和損害結(jié)果不可估量性的特性，可能會導(dǎo)致原告舉證難度大，還規(guī)定由人民法院針對專門性問題委托有資格的鑒定人鑒定；原告亦可以請求由被告承擔(dān)檢驗(yàn)、鑒定等費(fèi)用。

4.責(zé)任形式——停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失和賠禮道歉等民事責(zé)任

其中，就賠償損失范圍的確定采取了經(jīng)濟(jì)賠償與生態(tài)修復(fù)并重的原則，大致包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，且明確規(guī)定上述款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。如在被稱為泰州1.6億元天價環(huán)境公益訴訟案中，二審法院最終維持一審判決，由6家企業(yè)賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用高達(dá)1.6億余元，是迄今為止全國環(huán)保公益訴訟中賠償金額最高的案件。

三、對我國現(xiàn)行自然資源損害賠償制度的幾點(diǎn)補(bǔ)充

隨著環(huán)境民事公益訴訟的建立和逐步完善，我國的自然資源損害賠償制度也基本成型。這是一項(xiàng)比較新的制度，其是否成熟、完備還需實(shí)踐的檢驗(yàn)。本文以現(xiàn)有制度框架為基礎(chǔ)，結(jié)合自然資源損害的特殊性，對我國自然資源損害賠償制度將來的發(fā)展提出幾點(diǎn)補(bǔ)充建議。

（一）逐步放寬提起環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍

前文已指出，在我國能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的主體包括特定的國家機(jī)關(guān)和社會組織，且立法上還對這類組織在條件方面進(jìn)行了具體的限制，如應(yīng)在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；章程宗旨和業(yè)務(wù)范圍與環(huán)境保護(hù)公益活動具有關(guān)聯(lián)性等。但由于環(huán)境公益訴訟涉及的范圍廣、規(guī)模大，造成的危害后果往往也比較嚴(yán)重，因此訴訟主體一般需要要承擔(dān)較大的訴訟成本以及有關(guān)方面的壓力。對訴訟主體資格限制太大，反而不利于鼓勵和保障環(huán)境公益訴訟。因此，在立法上應(yīng)當(dāng)逐步降低門檻，使更多有意愿保護(hù)和改善環(huán)境的有能力的社會組織也能提起環(huán)境公益訴訟。

（二）逐步建立環(huán)境公民訴訟制度

自然資源損害并不直接指向人類自身，但影響到的是人類賴以生存和生活的自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境。因此，有學(xué)者認(rèn)為，公民個人在環(huán)境公益訴訟中的能力雖然有限，但法律應(yīng)該賦予其權(quán)利，這是基礎(chǔ)性的權(quán)利，是社會團(tuán)體能夠獲得環(huán)境公益訴訟原告主體資格的基礎(chǔ)。［6］由于自然資源損害造成的損害結(jié)果難以估量，損害范圍往往較大，公民個人難以具備提起訴訟的能力和條件，也不符合現(xiàn)實(shí)情況。因此，我國立法中并未將公民納入環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍。隨著人們環(huán)保意識的增強(qiáng)，如果僅僅因?yàn)樵V訟成本過高而迫使民眾放棄其環(huán)境訴訟請求，顯然不利于環(huán)境的保護(hù)?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條也規(guī)定，一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。如何保障公民的這項(xiàng)基礎(chǔ)性權(quán)利，使其具有可操作性，美國的環(huán)境公民訴訟經(jīng)驗(yàn)值得我們參考。美國在1970年的《清潔空氣法》中規(guī)定了公民訴訟條款：在法定條件下，任何人都可以以自己的名義，對污染者或聯(lián)邦環(huán)保局長起訴。在制度的具體設(shè)計上，體現(xiàn)為：第一，原告資格方面。規(guī)定只有“其利益被影響或有被影響的可能”的公民，才有資格向法院提起訴訟。第二，起訴事由方面。針對不同的起訴對象，相關(guān)法律規(guī)定了不同的起訴事由。起訴污染者的事由為“其違反法定或主管機(jī)關(guān)核定的污染防治義務(wù)”；起訴聯(lián)邦環(huán)保局長的事由為“其怠于執(zhí)行法定的非裁量性義務(wù)”。第三，起訴程序方面。為了防止過多公民訴訟導(dǎo)致法院負(fù)擔(dān)過重，美國的環(huán)境公民訴訟分為訴前通知期前、后兩個階段。起訴的公民應(yīng)當(dāng)在起訴前將書面的“起訴意愿通知”送交被主張的違法者或者環(huán)境保護(hù)主管部門；在該“起訴意愿通知”送交之日起滿60日，起訴人方可向法院提起訴訟。在正式起訴前的60日內(nèi)，環(huán)境保護(hù)主管部門可以選擇是否由自己對環(huán)境違法者提起民事訴訟，同時也可促成雙方當(dāng)事人談判，使被告糾正違法行為，從而減少公民訴訟。［7］基于此，有學(xué)者提出，可以參照美國的做法，把中國環(huán)境公民訴訟的原告規(guī)定為“任何公民、法人或其他組織”，建立中國特色的環(huán)境公民訴訟制度，以督促政府勤勉履行環(huán)境保護(hù)公共職能。［8］

（三）建立科學(xué)的自然資源損害評估體系

科學(xué)的自然資源損害評估體系是確定具體賠償數(shù)額的前提。對此，美國的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。美國內(nèi)政部（DOL）和國家大氣和海洋管理局（NOAA）分別確立了兩套較為完整的評估系統(tǒng)：一是DOL規(guī)則，該規(guī)則將自然資源損害評估分為預(yù)評估階段、評估計劃階段、評估階段和評估后階段。如果預(yù)評估階段的結(jié)論認(rèn)為需要進(jìn)行損害評估，則評估者應(yīng)制定評估計劃，選擇適用何種評估程序。為此，DOL制定了兩套程序：一是適用于損害額的確定主要依賴計算機(jī)模型，且僅能用于評估海岸與海洋環(huán)境損害的規(guī)模較小、損害不大的事故的A類程序。二是由損害定性、損害量化和損害賠償金的確定組成，且需要進(jìn)行個別的實(shí)地測量的B類程序。二是NOAA規(guī)則，其把整個評估分為三個階段：預(yù)評估、修復(fù)計劃和執(zhí)行修復(fù)。［4］這些完善的評估規(guī)則奠定了損害賠償?shù)幕A(chǔ)。筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)自然資源損害的特性，結(jié)合上述美國的成熟經(jīng)驗(yàn)，建立我國的自然資源損害賠償評估體系。具體到評估程序，可以分為三個階段：（1）預(yù)評估階段。這一階段在分析和檢驗(yàn)各種信息的基礎(chǔ)上確定是否啟動損害評估程序。（2）損害評估階段。這一階段需要確定具體的損害，包括對損害范圍的測算、判斷受損自然資源恢復(fù)的可能性等，并在這一階段確定具體的賠償額。賠償額的確定依據(jù)上文所述的賠償范圍。（3）評估后階段。即評估后，根據(jù)評價結(jié)果向責(zé)任方索賠和制訂賠償金的使用計劃。［1］另外，在評價體系中，對于評價機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、評估人員的法律地位也需要立法確認(rèn)，筆者以為該評估機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)與自然資源利益相關(guān)者（政府、損害方和受害方）獨(dú)立，只有這樣，評價結(jié)果才可能客觀、公正。

自然資源損害賠償制度的確立突破了從前立法的局限性，將環(huán)境保護(hù)的目光從單純的經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)向社會公共利益。但應(yīng)該認(rèn)識到，不論賠償?shù)木唧w數(shù)額如何，自然資源損害行為給自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境造成的損害可能難以在短時間內(nèi)消除。因此，在建立健全相關(guān)制度的同時，加大環(huán)境保護(hù)知識的宣傳，在全社會樹立環(huán)保意識，才能真正實(shí)現(xiàn)資源的有效利用和可持續(xù)發(fā)展。

［1］劉兵紅.自然資源損害賠償制度的國際考察及啟示［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2013，（4）.

［2］蔡守秋，海燕.也談對環(huán)境的損害——?dú)W盟《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》的啟示［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2005，（3）.

［3］呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析［J］.法商研究，2008，（6）.

［4］王樹義，劉靜.美國自然資源損害賠償制度探析［J］.法學(xué)評論，2009，（1）.

［5］袁昊.我國自然資源損害賠償問題研究［D］.長春：吉林大學(xué)，2010：14.

［6］王坤婷.誰能提起環(huán)境公益訴訟［N］.中國環(huán)境報，2014-04 -02（8）.

［7］李靜云.美國的環(huán)境公益訴訟［N］.中國環(huán)境報，2013-07-04 （3）.

［8］王坤婷.誰能提起環(huán)境公益訴訟［N］.中國環(huán)境報，2014-04 -02（8）.

〔責(zé)任編輯王小風(fēng)〕

From Introspection to Establishment：Formation and Development of Natural Resources Damages Compensating System in China

Li Jing，Yue Hanping
（College of Civil and Commercial Laws，Gansu Political Science and Law Institute，Lanzhou Gansu730070，China）

The study of natural resources damages compensation is missing in traditional environmental tort law.The current environmental tort law has formed a basic structure in this field which centers on environmental civil public service lawsuit，from which the current system in China should be improved.

natural resources damages compensation；environmental protection law；environmental civil public service lawsuit；extent of compensation

DF46

A

1671-1351（2015）04-0111-05

2015-04-20

李靜（1973-），女，甘肅蘭州人，甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授。

2013年度甘肅政法學(xué)院重點(diǎn)科研資助項(xiàng)目（GZF2013XZDLW004）階段性成果