閱讀立法視野下的閱讀推廣長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)研究

苑世芬 錢 軍（南京郵電大學(xué)圖書館 江蘇南京 210023）

閱讀立法視野下的閱讀推廣長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)研究

苑世芬 錢 軍
（南京郵電大學(xué)圖書館 江蘇南京 210023）

〔摘 要〕以立法保障閱讀，建立閱讀推廣的長(zhǎng)效機(jī)制在國(guó)外早有先例，主要途徑包括：頒布專門的閱讀法，修訂現(xiàn)行法或頒布相關(guān)部門法來(lái)促進(jìn)閱讀。我國(guó)閱讀立法已取得重大突破，全民閱讀立法已納入國(guó)家立法計(jì)劃，但是民間對(duì)閱讀立法仍然存在很深的誤讀，并且我國(guó)的法律體系尚不健全，閱讀立法缺乏相應(yīng)的支撐。建議我國(guó)國(guó)家立法與地方立法同步進(jìn)行，建立閱讀評(píng)估制度，并以兒童閱讀立法為重點(diǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕閱讀立法 閱讀推廣 長(zhǎng)效機(jī)制

閱讀，是個(gè)世界性話題，閱讀對(duì)于國(guó)家與民族的重大意義，使其歷來(lái)就受到各國(guó)的高度重視，我國(guó)當(dāng)前出現(xiàn)的全民閱讀率持續(xù)走低的現(xiàn)象也同樣是世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)面臨的重大難題。在應(yīng)對(duì)這一難題上，近年我國(guó)學(xué)界掀起了閱讀推廣的研究熱潮，根據(jù)學(xué)者彭年冬、賀衛(wèi)國(guó)的統(tǒng)計(jì)，近十年來(lái)我國(guó)閱讀推廣的研究熱點(diǎn)主要集中在閱讀推廣的意義、對(duì)策、新途徑以及國(guó)外與國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)閱讀推廣活動(dòng)等幾個(gè)方面[1]。但這些研究大多存在重復(fù)，并且以實(shí)證研究為主，閱讀推廣基本局限在報(bào)告、講座、書目、書評(píng)等實(shí)體活動(dòng)，活動(dòng)方式也停留在節(jié)日式、運(yùn)動(dòng)式、嘉年華式等，對(duì)建立閱讀推廣的長(zhǎng)效機(jī)制研究不夠。如何建立閱讀推廣的長(zhǎng)效機(jī)制、建立品牌閱讀活動(dòng)，形成固定的平臺(tái)，長(zhǎng)期定時(shí)開展活動(dòng)，還需要深入的研究與論證。文章嘗試從國(guó)外相關(guān)閱讀立法與實(shí)踐入手，探討從國(guó)家立法角度如何建立閱讀推廣的長(zhǎng)效機(jī)制。

1 國(guó)外立法確立閱讀推廣長(zhǎng)效機(jī)制的主要途徑

閱讀對(duì)于提升國(guó)家文化實(shí)力、增強(qiáng)文化認(rèn)同、建立核心價(jià)值、淳化社會(huì)風(fēng)氣所發(fā)揮的重要作用已被世界眾多國(guó)家所認(rèn)可，美國(guó)、英國(guó)、日本、德國(guó)、韓國(guó)、俄羅斯等文化強(qiáng)國(guó)都已將閱讀推廣視為國(guó)家戰(zhàn)略，并以立法的方式加以推進(jìn)，為建立閱讀推廣長(zhǎng)效機(jī)制提供了有力的法律保障。

1.1 頒布專門法

日本和韓國(guó)都頒布過專門法來(lái)保障國(guó)民閱讀活動(dòng)的持續(xù)進(jìn)行。

日本在2001頒布了《少年兒童讀書活動(dòng)推進(jìn)法》，旨在促進(jìn)兒童讀書活動(dòng)。該法全文雖然只有11條，但卻涵蓋了立法的基本理念、國(guó)家與各級(jí)政府的職責(zé)、事業(yè)主與保護(hù)人的義務(wù)等。該法對(duì)于日本建立閱讀推廣長(zhǎng)效機(jī)制的重大意義在于：第一，以立法形式確立了推進(jìn)兒童閱讀的基本理念，即“為了使所有的兒童在所有的機(jī)會(huì)里與所有的場(chǎng)合能夠自覺進(jìn)行讀書活動(dòng)，必須積極促進(jìn)完善相關(guān)環(huán)境”，基本理念的提出等于明確了建立閱讀推廣長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)思想。第二，以立法形式明確了國(guó)家與地方政府的職責(zé)，確立閱讀推廣長(zhǎng)效機(jī)制的制度保障。該法的第3、4、7、8、9條明確要求國(guó)家要全面制定與實(shí)施有關(guān)促進(jìn)兒童讀書活動(dòng)的措施，制定促進(jìn)兒童讀書活動(dòng)的基本計(jì)劃；地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，制定與實(shí)施有關(guān)促進(jìn)兒童讀書活動(dòng)的措施和計(jì)劃。除此之外，國(guó)家及地方政府，要致力于完善與學(xué)校、圖書館、民間團(tuán)體及其他的相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作強(qiáng)化和其他必要的體制。這一系列的職責(zé)要求能夠使閱讀推廣活動(dòng)制度化、有序化、長(zhǎng)效化。第三，以立法形式明確對(duì)兒童閱讀活動(dòng)的財(cái)政支持。在該法最后一條，明確提出了“國(guó)家以及地方政府，要努力采取必要的財(cái)政上措施及其他措施，以使有關(guān)促進(jìn)兒童讀書活動(dòng)的政策得以實(shí)施”，以法律形式為兒童閱讀活動(dòng)提供了資金保障。

除日本外，韓國(guó)于2006年頒布了《閱讀文化振興法》，并于次年正式生效，該法的目的是為了“保障每位國(guó)民的閱讀機(jī)會(huì)，以振興國(guó)民閱讀文化，提高國(guó)民文化素質(zhì)，培養(yǎng)國(guó)民終身學(xué)習(xí)的習(xí)慣，在此基礎(chǔ)上提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力”[2]。該法的產(chǎn)生過程很特殊，與韓國(guó)的《圖書館法》有著密切的淵源，韓國(guó)的《圖書館法》頒布于1963年，此后分別于1987、1991、1994和2006年進(jìn)行了四次重大的修訂或直接制定新法，其中1994年的《圖書館及讀書振興法》就是《閱讀文化振興法》的前身，在2006年的修訂過程中，將《圖書館及讀書振興法》一分為二，分別頒布了《圖書館法》與《閱讀文化振興法》[3]。這樣，就以專門法的形式將促進(jìn)讀書活動(dòng)制度化。

1.2 修訂現(xiàn)行法

通過修訂現(xiàn)行法的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)閱讀立法，將全民閱讀推廣活動(dòng)法制化的典型代表是美國(guó)，近年我國(guó)學(xué)者提及較多的美國(guó)《閱讀卓越法》（Reading Excellence Act，簡(jiǎn)稱 REA）與《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》（No Child Left Behind，簡(jiǎn)稱NCLB）實(shí)際上都是對(duì)1965年頒布的《中小學(xué)教育法》（Elementary and Secondary Education Act of 1965，ESEA）的修訂案。美國(guó)《中小學(xué)教育法》自頒布至今，每隔五、六年會(huì)修訂一次，一直是規(guī)范美國(guó)基礎(chǔ)教育的基本法律。

《閱讀卓越法》于1998年由克林頓簽署，主要修訂了1965年《中小學(xué)教育法》中的第二部分，增加了閱讀部分的內(nèi)容，要求提高孩童閱讀技巧及在幼年時(shí)期給予協(xié)助，讓他們?nèi)雽W(xué)時(shí)就學(xué)會(huì)閱讀；教導(dǎo)每個(gè)孩童在三年級(jí)結(jié)束前能閱讀；此法案將支持以下三項(xiàng)主要活動(dòng)：專業(yè)發(fā)展、校外家教、家庭讀寫能力。根據(jù)法案，教育部長(zhǎng)經(jīng)授權(quán)將具有競(jìng)爭(zhēng)性的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)撥給州教育主管機(jī)關(guān)，所有的州均可申請(qǐng)，州教育主管機(jī)關(guān)必須將至少85% 的經(jīng)費(fèi)用在地方學(xué)區(qū)的閱讀改進(jìn)上，鼓勵(lì)與社區(qū)組織、早期幼兒組織、成人教育計(jì)劃、家庭讀寫組織、公共圖書館、大學(xué)院校及其它組織建立伙伴關(guān)系提供家庭讀寫服務(wù)，以改進(jìn)閱讀教學(xué)及孩童暨家庭的閱讀成就。

目前最新版本的《中小學(xué)教育法》修訂案即是2002年實(shí)施的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》，該法案頒布之初被視為是美國(guó)希望的象征，其特點(diǎn)是設(shè)定了嚴(yán)格的閱讀與數(shù)學(xué)考核標(biāo)準(zhǔn)，要求所有的學(xué)生在2013-2014年必須達(dá)到這一要求，法案要求學(xué)校每年都要對(duì)學(xué)生進(jìn)行測(cè)試，對(duì)測(cè)試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的學(xué)校被要求對(duì)學(xué)生提供輔導(dǎo)或轉(zhuǎn)校。該法案之所以被廣泛認(rèn)定為是有關(guān)閱讀的立法，還有一個(gè)重要原因是該法案特別強(qiáng)調(diào)“通過把閱讀放在首位來(lái)提高讀寫能力”，注重最初年級(jí)的閱讀教育，規(guī)定如果州實(shí)施定位于幼兒園到二年級(jí)科學(xué)研究的綜合閱讀項(xiàng)目，那么在新的“閱讀第一”（Reading First）項(xiàng)目下可以獲得資助。對(duì)于學(xué)前兒童閱讀，參加“閱讀第一”項(xiàng)目的州將可能選擇獲得另一個(gè)項(xiàng)目的資助，即新的“早期閱讀第一”（Early Reading First）項(xiàng)目，在學(xué)前教育包括先期教育中心（Head Start Centers）中，開展以研究為主的“閱讀前方法”（Pre—reading Methods）的實(shí)驗(yàn)。

美國(guó)的閱讀立法著手培養(yǎng)學(xué)生的閱讀能力，將學(xué)生的閱讀水平納入基礎(chǔ)教育的考核范疇，將閱讀視為教育改革的基石，是目前世界范圍內(nèi)立法層級(jí)最高的閱讀立法。

1.3 頒布相關(guān)部門法

在一些國(guó)家頒布的相關(guān)部門法中，也包含有助于閱讀推廣活動(dòng)的條款，可以作為建立閱讀推廣長(zhǎng)效機(jī)制的援引條款。例如日本于2005年通過的《文字印刷文化振興法》，明確國(guó)家與地方自治體要增建公立圖書館，充實(shí)學(xué)校圖書館館藏，設(shè)定讀書周，構(gòu)筑全民讀書氛圍。韓國(guó)的《出版文化產(chǎn)業(yè)振興法》（2007）、《印刷文化產(chǎn)業(yè)振興法》（2007）、《雜志等定期出版物振興法》（2008）等通過規(guī)范出版、印刷等文化產(chǎn)業(yè)，達(dá)到提高國(guó)民文化生活水平的目的。

2 國(guó)外閱讀法規(guī)的實(shí)施成效

上述各國(guó)閱讀法規(guī)的出臺(tái)并非是無(wú)緣由的橫空出世，作為文化強(qiáng)國(guó)，美日韓的國(guó)民閱讀同樣受到新媒介閱讀的沖擊，在倡導(dǎo)國(guó)民閱讀方面，這些國(guó)家都是政府、教育、文化、圖書館界共同努力加以推進(jìn)，而閱讀立法則是以國(guó)家意志的形式將長(zhǎng)期堅(jiān)持的閱讀活動(dòng)加以穩(wěn)固。

日本自20世紀(jì)70、80年代以來(lái)，在電視、游戲機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)的相繼沖擊和繁重的課業(yè)壓力下，日本的兒童漸漸遠(yuǎn)離讀書。意識(shí)到這一問題的日本，開始了從政府到教育家、老師、家長(zhǎng)和作家們?nèi)轿徽扰c復(fù)興兒童閱讀的活動(dòng)?！秲和x書活動(dòng)推進(jìn)法》就是在這樣的大背景下出臺(tái)。根據(jù)該法，政府每年投入650億日元（約合40億元人民幣）給學(xué)校購(gòu)買圖書，用以改善讀書壞境[4]。該法將每年的4月23日定為“兒童讀書日”，法規(guī)實(shí)施后，國(guó)家定期制定并公布“推進(jìn)兒童讀書活動(dòng)計(jì)劃”，地方政府也相應(yīng)制定并公布地方性的“推進(jìn)兒童讀書活動(dòng)的政策計(jì)劃”，文部科學(xué)省每年都對(duì)地方政府落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督考核。日本各地的公共圖書館也在讀書日前后舉辦各類與兒童讀書有關(guān)的活動(dòng)，比如舉辦兒童讀書、繪畫交流會(huì)、戲劇表演和圖書展示會(huì)等[5]。在這種以政府為主導(dǎo)的閱讀推廣法定化的制度保障下，日本的圖書館數(shù)量由2008年的3165家上升至2011年的3274家，設(shè)有少兒閱覽室的圖書館數(shù)量由2008年的1938家上升至2011年的2059家。少兒借書量也有2007年的1億3420萬(wàn)冊(cè)上升至1億7956萬(wàn)冊(cè)[6]。

美國(guó)《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》的出臺(tái)同樣出于國(guó)民閱讀危機(jī)的背景下。在2004年出版的一份調(diào)查報(bào)告《危機(jī)中的閱讀：美國(guó)文學(xué)閱讀調(diào)查》表明：美國(guó)人有重視閱讀的傳統(tǒng)，然而從1982 到2002 的二十年間，無(wú)論是從閱讀人口總數(shù)、性別，還是從受教育程度以及種族上看，各個(gè)群體的閱讀率都呈明顯的下降趨勢(shì)，而18-24 歲的閱讀群體則下降得最為明顯。《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》在這樣的背景下出臺(tái)，曾被視為美國(guó)希望的象征，此法案旨在提高學(xué)生的語(yǔ)言水平及閱讀能力，對(duì)促進(jìn)美國(guó)的中小學(xué)教育起到了積極的作用。

該法出臺(tái)后，被稱為美國(guó)“國(guó)家成績(jī)單”的國(guó)家教育進(jìn)展評(píng)估（NAEP）針對(duì)該法案的要求，將核心測(cè)試限定為閱讀與數(shù)學(xué)，用于衡量全國(guó)、各州的教育進(jìn)展，在2007 年報(bào)告里指出，在全國(guó)選取35萬(wàn)多名有代表性的四年級(jí)和八年級(jí)學(xué)生，以他們?yōu)闃颖具M(jìn)行閱讀評(píng)估。評(píng)估結(jié)果顯示， 被測(cè)試的四年級(jí)和八年級(jí)的學(xué)生，無(wú)論白種人、黑種人還是西班牙裔學(xué)生在閱讀方面都取得了進(jìn)步， 尤其是閱讀能力較差的學(xué)生進(jìn)步明顯[7]。

國(guó)際閱讀素養(yǎng)進(jìn)展研究（PIRLS）在2011年4-6月，對(duì)美國(guó)12726名學(xué)生和370所學(xué)校進(jìn)行了PIRLS測(cè)評(píng)，美國(guó)學(xué)生在2011年總的平均分是556分，優(yōu)于其他40個(gè)國(guó)家與地區(qū)，比2001年的平均分高出14分，美國(guó)學(xué)生的閱讀能力有了長(zhǎng)足的進(jìn)步[8]。

3 我國(guó)相關(guān)閱讀立法的現(xiàn)狀

3.1 我國(guó)閱讀立法取得重大突破

近年來(lái)，我國(guó)國(guó)民閱讀率持續(xù)走低，倡導(dǎo)全民閱讀于是得到黨和政府、圖書館界、出版界、教育界、媒體與宣傳界等的高度重視，2012年，十八大首次將“全民閱讀”列入到黨的工作報(bào)告中。2013年全國(guó)兩會(huì)期間，115位政協(xié)委員聯(lián)名簽署了《關(guān)于制定實(shí)施國(guó)家全民閱讀戰(zhàn)略的提案》，建議政府立法保障閱讀、設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推動(dòng)閱讀，引起媒體和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。同年8月，新聞出版廣電總局稱，全民閱讀立法已列入2013年國(guó)家立法工作計(jì)劃，之后，江蘇、廣東、湖北等省也先后啟動(dòng)此項(xiàng)立法。2014年6月23日，深圳市開全國(guó)之先，率先在市政府法制辦門戶網(wǎng)公布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例（征求意見稿）》，（以下簡(jiǎn)稱《條例》）向社會(huì)公開征求意見[9]。

作為國(guó)內(nèi)首個(gè)閱讀法規(guī)，《條例》草案共十章六十一條，為了解決實(shí)際問題，加強(qiáng)法律的可操作性，結(jié)合深圳全民閱讀工作的實(shí)際情況，確立了十大制度設(shè)計(jì)，來(lái)切實(shí)推動(dòng)全民閱讀長(zhǎng)效機(jī)制建立。其中“法定閱讀活動(dòng)制度”將每年11月為深圳讀書月，把它確定為全民閱讀的法定活動(dòng)，規(guī)定了活動(dòng)的運(yùn)作模式、機(jī)制、場(chǎng)次及媒體的責(zé)任?！伴喿x推廣制度”設(shè)計(jì)了公共機(jī)構(gòu)閱讀推廣部門的設(shè)立，設(shè)計(jì)了閱讀推廣人制度的系列內(nèi)容，包括定位、培訓(xùn)、資格、使用、權(quán)利等，還設(shè)計(jì)了閱讀推廣志愿者、閱讀推廣平臺(tái)建設(shè)、閱讀推廣典型等?！拔闯赡耆碎喿x指導(dǎo)服務(wù)制度”規(guī)定由全民閱讀委員會(huì)制定未成年人閱讀規(guī)劃及年度計(jì)劃，分階段有計(jì)劃地培養(yǎng)未成年人閱讀習(xí)慣和閱讀能力；設(shè)立未成年人讀書日；市級(jí)公共圖書館設(shè)立市未成年人閱讀指導(dǎo)推廣中心，區(qū)級(jí)公共圖書館設(shè)立分中心；還規(guī)定各級(jí)公共圖書館設(shè)置未成年人服務(wù)專區(qū)和資源配置，規(guī)定各級(jí)未成年人教育機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

深圳市的全民閱讀一直走在全國(guó)前列，閱讀理念較為先進(jìn)，閱讀設(shè)施較為完備，通過多年的創(chuàng)新實(shí)踐積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，《條例》的目標(biāo)定位于通過法律制度設(shè)計(jì)來(lái)促進(jìn)全市的全民閱讀，保障市民的閱讀權(quán)利，實(shí)現(xiàn)閱讀的常態(tài)化。

3.2 民間對(duì)閱讀立法存在誤讀

雖然閱讀立法的戰(zhàn)略意義得到了國(guó)家層面的認(rèn)同，立法實(shí)踐也取得了突破，但是在民間，民眾對(duì)閱讀立法的必要性、法律性質(zhì)、立法成本、法律實(shí)效等都存在深度疑慮，甚至存在不少誤讀，認(rèn)為“閱讀”是公民的私權(quán)利，政府不應(yīng)以立法來(lái)干涉公民的閱讀自由，甚至有觀點(diǎn)調(diào)侃，認(rèn)為“閱讀”就像呼吸、吃飯一樣自然，國(guó)家是不是也要立法干涉呼吸和吃飯。這些疑慮與誤解都是閱讀立法無(wú)法回避的阻力，為了消除民眾對(duì)于閱讀立法的疑慮與誤解，《條例》中專設(shè)條文對(duì)立法中涉及的“促進(jìn)全民閱讀”、“閱讀權(quán)利”兩個(gè)用語(yǔ)進(jìn)行了法律解釋。

《條例》第二條“本條例所稱的促進(jìn)全民閱讀，是指政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等為市民提供閱讀保障、改善閱讀環(huán)境、實(shí)現(xiàn)閱讀平等而實(shí)施的措施及服務(wù)”。

《條例》第三條：“本條例所稱閱讀權(quán)利是指：（一）市民使用公共閱讀設(shè)施、資源和設(shè)備的權(quán)利；（二）市民組織、參與公共閱讀活動(dòng)的權(quán)利；（三）市民從事閱讀研究、創(chuàng)作的權(quán)利；（四）市民的閱讀成果依法受到保護(hù)的權(quán)利。”

在同時(shí)公布的立法說(shuō)明中也特別提出：本《條例》“全民閱讀”的制度設(shè)計(jì)主要是針對(duì)政府、企事業(yè)、社會(huì)組織而實(shí)施的全民閱讀行為措施的約束和規(guī)范，與市民個(gè)人的閱讀私權(quán)沒有關(guān)系。立法出發(fā)點(diǎn)不是對(duì)市民的閱讀權(quán)利和自由的約束，而是為市民閱讀權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供更好的法律制度保障。立法的重點(diǎn)不是約束市民個(gè)體，重點(diǎn)在于規(guī)范和約束政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)。

3.3 我國(guó)的法律體系尚不健全，閱讀立法缺乏相應(yīng)的支撐

推動(dòng)全民閱讀，建立閱讀推廣長(zhǎng)效機(jī)制，僅僅依靠閱讀立法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要健全的法律體系作為支撐?？v觀美國(guó)、韓國(guó)與日本，美國(guó)的閱讀立法是以《中小學(xué)教育法》為基礎(chǔ)，能夠直接以中小學(xué)教育改革的力度獲得實(shí)施。日本除了《少年兒童讀書活動(dòng)推進(jìn)法》，還有《文字印刷文化振興法》、《圖書館法》、《學(xué)校圖書館法》，韓國(guó)在《閱讀文化振興法》之外，也同樣有《圖書館法》及一系列的文化振興法出臺(tái)，用以規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，保障國(guó)民的文化生活水平。

我國(guó)的法律體系還很不健全，既沒有基本法，也沒有《圖書館法》、《出版法》等部門法，雖然目前閱讀立法跨出了具有歷史意義的一步，但是無(wú)論在立法表述上，還是在具體實(shí)施過程中，都存在孤立無(wú)援、缺乏相應(yīng)支撐的弊端。例如，《條例》中也提到“閱讀資源保障制度”，規(guī)定市、區(qū)政府要保障圖書館文獻(xiàn)資源建設(shè)，但是對(duì)于“市民創(chuàng)作、發(fā)表、出版其閱讀成果，市屬出版發(fā)行機(jī)構(gòu)出版、發(fā)行、推介本土作者或本土題材的各類出版物，企業(yè)采用新技術(shù)、新標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)綠色、低碳的閱讀產(chǎn)品”等要求，只能采用“鼓勵(lì)”字樣，就是因?yàn)槲覈?guó)還沒有相應(yīng)的《出版法》來(lái)規(guī)范出版市場(chǎng)，而各類圖書館的文獻(xiàn)資源保障實(shí)際上更適合由專門的《圖書館法》來(lái)規(guī)制。

4 國(guó)外閱讀立法對(duì)我國(guó)建立閱讀推廣長(zhǎng)效機(jī)制的啟示

以閱讀立法的方式來(lái)促進(jìn)閱讀推廣長(zhǎng)效機(jī)制的建立，其戰(zhàn)略意義已毋庸置疑，如何實(shí)現(xiàn)立法的實(shí)效性，避免閱讀法規(guī)最終流于形式，是十分關(guān)鍵的問題。閱讀立法的反對(duì)者，北大教授陳平原就認(rèn)為：法律變得彈性那么大，那法律的功用反而會(huì)喪失。當(dāng)法律處在鼓勵(lì)階段或作為一種鼓勵(lì)的表達(dá)方式，其實(shí)是有問題的。這樣法律的尊嚴(yán)和執(zhí)行力度會(huì)受限制[10]。鑒于我國(guó)法律體系的現(xiàn)狀，在推進(jìn)閱讀立法的進(jìn)程中，有必要借鑒國(guó)外閱讀立法的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

4.1 正視區(qū)域差別，國(guó)家立法與地方立法可以同步進(jìn)行

根據(jù)立法的規(guī)律和法律本身的特點(diǎn)，立法應(yīng)遵循兩個(gè)原則[11]：其一，立法條件不成熟的領(lǐng)域不立法；其二，立法進(jìn)程先易后難。由于我國(guó)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展水平嚴(yán)重不平衡，閱讀活動(dòng)的開展與閱讀資源的保障利用能力差距甚大，在研究創(chuàng)制全國(guó)統(tǒng)一的閱讀促進(jìn)法的同時(shí)，可以同步開展地方立法，在有條件的、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)地區(qū)率先進(jìn)行地方性閱讀立法是一個(gè)可行的現(xiàn)實(shí)選擇。

區(qū)域發(fā)展水平的差異是現(xiàn)實(shí)的客觀存在，國(guó)家與地方立法同步進(jìn)行，既符合《立法法》的規(guī)定，也符合我國(guó)各地區(qū)的實(shí)際情況，同時(shí)也是國(guó)外閱讀立法的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

曾被譽(yù)為美國(guó)希望的象征的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》（NCLB），由于其制定了過于嚴(yán)格的統(tǒng)一化規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試，導(dǎo)致在實(shí)施過程中無(wú)法顧及各州的差異，實(shí)施十年來(lái)，NCLB的規(guī)定在某種程度上已經(jīng)成為美國(guó)各州和地方進(jìn)行教育改革的障礙，為了扭轉(zhuǎn)該法案實(shí)施的這一尷尬局面，釋放各州的教育活力，美國(guó)政府于2011年出臺(tái)了正視各州差異化的NCLB州棄權(quán)政策（NCLB Waivers），允許各州請(qǐng)求免除NCLB束縛性的規(guī)定[12]。申請(qǐng)豁免的各州在學(xué)生的閱讀與數(shù)學(xué)水平?jīng)]有達(dá)到NCLB的業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不會(huì)再受到懲罰，但這必須遵循一定的原則，即為所有學(xué)生建立“升學(xué)和就業(yè)準(zhǔn)備”標(biāo)準(zhǔn)，各州至少在數(shù)學(xué)、閱讀，或者語(yǔ)言藝術(shù)方面，制定升學(xué)和就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家統(tǒng)一立法要顧及到地方的區(qū)域差別，這是美國(guó)NCLB法案實(shí)施十年來(lái)獲得的教訓(xùn)，事實(shí)上，美國(guó)的部分州也出臺(tái)過閱讀保障的相關(guān)法案，用以提升青少年的閱讀。在今年4月份，愛荷華州剛剛簽署了一份法案，首次將“閱讀障礙”寫入州法律，并提供教師支持，使他們能夠更好地評(píng)估學(xué)生的學(xué)習(xí)能力，適時(shí)進(jìn)行必要的干預(yù)[13]。

事實(shí)上，我國(guó)閱讀立法也正處于國(guó)家與地方同步進(jìn)行的階段，國(guó)家層面的閱讀立法需要兼顧各地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的差異，以保障公民的基本閱讀權(quán)利，而經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平領(lǐng)先全國(guó)的各省或市，其長(zhǎng)期以來(lái)運(yùn)行成熟的、特色鮮明的閱讀保障、閱讀推廣等活動(dòng)則可以通過地方閱讀立法的方式實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化，并以法制化的方式得到推進(jìn)與提升。深圳市之所以在閱讀立法上能夠開全國(guó)之先，正是得益于其多年的積累。“連續(xù)舉辦14屆讀書月、擁有200臺(tái)自助圖書館、628家基層圖書館、連續(xù)23年人均購(gòu)書量居全國(guó)大中城市之首，構(gòu)筑了公共文化服務(wù)體系的閱讀硬件。”[14]

4.2 建立閱讀評(píng)估制度

以立法來(lái)鞏固閱讀推廣成果，進(jìn)一步保障全民閱讀權(quán)利，需要建立相應(yīng)的閱讀評(píng)估制度，以檢驗(yàn)法律實(shí)施的效果?！稐l例》就提出了建立全民閱讀評(píng)估研究機(jī)制，推動(dòng)組織全民閱讀評(píng)估，開展全民閱讀研究，發(fā)布全民閱讀指數(shù)，推動(dòng)閱讀文化交流。除此之外，還要求針對(duì)未成年人開展未成年人閱讀能力測(cè)評(píng)，這也被外界譽(yù)為《條例》的亮點(diǎn)之一。

美國(guó)的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》（NCLB）實(shí)施中，要求每年度都要對(duì)學(xué)生的閱讀與數(shù)學(xué)進(jìn)行能力測(cè)試，并依據(jù)測(cè)試的結(jié)果判定學(xué)校與教師的成果，甚至是年度的財(cái)政撥款，都是依據(jù)評(píng)估效果確定。雖然實(shí)施十年來(lái)，該法案被認(rèn)定過于嚴(yán)苛，脫離了各州的實(shí)際，但是，需要修訂的是評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估制度本身的價(jià)值是不容忽視的，正是因?yàn)樵u(píng)估制度的存在，才最終獲得判定該法案成功與否的科學(xué)依據(jù)。

4.3 閱讀立法的重點(diǎn)是兒童閱讀

閱讀立法賦予政府為社會(huì)公眾提供更多、更好的公共文化服務(wù)，但是，閱讀習(xí)慣的培養(yǎng)、閱讀興趣的激發(fā)需要從小抓起。事實(shí)上，成人的閱讀習(xí)慣很難改變，閱讀習(xí)慣必須從小培養(yǎng)，而學(xué)校教育是培養(yǎng)孩子閱讀習(xí)慣和閱讀能力的重要途徑。美國(guó)與日本的閱讀立法也都是重點(diǎn)針對(duì)少年兒童，特別是美國(guó)，直接是以教育基本法的方式來(lái)提升低年級(jí)兒童的閱讀，所以法律具有極強(qiáng)的執(zhí)行力。

在我國(guó)，目前國(guó)家與地方啟動(dòng)的閱讀立法都是采用單行法的方式，對(duì)各級(jí)學(xué)校開展學(xué)生閱讀也提出了相應(yīng)的要求，但是在應(yīng)試教育仍處于主導(dǎo)地位的大背景下，想要培養(yǎng)學(xué)生的課外閱讀習(xí)慣，道路無(wú)疑是極其艱難的。《條例》中第九條規(guī)定了教育行政部門的職責(zé)，要求市教育行政部門主管全市教育系統(tǒng)的全民閱讀工作，負(fù)責(zé)指導(dǎo)學(xué)校及幼兒園履行全民閱讀職責(zé)，對(duì)學(xué)校組織全民閱讀工作績(jī)效考評(píng)，督促學(xué)校開展學(xué)生閱讀能力測(cè)評(píng)，推動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)閱讀設(shè)施向市民開放等。并在第十章法律責(zé)任中，規(guī)定了教育機(jī)構(gòu)未能履行職責(zé)的行政責(zé)任。

《條例》中對(duì)教育機(jī)構(gòu)與教育行政部門的職責(zé)規(guī)定，在一定程度上保障了學(xué)校教育中的閱讀活動(dòng)，而終身閱讀習(xí)慣的養(yǎng)成、使閱讀成為生活的組成部分，僅僅依靠法律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，家庭、學(xué)校、社會(huì)全方位的閱讀氛圍的熏陶，才是對(duì)兒童最好的閱讀教育。

（來(lái)稿時(shí)間：2015年3月）

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14.深圳各界談閱讀立法，望有具體措施保障閱讀鼓勵(lì)創(chuàng)作 .[2014-09-05]. http://www.sznews.com/news/content/2014-07/03 /content_9750074_3.htm

〔分類號(hào)〕G250

〔作者簡(jiǎn)介〕苑世芬（1978- ），女，碩士，南京郵電大學(xué)圖書館副研究館員，研究方向：閱讀推廣；錢軍（1968- ），男，博士，南京郵電大學(xué)圖書館館長(zhǎng)，研究館員，研究方向：閱讀學(xué)。

Research on the Long-Term Mechanism of Reading Promotion from the Perspective of Reading Legislation

Yuan Shifen Qian Jun
( Library of Nanjing University of Posts and Telecommunications )

〔Abstract 〕There are precedents in foreign country to protect the reading by legislation. The main routes include: promulgate the special reading law, amend the existing law or promulgate the relevant department-law to promote the reading. The reading legislation has been a major breakthrough in our country, but there are still deep misreading on reading legislative in the folk. In our country, culture legal system is not perfect, and The reading legislation lacks the corresponding support system. Suggest the national legislation and the local legislation can carry out simultaneously, establish the reading evaluation system, and legislation to focus on children’s reading.

〔Keyw ords 〕Reading legislation Reading promotion Long-term mechanism