政府協(xié)同治理的內(nèi)涵、模式與價值考量

胡 徽

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

政府協(xié)同治理的內(nèi)涵、模式與價值考量

胡 徽

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

摘 要：深入研究政府協(xié)同治理這一新興治理模式，對于完善政府治理體系、提高政府治理能力具有極強的時代價值。從分析政府協(xié)同治理的深層次內(nèi)涵出發(fā)，總結(jié)了政府主導(dǎo)式、主體并行式、多元驅(qū)動式等三種協(xié)同治理模式，探討政府協(xié)同治理的理論價值和實踐挑戰(zhàn)，以此促進(jìn)我國政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；政府主導(dǎo)式；治理體系；善治

協(xié)同治理（joint-up governance）的研究興起于20世紀(jì)70年代。作為現(xiàn)代社會治理命題的基本趨向，它力圖把經(jīng)濟(jì)組織、第三部門及公民社會拉回公共事務(wù)治理中來，重塑包括政府在內(nèi)的社會治理主體在急劇變化的治理形勢中新的角色定位，發(fā)掘政府與社會合作新的功能形態(tài)。從縱向的歷史發(fā)展過程來看，政府協(xié)同治理并非自然天成，而是社會治理模式發(fā)展的必經(jīng)階段，是統(tǒng)治型政府模式向管理型和治理型政府模式轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，也是探索新的政府治理模式的必然產(chǎn)物。

作為一種新興的社會治理模式，政府協(xié)同治理的研究在中國尚處于起步階段。在協(xié)同治理理論被應(yīng)用到中國的政府管理之后，它還必然地面臨著為適應(yīng)中國國情、社情、民情而進(jìn)行修正、完善的使命過程。

一、政府協(xié)同治理的內(nèi)涵

政府協(xié)同治理的靈魂支柱是馬克思主義合作學(xué)，其理論源頭主要來自管理學(xué)中的多元治理理論與物理學(xué)中的協(xié)同學(xué)理論，同時還吸收了政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科的理論精華和研究精髓。就協(xié)同治理的思想內(nèi)核而言，最重要的理論淵源當(dāng)屬協(xié)同學(xué)理論和多元治理理論。

1. 政府協(xié)同治理的概念

政府協(xié)同治理就是政府主導(dǎo)或引導(dǎo)下的社會治理實踐過程。具體而言，就是在這個系統(tǒng)的治理過程中，通過平等參與、協(xié)商對話、合作共贏來整合政府、企業(yè)、社會組織、公民等各個子系統(tǒng)的力量，以現(xiàn)實的公共利益為連結(jié)紐帶，以已有的法律法規(guī)、倫理道德為實踐規(guī)范，形成一個全面的、有效的社會治理系統(tǒng)，并促使組織系統(tǒng)有序、可持續(xù)運作，產(chǎn)生單個組織所不具備的新功能，從而在共同治理社會公共事務(wù)過程中最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

根據(jù)上述定義，本文認(rèn)為，政府協(xié)同治理由五大要素組成——協(xié)同目的、協(xié)同主體、協(xié)同客體、協(xié)同形式、協(xié)同環(huán)境。協(xié)同目的是產(chǎn)生協(xié)同治理行為的前提，它貫穿于整個治理活動之中，是衡量治理活動是否合理的標(biāo)尺，也是治理行為的核心。協(xié)同主體是指治理過程中具有主動支配地位并發(fā)揮影響效應(yīng)的要素，具體來說是多個管理組織（政府、企業(yè)、第三部門等）共同組成的管理機構(gòu)。協(xié)同客體也可稱為治理對象，是相對于協(xié)同主體來說，能夠被支配和影響的客觀事物。協(xié)同形式即協(xié)同規(guī)則，各主體在職能范疇、自我目的實現(xiàn)、力量對比等的基礎(chǔ)上進(jìn)行考量，決定以何種形式來實現(xiàn)并維系協(xié)同行動，獲得互利共贏。協(xié)同環(huán)境是組織系統(tǒng)生存和發(fā)展的前提，換言之，組織系統(tǒng)在協(xié)同治理過程中，離不開與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息等的交換，交換的過程就是治理理念和治理行為進(jìn)行更新、轉(zhuǎn)變的過程。

2. 政府協(xié)同治理的特征

從上述政府協(xié)同治理的概念描述和總結(jié)可知，政府協(xié)同治理是以協(xié)同學(xué)的觀點、原理、思想作為指導(dǎo)的一種新的管理理念和方式。它具有以下幾大特征：

（1）治理目的的整合性

協(xié)同治理追求的中心目標(biāo)是“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)，其本質(zhì)要求是實現(xiàn)系統(tǒng)要素的優(yōu)勢互補、聚合放大和功能倍增[1]。政府協(xié)同治理是一個多元主體參與的過程，如果參與各方存在理念的分歧、目標(biāo)的分裂和動機的分離，那么各個子系統(tǒng)將不能形成高效的治理整體。因而，對分散、多元的目標(biāo)進(jìn)行集中、統(tǒng)一是政府協(xié)同治理過程不得不考慮和解決的問題，要把各治理主體的目標(biāo)引入到公共治理層面上，凝聚維護(hù)和實現(xiàn)公共利益的力量和共識。

（2）治理主體的多元性

在現(xiàn)代多元化的社會治理背景下，民主政治制度日趨完善，民眾的民主意識和能力不斷增強，公共治理已不再是政府統(tǒng)治或政府單極管理，其他的社會組織、企業(yè)、公民個人等都可以參與到社會管理中來，并在多元主體間形成一種良好的互補合作關(guān)系。

（3）協(xié)作的自愿平等性

在社會公共事務(wù)的協(xié)同治理中，治理的權(quán)威并不一定全部源于政府，其他參與協(xié)同治理的主體，比如社會組織、企業(yè)等也可以通過發(fā)揮自身的獨特優(yōu)勢，來獲得治理的“權(quán)力”，進(jìn)而體現(xiàn)其在社會治理過程中具有公共服務(wù)性質(zhì)的、以社會支持為基礎(chǔ)的權(quán)威。即治理主體間應(yīng)是一種合作互補的關(guān)系，只有自愿平等的合作，非政府組織才能有效地發(fā)揮作用，并彌補政府管理的缺陷。

（4）治理系統(tǒng)的互動性

協(xié)同效應(yīng)的實現(xiàn)不可能僅靠單個要素發(fā)揮作用，應(yīng)通過各治理要素相互配合、互動，增加系統(tǒng)狀態(tài)的更新。只有在互動的狀態(tài)下，各個治理子系統(tǒng)之間才能打破資源不對等、信息不對稱、能量不協(xié)調(diào)的局面，實現(xiàn)人、財、物甚至理念的充分交流、交換，為協(xié)同治理的平等參與、協(xié)商對話、合作共贏奠定堅實的基礎(chǔ)。

二、政府協(xié)同治理的模式

1. 政府協(xié)同治理的主體

政府協(xié)同治理主體是公共事務(wù)協(xié)同治理行動的具體實施者，它由多元化的個體子系統(tǒng)組成，包括政府、企業(yè)、第三部門等。

政府是主權(quán)國家的要件之一，是政治組織的核心組成部分。在行政學(xué)意義上，狹義上的政府專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機關(guān)[2]。本文使用是狹義上的政府概念。政府在協(xié)同治理中發(fā)揮引導(dǎo)或主導(dǎo)作用，要從傳統(tǒng)管理過程中的“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同治理實踐中的“掌舵者”，承擔(dān)起宏觀調(diào)控的重要職責(zé)。要防止政府出現(xiàn)職責(zé)的缺位、越位和錯位，也要防范政府的過度干預(yù)和不當(dāng)干預(yù)，導(dǎo)致所謂的“政府失靈”。在這種情況下，政府巨艦仿佛變成了一條小船，既飽受外部狂風(fēng)巨浪的沖擊，又面臨內(nèi)部“中空化”的風(fēng)險[3]。因此，政府應(yīng)與企業(yè)、第三部門等協(xié)同治理主體一起積極探索新的政社合作治理形式。以此增強政府的治理能力，使政府有更多的時間和精力進(jìn)行宏觀調(diào)控，從而更好地提供公共服務(wù)，實現(xiàn)協(xié)同治理的最終目標(biāo)——公益至上。

企業(yè)作為市場主體，生產(chǎn)、經(jīng)營活動雖然是以盈利為目的，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會公共需求呈現(xiàn)多樣化、個性化、私人化等特征，過去以政府為唯一主導(dǎo)的供給方式開始變得乏力，必須要引入市場和企業(yè)作為新的供給主體，充分滿足社會公共服務(wù)需求。如政府可以通過購買服務(wù)、委托外包、經(jīng)營許可等形式與企業(yè)進(jìn)行合作，將具體的公共服務(wù)供給事務(wù)交給企業(yè)承擔(dān)，政府只需要在政策扶持、財政保障、過程監(jiān)管、效果評價等方面下工夫。因而，企業(yè)參與政府協(xié)同治理，不僅有外在的契機，更有內(nèi)在的條件。作為參與協(xié)同的治理主體之一，企業(yè)比政府更能滿足多樣化、個性化、私人化的社會公共服務(wù)需求。經(jīng)過激烈、長期的市場競爭歷練，企業(yè)具有更為直觀和靈敏的經(jīng)濟(jì)感知度。而在市場監(jiān)管方面，又能發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)部門的優(yōu)勢來協(xié)助政府優(yōu)化市場管理，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的微觀調(diào)控。

第三部門大量涌現(xiàn)于20世紀(jì)60年代，它既不同于極具競爭性的經(jīng)濟(jì)組織，也不同于全面政治化的政府組織，在社會治理中作用的日益顯著使得它們要求更多地與政府部門合作，成為社會治理網(wǎng)絡(luò)的重要一極。電子政務(wù)的快速發(fā)展正好為各新型治理主體參與政社共治提供了平臺，非政府組織乃至民眾都可以通過電子政務(wù)通道參與政府決策和其他治理活動。各主體之間也由單純的行政命令關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榻豢椫姓铌P(guān)系、討價還價關(guān)系、雙向依賴關(guān)系、交互作用關(guān)系的狀態(tài)[4]。由此可見，政府協(xié)同治理是一個多元主體合作共治的過程，充分包含了政府、企業(yè)、第三部門之間的協(xié)同合作，在保證各主體共贏、多贏的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)公共治理效率和效益的最大化。

2. 政府協(xié)同治理的模式

公共事務(wù)的協(xié)同治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，從不同的角度進(jìn)行分析可以將政府的協(xié)同治理活動劃分為許多不同的類別。本文著重以治理主體組合規(guī)律為基本依據(jù)來劃分政府協(xié)同治理的類別。治理主體的組合有復(fù)雜多樣的形式，這些協(xié)同關(guān)系可以歸類為三類——政府主導(dǎo)式、主體并行式和多元驅(qū)動式。

政府主導(dǎo)式的協(xié)同治理中，政府處于排頭地位，主要通過行政命令和行政計劃來推動治理行動。在我國當(dāng)前的基本國情下，這種政府主導(dǎo)式的協(xié)同模式是目前行之有效的跨域治理的方式，它往往通過由中央政府或上一級政府部門成立的行政協(xié)調(diào)機構(gòu)來發(fā)揮主導(dǎo)作用，政策誘導(dǎo)和行政命令的痕跡明顯，當(dāng)然，執(zhí)行起來也是事半功倍，效率高且成效好。然而，這一模式下的政府協(xié)同治理實踐現(xiàn)在難以完全實現(xiàn)，政府并沒有絕對主導(dǎo)的能力，企業(yè)和第三部門出于對自身利益的實現(xiàn)考慮，參與的積極性和主動性下降，協(xié)同作用十分有限。因此，可能引發(fā)協(xié)同動力不足，協(xié)同治理容易流于形式并停滯不前。

主體并行式的協(xié)同治理中，所有協(xié)同主體處于平等合作的狀態(tài)，基本上是以對話、協(xié)商、分工的方式來處理社會公共事務(wù)。這一模式下的除政府之外的治理主體擁有了更大的自主性，因而也就具備更強的自愿性，它們在互信、互惠、互利的基礎(chǔ)上主動尋求利益同盟，并在遵守公認(rèn)的合作規(guī)則框架之內(nèi)實現(xiàn)自由的準(zhǔn)入和準(zhǔn)出。同時，政府不再是“高高在上”的主導(dǎo)者，而是要“放下身段”充分分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)，賦予其他治理主體更多的自主決策權(quán)和自由選擇權(quán)，踐行更加靈活、多樣的協(xié)同治理合作形式。那么，基于滿足公共需求、提升治理績效的目標(biāo)，政府將會積極吸納企業(yè)、第三部門參與公共治理。隨之而來的是，協(xié)同治理主體之間的信任得以產(chǎn)生、合作關(guān)系得以穩(wěn)定持續(xù)、協(xié)作能力得到鍛煉，進(jìn)而實現(xiàn)眾多主體的并行協(xié)作。

多元驅(qū)動式的協(xié)同治理，其實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)是各個主體在社會治理層面的協(xié)同合作能力不斷提高，尤其是在寬容、民主的社會氛圍下，社會組織體系、公民力量不斷壯大，政府與企業(yè)、第三部門在廣泛的領(lǐng)域開展深入的合作，沒有強制命令和行政誘導(dǎo)，也沒有過分的利益追求和經(jīng)濟(jì)動機驅(qū)使，長期的政社合作形成了多元主體共同驅(qū)動的協(xié)同治理模式。在這一模式下，協(xié)同治理動力來自于廣泛的議題驅(qū)動，治理的模式、工具更加多靈活多樣，第三部門的參與更加廣泛和深入，治理主體的主動性和獨立性更強，利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作理念開始廣泛形成，協(xié)同治理成為了一種多元自發(fā)的合作治理網(wǎng)絡(luò)[5]。多元驅(qū)動的治理模式以議題為中心以及問題導(dǎo)向來尋找利益聯(lián)盟，有了企業(yè)組織、民間團(tuán)體、公民等社會治理主體的真正參與，從而達(dá)到政府協(xié)同治理多元驅(qū)動的最高層次。

三、政府協(xié)同治理的價值與挑戰(zhàn)

1. 政府協(xié)同治理具備的價值

首先，政府協(xié)同治理有利于優(yōu)化資源的配置、提高治理的效率。組織的內(nèi)在擴(kuò)張性必然導(dǎo)致資源稀缺，組織在追求自身價值利益最大化的行動過程中，常常伴隨著沖突、矛盾與浪費，這種浪費就像價值運動的“摩擦力”與能量損耗[6]。而減少沖突、矛盾帶來的“阻力”，降低浪費、損耗引起的“摩擦力”是提高行政效率的關(guān)鍵。政府協(xié)同治理“通過對系統(tǒng)內(nèi)外多重要素的綜合調(diào)控，遏制或減少系統(tǒng)內(nèi)部上行、下行、平行各組織單元間的摩擦、沖突等損耗因素，這就是一個減少內(nèi)耗的過程”[7]。政府協(xié)同治理的作用一方面是整合業(yè)已存在的規(guī)章、制度、條例等，使其形成配套的體系，不致留下空白；另一方面就是調(diào)整計劃、政策、法規(guī)的關(guān)系，使其形成促進(jìn)政府協(xié)同治理的動力，從而使政府協(xié)同治理有規(guī)可循、有法可依。

其次，政府協(xié)同治理促進(jìn)社會公眾民主意識和民主能力的提升。從本質(zhì)上而言，民主是一種有意識的實踐活動，社會公眾民主意識的養(yǎng)成和民主參與能力的提升需要依靠制度優(yōu)化與實踐歷練。各主體參與政府協(xié)同治理的過程就是相互進(jìn)行意見交換、訴求表達(dá)、利益博弈的過程。在這個相互認(rèn)可的基礎(chǔ)上實現(xiàn)自我利益與公共利益的權(quán)衡，緩解沖突、排除異議、達(dá)成共識，并形成規(guī)范、長期的制度。而且也正是通過這樣的有序參與過程，社會公眾的民主意識得以培養(yǎng)、民主能力得以提升，從而形成一種帶有理解性、包容性、互動性的社會民主氛圍。

再次，政府協(xié)同治理有助于政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府的建設(shè)。20世紀(jì)80年代以來，追求善治（good governance）①成為各國政府改革的共同目標(biāo)，學(xué)術(shù)界也充分開展了對“善治”的研究和探討。在善治的理念里，政府不再單純是“守夜人”身份，當(dāng)然也并非要扮演“全能”角色，但最基本的是要遵循治理的要求，盡最大的努力轉(zhuǎn)變政府職能，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。除此之外，還必須積極構(gòu)建服務(wù)型政府，克服官僚主義，為社會的發(fā)展和進(jìn)步提供高質(zhì)量的服務(wù)保障。而政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府的構(gòu)建“需要借助于政府與經(jīng)濟(jì)組織、社會組織以及社會公眾的多元力量的共同努力，在此過程中，協(xié)同治理成為一種優(yōu)先的選擇”[8]。由此可見，政府協(xié)同治理有助于政府改革，隨之帶來的是整個社會的變革。

2. 政府協(xié)同治理面臨的挑戰(zhàn)

（1）目標(biāo)達(dá)成一致的困難

政府協(xié)同治理得以實踐的重要條件就是協(xié)同主體在目標(biāo)抉擇與實現(xiàn)的過程中達(dá)成一致，這種一致性是建立在平等的意見溝通、充分的民主協(xié)商以及規(guī)范的利益協(xié)調(diào)基礎(chǔ)之上的。然而，目標(biāo)的實現(xiàn)是一個漫長的過程，眾多參與者難免會偏離初定目標(biāo)。更不可控的是，協(xié)同治理過程中還會有目標(biāo)不一致的成員參與進(jìn)來，雖然在共同的協(xié)同治理框架內(nèi)參與活動，但是各個參與主體、子系統(tǒng)會依據(jù)自我的目標(biāo)行事，試圖將自身的利益最大化，在參與者之間引發(fā)緊張關(guān)系，從而加大了政府協(xié)同主體目標(biāo)達(dá)成一致的困難。

（2）溝通和協(xié)調(diào)不暢

溝通與協(xié)調(diào)是發(fā)揮協(xié)同治理有效性的重要保證。協(xié)同治理本身是一個多組織間相互協(xié)調(diào)、合作的過程，政府之間、政府與社會組織之間、政府與企業(yè)之間、社會組織與企業(yè)之間均存在著不同程度的溝通與協(xié)調(diào)。然而，由于公共事務(wù)愈來愈具有復(fù)雜性和不可預(yù)測性，再加上不同的公共事務(wù)治理主體背后都有其特定的利益群體作為支撐，對于一個并不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膮f(xié)同治理系統(tǒng)來說，其協(xié)調(diào)工作是十分困難的。尤其當(dāng)協(xié)同主體之間缺少溝通時，信息不對稱現(xiàn)象將非常嚴(yán)重，以此為基礎(chǔ)的協(xié)同治理就難見成效了。

（3）監(jiān)督管理的畸形

為了促進(jìn)協(xié)同治理過程中各主體的有序參與，保證治理目標(biāo)不偏離公共性的軌道并順利實現(xiàn)，作為協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中不可否認(rèn)和不可替代的政府，必須要采取一定的方式對其他治理主體進(jìn)行一定的引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。但從目前的政府協(xié)同治理實踐來看，政府對協(xié)同行為的監(jiān)管出現(xiàn)了兩種情形：一種是為了展示政府的合作誠意，營造寬松的協(xié)同合作環(huán)境，充分調(diào)動參與各方的積極性，政府采取弱化監(jiān)督、放松管理的方式，造成的后果就是成本遠(yuǎn)超收益、結(jié)果遠(yuǎn)離預(yù)期甚至是協(xié)同合作的失敗；另一種是，某些政府部門和官員過于強調(diào)行政干預(yù)，“擅于”運用行政權(quán)力干涉具體的合作議程甚至是協(xié)同的細(xì)節(jié)，輕則人為隨意地設(shè)置準(zhǔn)入和準(zhǔn)出標(biāo)準(zhǔn)，重則濫用權(quán)力、尋租腐敗。找到協(xié)同治理過程中合作與監(jiān)督、協(xié)商與管理的平衡點十分困難，目前也少有政府能實現(xiàn)這個目標(biāo)。

[注釋]

① “善治”是治理的理想模式，是國家或政府要實現(xiàn)的良好的治理。善治的過程就是使公共利益趨向于最大化的過程，其本質(zhì)是實現(xiàn)政府、社會、公民在公共事務(wù)管理上的合作，其目標(biāo)是建立政府與社會、公民的新型合作治理關(guān)系。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 劉明廣.復(fù)雜群決策系統(tǒng)決策與協(xié)同優(yōu)化[M].北京:人民出版社,2009:107.

[2] 黎民.公共管理學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2003:71.

[3] Singh Amita. Questioning the New Public Management[J]. Public Administration Review, 2003, 63(1).

[4] 張立榮,冷向明.當(dāng)代中國政府治理范式的變遷機理與革新進(jìn)路[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2007(2):35-43.

[5] 張成福,李昊城,邊曉慧.跨域治理:模式,機制與困境[J].北京:中國行政管理,2012(3):106.

[6] 蔡劍.協(xié)同創(chuàng)新論[M].北京:北京大學(xué)出版社,2012:177.

[7] 夏書章.行政管理學(xué)(第四版)[M].廣州:中山大學(xué)出版社, 2008:291.

[8] 劉偉忠.協(xié)同治理的價值及挑戰(zhàn)[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報, 2012(5):113-117.

（責(zé)任編輯、校對：韓立娟）

The Collaborative Governance of the Government: Connotation, Pattern and Value Consideration

HU Hui

(College of Public Management, Xiangtan University, Xiangtan 411105, China)

Abstract:In promoting the modernization of national management system and management ability, further study is made on the new management model of government coordinated management. From analyzing the deep connotation of the government coordinated management, the government leading types are summarized. They are government dominated type, subject parallel type and multiple drive type. The value and practical challenges of government cooperative governance theory are discussed to promote the modernization of our country government management system and management ability.

Key words:the collaborative governance; government dominated; governance system; good governance

作者簡介：胡徽（1990-），女，湖南邵陽人，碩士研究生，研究方向為行政管理。

收稿日期：2014-12-02

基金項目：湖南省研究生科研創(chuàng)新項目（CX2014B280）

DOI：10.3969/j.issn.1009-9115.2015.04.036

中圖分類號：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-9115(2015)04-0138-04