習(xí)近平“重大改革于法有據(jù)”思想探析

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在黨和國家戰(zhàn)略全局的高度，多次就法治建設(shè)發(fā)表重要論述，提出了許多富有創(chuàng)見、指導(dǎo)性強的新思想、新觀點、新論斷、新要求，進一步指明了推進法治中國建設(shè)的方向和道路，進一步豐富和發(fā)展了社會主義法治理論，為全面推進依法治國提供了強大的理論指引和思想武器。這些思想、觀點和論斷，在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中得到了全面反映和充分體現(xiàn)。其中一個亮點就是，習(xí)近平總書記始終強調(diào)以法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展，確?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”。

一、“重大改革于法有據(jù)”的思想脈絡(luò)

早在20世紀80年代，習(xí)近平總書記就高度重視法制在社會主義建設(shè)中的重要作用。1989年4月20日－28日，福建省七屆人大二次會議召開期間，時任福建省寧德地委書記的習(xí)近平同志在小組討論中指出:“社會主義建設(shè)，不僅需要民主與科學(xué)，更需要法制?！?/p>

習(xí)近平同志擔(dān)任福建省省長和浙江省委書記期間，對改革和法治作了進一步思考與探索。2001年2月7日，時任福建省省長的習(xí)近平同志在福建省九屆人大四次會議上作政府工作報告時強調(diào)，民主法制進一步加強是第十個五年計劃奮斗目標的重點之一，為了實現(xiàn)這一發(fā)展目標就必須進一步加強民主法制建設(shè)。①參見習(xí)近平同志2001年2月7日在福建省九屆人大四次會議上所作的政府工作報告。在浙江工作期間，時任浙江省省委書記的習(xí)近平同志多次強調(diào)要積極建設(shè)法治浙江，逐步把經(jīng)濟、政治、文化和社會生活納入法治軌道。他在《之江新語》中多次撰文闡述法治對于改革的重要性，并且敏銳地提出:“改革的深化和各種利益關(guān)系的不斷調(diào)整，對從法律和制度上統(tǒng)籌兼顧各方面利益提出了新的要求?！雹诹?xí)近平:《之江新語》，杭州:浙江人民出版社，2007年，第202頁。

黨的十八大以后，習(xí)近平總書記對改革與法治的關(guān)系進行了更加深刻、系統(tǒng)、全面的思考與探索。2013年2月23日，習(xí)近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時指出，要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，使法律準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系。③《習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào):依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進，法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)》，《人民日報》2013年2月25日，第1版。2013年11月12日，他在十八屆三中全會上專門強調(diào)，這次全會提出的許多改革舉措涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行;有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進行。①習(xí)近平:《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。隨后不久，習(xí)近平總書記在山東考察時強調(diào)指出，要有序推進改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進。②《習(xí)近平在山東考察時強調(diào):認真貫徹黨的十八屆三中全會精神 匯聚起全面深化改革的強大正能量》，《人民日報》2013年11月29日，第1版。2014年2月28日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議時指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。③《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議強調(diào):把抓落實作為推進改革工作的重點 真抓實干蹄疾步穩(wěn)務(wù)求實效》，《人民日報》2014年3月1日，第1版。2014年10月23日，習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會上指出:“法治領(lǐng)域改革有一個特點，就是很多問題都涉及法律規(guī)定，改革要于法有據(jù)，但也不能因為現(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的，正所謂‘茍利于民不必法古，茍周于事不必循舊’。需要推進的改革，將來可以先修改法律規(guī)定再推進?！雹芰?xí)近平:《堅定不移走中國特色社會主義法治道路》，《求是》2015年第1期。2014年10月27日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議時全面總結(jié)了黨的十八大以來發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，以法治思維和法治方式推進改革的理論探索和實踐經(jīng)驗，再次強調(diào):“科學(xué)立法是處理改革和法治關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議?！雹荨读?xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議強調(diào):學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神運用法治思維和法治方式推進改革》，《人民日報》2014年10月28日，第1版。

二、“重大改革于法有據(jù)”的重大意義

習(xí)近平總書記關(guān)于“重大改革于法有據(jù)”的一系列重要論述，深刻揭示了改革與法治之間的辯證關(guān)系，將十八屆三中全會部署的全面深化改革與四中全會部署的全面推進依法治國有機聯(lián)系、協(xié)調(diào)推進，為完善中國特色社會主義制度，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了動力，夯實了基礎(chǔ)，具有十分重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

1.有利于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的依法執(zhí)政能力

改革開放初期，改革是由政策推進的，改革措施往往先以政策的形式出臺。由于政策比較原則，具有較大的靈活性，又缺乏統(tǒng)一的處罰和制裁措施，結(jié)果不可避免地出現(xiàn)執(zhí)行不統(tǒng)一、不平等甚至“闖紅燈”的現(xiàn)象。⑥李適時:《發(fā)展與完善我國立法的思考》，《中外法學(xué)》1991年第2期。在部分地方，還出現(xiàn)了“上有政策、下有對策”等非正?，F(xiàn)象。為此，黨中央提出的重大改革決策，有必要通過憲法、法律的形式與人民共同意愿統(tǒng)一起來，上升為國家意志，即通過立法程序先將黨的方針政策轉(zhuǎn)化為法律制度，再作為全社會一體遵循的活動規(guī)范和行為準則，并最終依靠國家強制力保證其實施。⑦楊景宇:《立法關(guān)鍵在于把握正確的政治方向》，《中國人大》2008年第9期。這既是黨依法執(zhí)政的必然要求，也使得黨的主張和決策有了深厚的群眾基礎(chǔ)和堅實的法制保障。因此，充分發(fā)揮立法對改革發(fā)展穩(wěn)定的引領(lǐng)和推動作用，善于使黨的改革主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的改革路線方針政策的貫徹實施，不僅有利于推進改革，對于“把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”⑧習(xí)近平:《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《習(xí)近平談治國理政》，北京:外文出版社，2014年，第92頁。也具有重要意義。

2.有利于加快改革攻堅步伐，深入推進各領(lǐng)域改革

當(dāng)前，我國已經(jīng)進入深化改革的攻堅時期，改革已經(jīng)進入了“深水區(qū)”和“瓶頸期”，教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、環(huán)境、資源、收入分配、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等不少改革領(lǐng)域牽涉的利益格局十分復(fù)雜，可以說是牽一發(fā)而動全身。⑨李適時:《全面推進依法治國的幾點思考》，《中國人大》2013年第12期。相比而言，以往的改革多半是放權(quán)讓利，擁護者多，阻力相對較小，而現(xiàn)在的改革往往涉及利益調(diào)整，面臨較多阻力;以往的改革主要是圍繞經(jīng)濟體制進行，現(xiàn)在則要全面推進經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明“五位一體”的改革;以往改革往往是單項的改革，現(xiàn)在的改革則越來越需要從體制機制上尋找解決問題的辦法，找準深化改革開放的突破口，更加注重從制度上進行頂層設(shè)計和規(guī)劃。①李建國:《加強和改進地方立法工作，不斷完善中國特色社會主義法律體系——在第十七次全國地方立法研討會上的講話》，《中國人大》2011年第22期。只要找準深化改革的突破口，堅持立法決策和改革決策同步，注重通過立法引領(lǐng)和推動各領(lǐng)域改革，特別是重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，就可以為深化改革注入強勁動力，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障。總之，做到“重大改革于法有據(jù)”有利于“增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，做到“蹄疾而步穩(wěn)”。②中共中央宣傳部:《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京:人民出版社，2014年，第52頁。

3.有利于完善決策程序，減少改革創(chuàng)新的失誤

改革創(chuàng)新涉及到較為廣泛的領(lǐng)域，影響到數(shù)量較大的民眾，牽涉到多個政府部門，決策程序越科學(xué)、越民主，成功的概率就越高，改革的成本就越低。③胡健:《對法治框架內(nèi)的改革芻議》，《公民導(dǎo)刊》2006年第5期。立法是決策科學(xué)化和民主化的有機結(jié)合，有利于充分反映民意、集中民智、凝聚共識，以程序公正保證各項改革決策實體上合乎法治要求，從而最大限度地避免盲目試錯，降低改革成本，贏得民眾支持。

三、“重大改革于法有據(jù)”的理論基礎(chǔ)

改革是鮮活的實踐，法律是成熟的制度?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”這一重要論述的理論基礎(chǔ)就是法律穩(wěn)定性與實踐變動性的關(guān)系。

彭真同志就曾經(jīng)說過:“是法服從實際情況，還是實際情況服從法?誰是母親，誰是兒子?實際產(chǎn)生法律，實際是母親，法律是兒子。”④彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》，北京:中央文獻出版社，1989年，第76頁。法律來源于實踐，立法從來都是從客觀實際出發(fā)、根據(jù)需要和可能進行的。只有這樣，制定出來的法律才能正確反映實際，受到人民擁護，才能立得住、行得通。但實踐是沒有止境的，尤其是在改革開放這一重大的歷史變革期、社會轉(zhuǎn)型期，舊的體制機制逐步消亡，新的體制機制漸次建立，經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，各種新情況、新問題層出不窮。因此，來源于實踐的法律也要與時俱進、不斷發(fā)展，適應(yīng)深化改革、擴大開放的現(xiàn)實需要。這就帶來了法律穩(wěn)定性與實踐變動性的矛盾。一方面，法律的特點是“定”，是在矛盾焦點上“砍一刀”“劃杠杠”，不能朝令夕改;另一方面，改革的特點是“變”，是突破原有的體制和規(guī)則。如何用特點是“定”的法律去體現(xiàn)、適應(yīng)特點是“變”的改革，是立法工作必須解決的一個難題，也是改革開放以來立法工作的一條主線。⑤參見楊景宇:《法治實踐中的思考》，北京:中國法制出版社，2008年，第143頁。早在1978年底，鄧小平同志就指出:“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善?！薄靶薷难a充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待成套設(shè)備?？傊?，有比沒有好，快搞比慢搞好?！雹蕖督夥潘枷?，實事求是，團結(jié)一致向前看》(1978年12月13日)，《鄧小平文選》第2卷，北京:人民出版社，1994年，第146－147頁。按照小平同志的指示，改革開放以來，全國人大及其常委會加快推進法律的立改廢釋，確保立法進程與改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程相適應(yīng)，為重大改革提供重要法律依據(jù)。我國立法的重要經(jīng)驗之一就是妥善處理法律穩(wěn)定性與實踐變動性的關(guān)系，“對實踐經(jīng)驗比較成熟的、各方面認識也比較一致的，規(guī)定得具體一點，增強法律的可操作性;對實踐經(jīng)驗尚不成熟但現(xiàn)實中又需要法律進行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導(dǎo)實踐提供規(guī)范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補充”。⑦吳邦國:《形成中國特色社會主義法律體系的重大意義和基本經(jīng)驗》，《求是》2011年第3期。這一做法妥善處理了法律穩(wěn)定性和實踐變動性的關(guān)系，確保立法進程與改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程相適應(yīng)，為中國特色社會主義法律體系如期形成奠定了基礎(chǔ)。

改革開放初期，整個國家百廢待興，意識形態(tài)上的教條主義仍然存在，社會主義市場經(jīng)濟體制沒有完全確立起來，不少重要方針政策和改革部署還在“摸著石頭過河”。在這個歷史階段，強調(diào)法律的穩(wěn)定性是正確的。一般而言，重大改革要先用政策來指導(dǎo)，經(jīng)過各地方的探索和群眾性的試驗，在實踐經(jīng)驗基本成熟，并比較各種典型、全面權(quán)衡利弊的前提下，才能立法。①楊景宇:《立法關(guān)鍵在于把握正確的政治方向》，《中國人大》2008年第9期。強調(diào)立法“宜粗不宜細，宜原則不宜具體”也是必要的，這樣可以“使立法的包容量更大一些，使法律條文盡可能適用于各種情況”。②李適時:《發(fā)展與完善我國立法的思考》，《中外法學(xué)》1991年第2期。但需要指出的是，“法律的穩(wěn)定性是建立在與現(xiàn)實生活和諧的基礎(chǔ)上的，法律如果與實際脫節(jié)，就失去了存在的基礎(chǔ)，穩(wěn)定也就失去意義”③李適時:《發(fā)展與完善我國立法的思考》，《中外法學(xué)》1991年第2期。，因此，我們不能忽視立法的前瞻性和預(yù)見性，“忽視法律對社會經(jīng)濟生活的規(guī)范和對改革開放的推動作用”。④李適時:《發(fā)展與完善我國立法的思考》，《中外法學(xué)》1991年第2期。

首先，法律規(guī)范作為制度設(shè)計的成果，既是實踐經(jīng)驗的體現(xiàn)，也是人類理性思考、總結(jié)規(guī)律、預(yù)測走向、引導(dǎo)實踐的反映。馬克思主義認識論認為，實踐是人們改造物質(zhì)世界(包括主觀與客觀)的社會活動。人類的認識，固然脫離不了實踐;但如果沒有人的主觀能動性，就不能更好地改造自然、改造社會、為人類的生存發(fā)展服務(wù)。因此，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，并不否認法律來源于實踐，而是進一步強調(diào)人的主觀能動性對于制度設(shè)計的重要性。立法工作的內(nèi)涵不僅僅是總結(jié)實踐經(jīng)驗并上升為法律，還可以積極探索規(guī)律，通過適度超前的法律去引導(dǎo)實踐、改造社會。在這一過程中產(chǎn)生的經(jīng)驗，經(jīng)過比較、篩選和檢驗，還可以上升為法律，并指導(dǎo)下一階段的實踐。循環(huán)往復(fù)，使得法律與實踐始終處于交替進行的過程中，確保法律有實踐的堅實支撐，實踐有法律的理性引導(dǎo)。比如，1979年7月，五屆全國人大二次會議審議通過了7部法律，中外合資經(jīng)營企業(yè)法就是其中的一部。而在當(dāng)時，改革開放的大幕尚未全面拉開，計劃經(jīng)濟體制堅冰尚未解凍，社會上還將外國資本視為“洪水猛獸”。面對實踐經(jīng)驗匱乏、意識形態(tài)束縛等諸多困難，彭真同志親自主持制定了中外合資經(jīng)營企業(yè)法，經(jīng)過學(xué)習(xí)借鑒、理性比較和深思熟慮后，確立了合資企業(yè)的一系列基本制度規(guī)范。

其次，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，包括法律在內(nèi)的上層建筑，如果不能及時、有效地根據(jù)實踐的發(fā)展進行調(diào)整，不僅會束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，而且可能成為經(jīng)濟社會發(fā)展的阻力。法律規(guī)范在總結(jié)和確認實踐經(jīng)驗的同時，還要對未來的實踐進行符合事物發(fā)展規(guī)律的科學(xué)預(yù)測、設(shè)想，通過適度超前的立法為改革指明方向，避免立法滯后于改革的狀況。比如，在社會保險法出臺之前，我國的社會保障制度改革已經(jīng)進行了很多年，不少方面取得了顯著的成效，但也有一些方面還不盡如人意，尤其是城鄉(xiāng)二元的社會保障體制。社會保險法的制定，并沒有拘泥于改革的現(xiàn)狀，也沒有受制于推進的難度，而是以法律形式確立了我國覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社保體系，基本上統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的模式，明確要求在資金來源、籌資方式、待遇標準等方面要朝著一致的方向努力。可以說，實踐的發(fā)展往往受到各種因素的制約和干擾，如果過于強調(diào)立法對實踐經(jīng)驗的總結(jié)與肯定，忽視立法的前瞻性，就會使得立法在一定程度上變成對現(xiàn)狀的遷就，甚至對落后的現(xiàn)狀的肯定和固定。立法絕不應(yīng)該把一切從實際出發(fā)變成事事從現(xiàn)狀出發(fā)，從而變得無所作為、舉步不前，毫無創(chuàng)造性和革新精神。

因此，實現(xiàn)“重大改革于法有據(jù)”，必然要求進一步增強立法的前瞻性，這并不是說法律可以脫離實踐，而是說法律要更充分、更及時地反映實踐、引導(dǎo)實踐。這對立法工作提出了更高的要求。具體而言，就是要把提高立法質(zhì)量的重點放在增強法律制度的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性上。⑤張德江:《完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系》，《〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京:人民出版社，2014年，第14頁。在立法項目的確定上，要堅持問題導(dǎo)向，使法律制度更具實用性。在立法模式和體例上，不求大而全，需要幾條就規(guī)定幾條，同時能具體則盡量具體，重在管用，重在實施。在立法時效上，面對實踐中需要法律解決的突出問題，要反應(yīng)迅速，及時啟動立法程序解決實際問題。在具體制度設(shè)計上，既要精耕細作，出細活、出好活，更加準確地反映客觀規(guī)律，更加科學(xué)合理地平衡各種利益關(guān)系;又要適度超前地探索規(guī)律、研判趨勢，并對可能出現(xiàn)的問題進行預(yù)防和引導(dǎo)，不能做事后諸葛亮，僅把立法作為事后補救的措施和手段。只有這樣才能妥善處理好法律與實踐的關(guān)系，更好地規(guī)范和引導(dǎo)社會主體行為，實現(xiàn)“重大改革于法有據(jù)”。

四、“重大改革于法有據(jù)”的改革模式

一般而言，改革有三種基本模式:第一種是先立法后改革;第二種是一邊立法一邊改革，兩者同步進行;第三種是先改革后立法。①胡健:《法治框架內(nèi)的改革才是真正的改革》，《法制日報》2006年3月20日，第8版。改革開放初期，由于處于計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的進程之中，改革不可能不觸及或者突破維護計劃經(jīng)濟的法律法規(guī)或政策。要推進改革，就不得不容忍“摸著石頭過河”的試錯模式。如此一來，“先違法干起來，等生米煮成熟飯后再修法”成為常見的改革模式。在當(dāng)時的環(huán)境下，這是不得已而為之，現(xiàn)在看來則是弊多利少。②參見陳斯喜:《試論在改革中的立法方略》，《中國法學(xué)》1993年第5期。第一，讓改革在沒有相應(yīng)法律依據(jù)和法律保障的情況下進行，使改革者心有余悸，反對改革者理直氣壯，增加了改革的難度，影響了改革的深入發(fā)展。第二，讓改革處于無序狀態(tài)，“改革允許試錯”“改革要付出成本與代價”等借口之下產(chǎn)生了不少監(jiān)管真空和灰色地帶，加大了權(quán)錢交易和權(quán)力失控的腐敗風(fēng)險，形成了既得利益格局，也給下一步深入改革增加了難度。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革就是一個典型的例子。第三，雖然有些明顯違反法律甚至憲法的改革，在事后被證明是有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，有利于經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家的整體利益，但這從客觀上損害了法律的權(quán)威，助長了法律虛無主義，從長久來看不利于增強全民的法律意識和建設(shè)法治國家。③胡健:《立法與改革關(guān)系的一次深刻變革》，《人大研究》2014年第4期。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，我們國家正逐步走出“摸著石頭過河”的歷史階段，客觀上要求更加重視頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，在法治框架內(nèi)進行改革創(chuàng)新，努力做到立法決策與改革決策協(xié)調(diào)同步，“先立法后改革”“邊立法邊改革”，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。④胡健:《立法與改革關(guān)系的一次深刻變革》，《人大研究》2014年第4期。

改革從某種意義上說就是變法，改革的深入推進需要合法性的保障。我國歷史上一些著名的改革者，非常重視改革的正統(tǒng)性和合法性，都把改革稱之為變法，凡要進行改革，都先通過皇權(quán)頒布法律，用法律取信于民，用法律與保守勢力作斗爭，從而確保改革的順利進行。比如說，商鞅主張“當(dāng)時而立法，因事而制禮”，堅決駁斥舊貴族勢力竭力主張的“法古”“循禮”，主持兩次大規(guī)模變法，推行建立縣制、獎勵軍功、發(fā)展生產(chǎn)等一系列改革措施，有力推動了秦國經(jīng)濟社會的發(fā)展，為秦始皇建立大一統(tǒng)帝國奠定了基礎(chǔ)。北宋中期，面對尖銳的階級矛盾、嚴重的民族對立，王安石在全國范圍內(nèi)推行均輸法、青苗法、市易法、免役法、方田均稅法、農(nóng)田水利法等財政方面的新法，推行置將法、保甲法、保馬法等軍事方面的新法，開始大規(guī)模的改革運動，以緩解迫在眉睫的財政困境和軍事危機。明朝中葉，土地兼并日盛，大量農(nóng)民生活每況愈下，流民日益增多，政府稅賦收入不斷減少而開支卻不斷增加。為了扭轉(zhuǎn)國家衰亡的趨勢，張居正推行了一系列變法措施，比如通過實行考成法，裁減冗員，解決官僚爭權(quán)奪勢、玩忽職守的腐敗之風(fēng);⑤劉赫男:《萬歷新政失敗的根源》，《蘭臺世界》2011年第12期。頒布清丈條例，清查田地，增加賦稅;推行“一條鞭法”，改革賦稅，促進商品經(jīng)濟的繁榮。歷史經(jīng)驗告訴我們，改革需要合法性作保障，立法必須走在改革的前面，為改革提供依據(jù)，用法律推進改革、保護改革、規(guī)范改革，決“不能把有利于生產(chǎn)力發(fā)展的改革置于違法的境地，更不能讓不適應(yīng)的法律影響改革的進程”。⑥徐燕:《完善中國特色社會主義法律體系的新起點——全國人大常委會法工委主任李適時談第十八次全國地方立法研討會》，《中國人大》2012年第18期。

因此，“重大改革于法有據(jù)”這一重要論斷的提出，是在借鑒歷史經(jīng)驗、結(jié)合中國國情的基礎(chǔ)上，對改革模式的一次重構(gòu)。我們在通過法律鞏固改革開放成果的同時，要充分認識法律對經(jīng)濟社會發(fā)展的指引作用，通過法律來規(guī)范和引導(dǎo)改革開放的發(fā)展，依靠國家的力量排除改革中的阻力。尤其是應(yīng)興應(yīng)革的事情，要盡可能先立法后改革，做到立法決策與改革決策相銜接，避免立法滯后于改革，削弱改革的合法性和正當(dāng)性。

五、“重大改革于法有據(jù)”的實踐探索

確?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”，關(guān)鍵是堅持在法治框架內(nèi)、法治軌道上推進改革。當(dāng)前，中央高度重視將立法工作納入改革總體布局，在研究總體改革方案和具體改革措施時，都注意同步考慮改革涉及的立法問題。習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議，審議通過了《關(guān)于十八屆三中全會〈決定〉提出的立法工作方面要求和任務(wù)的研究意見》;中央制定中長期改革實施規(guī)劃，明確要求相關(guān)單位提出配套立法的需求和建議。

本屆人大以來，全國人大常委會為落實黨的十八屆三中全會明確提出的重要改革任務(wù)，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，及時作出有關(guān)決定決議，確保“重大改革于法有據(jù)”，取得了很好的政治效果、法律效果和社會效果。一是為依法推進行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，改革工商登記制度，先后作出一攬子修改海洋環(huán)境保護法等7部法律和保險法等5部法律的決定，取消和下放部分法律設(shè)定的行政審批事項，將公司注冊資本實繳登記制改為認繳登記制。二是通過決定，明確廢止國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定和關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定，廢止勞動教養(yǎng)制度。三是通過關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議，根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人口形勢的變化，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。四是先后通過關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定，關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(廣東)、中國(天津)、中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)以及中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)擴展區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定，取消和下放一批行政審批事項，積極探索建立以負面清單為核心的外商投資管理制度、以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標的金融創(chuàng)新制度、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度。五是通過關(guān)于授權(quán)“兩高”在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的決定，依法保障試點地方在優(yōu)化司法資源配置、簡化細化相關(guān)訴訟程序方面進行探索。六是作出關(guān)于設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定，明確在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院，加大對知識產(chǎn)權(quán)的保護力度。通過這些工作，實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，確保改革在法治軌道上依法推進。

從目前實踐來看，各方面、各地方已經(jīng)對確?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”形成了普遍共識，開展了初步探索。下一步，還要在組織上、制度上、方式上找準抓手，提供保障。

1.發(fā)揮人大及其常委會的立法主導(dǎo)作用

為了確?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”，作為權(quán)力機關(guān)的人大及其常委會責(zé)無旁貸。十八屆四中全會決定明確提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議修改立法法，專門增加一條，作為第五十一條:“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！笔紫?，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加強調(diào)查研究，盡心盡責(zé)地為同級黨委決策提供法律層面的建議，同時為立法工作做好充分準備;在同級黨委決策后，積極認真地通過制度設(shè)計確保黨委重大決策部署的貫徹落實。“凡是改革方案能通過立法來操作的，就通過制定法律法規(guī)來實施，通過改革決策與立法決策的同步和協(xié)調(diào)進行，保證改革措施得到全面的實施?！雹倮钸m時:《發(fā)展與完善我國立法的思考》，《中外法學(xué)》1991年第2期。其次，要通過發(fā)揮人大及其常委會的立法主導(dǎo)作用，在立項選擇、制度設(shè)計和立法決策等各個環(huán)節(jié)，進一步體現(xiàn)立法的引領(lǐng)和推動作用。要充分發(fā)揮人民代表大會的立法職能，重視人大代表、常委會組成人員和人大專門委員會依法提出的法律法規(guī)案，強化立法規(guī)劃計劃的編制與執(zhí)行，加大有關(guān)專門委員會、常委會工作機構(gòu)提前介入法律法規(guī)案起草的力度，著力解決立法中涉及的重大問題。

2.完善立法制度尤其是立法體制

四中全會決定對完善立法制度尤其是立法體制提出了明確要求。這對確?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”至關(guān)重要。要從長遠考慮，處理好人大與政府立法權(quán)限的邊界，進一步明晰法律與行政法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限。新修改的立法法從以下幾個方面對立法體制進行了修改完善。第一，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。四中全會決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。立法法修改決定在依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時，明確設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。第二，落實稅收法定原則。稅收法定是我國憲法所確立的一項基本原則。十八屆三中全會決定提出了落實稅收法定原則的明確要求。為落實稅收法定原則，立法法修改決定將“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”列為只能制定法律的事項，對今后單行稅收立法意義重大。第三，對規(guī)章的權(quán)限進行規(guī)范。按照四中全會決定要求，為進一步明確規(guī)章的制定權(quán)限范圍，立法法修改決定規(guī)定:制定部門規(guī)章，沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)定，不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé);制定地方政府規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

3.發(fā)揮立法解釋和授權(quán)決定的獨特作用

改革創(chuàng)新涉及現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的，一般應(yīng)當(dāng)及時按照法定程序修改有關(guān)法律法規(guī);經(jīng)驗不成熟，修法條件還不具備的，可以考慮通過立法解釋或者授權(quán)決定的方式允許先行先試。立法解釋具有靈活性，可以對法律規(guī)定的立法原意和明確適用法律依據(jù)的情況做出解釋，賦予法律條文更加準確、更具針對性的內(nèi)涵，②徐燕:《完善中國特色社會主義法律體系的新起點——全國人大常委會法工委主任李適時談第十八次全國地方立法研討會》，《中國人大》2012年第18期。為改革創(chuàng)新提供明確的法律依據(jù)。當(dāng)有些事項尚不具備啟動修法或者釋法的條件，實踐需求又特別緊迫的，可以請求相應(yīng)的立法機關(guān)授權(quán)“先行先試”，一旦獲得授權(quán)，改革創(chuàng)新就是在憲法和法律的范圍內(nèi)進行的。等條件成熟了，再及時制定新法或者修改舊法，在全國范圍內(nèi)實施。根據(jù)四中全會要求，總結(jié)近年來實踐，立法法修改決定在總則中增加規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)“適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求”;同時增加規(guī)定，全國人大及其常委會“可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”。

習(xí)近平總書記“重大改革于法有據(jù)”的重要思想，正是貫穿改革與法治姐妹篇的一條紅線。無論是搞改革，還是抓法治，我們都要把這一重要思想學(xué)習(xí)好、領(lǐng)會好、貫徹好，努力做到在法治下推進改革，在改革中完善法治，實現(xiàn)改革和法治相互促進、相得益彰。