公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)外部監(jiān)督機制構(gòu)建

魏 丹

（武漢圖書館，湖北 武漢 430015）

長期以來，公共圖書館被納入到事業(yè)單位進行管理，政府投資、圖書館提供政府所需的文化服務(wù)產(chǎn)品是其運行的主要方式。當(dāng)下，各地公共圖書館陸續(xù)通過設(shè)立理事會、明確圖書館理事會的決策地位來實施法人化管理，以期擺脫行政主管部門對圖書館的束縛，從而激發(fā)圖書館自主辦館的積極性和主動性［1］。然而，自主管理并不等于放任管理，構(gòu)建一套監(jiān)督機制，定期對公共圖書館進行評價，保證公眾所期待的公益目標(biāo)的實現(xiàn)，顯得尤為必要。

監(jiān)督可以促進公共圖書館服務(wù)活動更好地實施，保證服務(wù)目標(biāo)的成功完成；可以向為公共圖書館服務(wù)提供經(jīng)費的政府、社會交代資金的流向和使用效果，保證公共圖書館資源正確、高效地使用；可以發(fā)現(xiàn)并改正公共圖書館管理中存在的問題，提升公共圖書館的服務(wù)能力；可以提高公共圖書館的社會公信度，爭取政府和社會對公共圖書館服務(wù)的更大支持；可以發(fā)現(xiàn)圖書館服務(wù)和活動執(zhí)行中存在的問題，提供建設(shè)性的意見和建議，幫助公共圖書館提高資源使用效率。

1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的運行特征

要構(gòu)建公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)監(jiān)督機制，首先必須了解公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的運行特征。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)脫胎于公司法人治理結(jié)構(gòu)，但公共圖書館法人運行與公司法人運行卻有著顯著的不同。

一是公共圖書館法人缺少市場測試機制。公司法人擁有最終業(yè)績晴雨表——利潤，其服務(wù)成本很容易計算，有成本利潤的分析。而公共圖書館法人的服務(wù)成本很難計算，能夠維持自身的運行即可；公司法人可以直接從消費群體中獲得反饋信息，而公共圖書館法人向讀者提供的服務(wù)是免費的，因此即使質(zhì)量稍次、效率較低，讀者也有可能不予計較，從而無法及時、準(zhǔn)確地獲得反饋信息。所以，公司法人經(jīng)營的好壞有明顯的參考指標(biāo)，而公共圖書館法人缺乏相應(yīng)的考察指標(biāo)。

二是公共圖書館法人中缺乏個人利益的存在，或者更確切地說，應(yīng)該是所有者缺位。任何一個公司法人都有其經(jīng)濟學(xué)意義上的所有者，而公共圖書館法人卻不存在這個意義上的所有者。在公共圖書館法人的執(zhí)行人心目中，并不存在利潤的觀念，他們只是如何平衡預(yù)算而已。由于公共圖書館理事會章程規(guī)定理事不取報酬，對于理事們來說，他們參加公共圖書館法人的經(jīng)營并不受個人利益的影響。

三是公共圖書館法人缺乏高效率的競爭機制。因為公共圖書館所提供的服務(wù)是無償?shù)?，因而缺乏競爭對手。上述因素的存在使得市場這一無形的手對公共圖書館法人調(diào)控落空，公共圖書館法人需要依賴于建構(gòu)更完善的治理結(jié)構(gòu)來保證其平穩(wěn)、健康的運轉(zhuǎn)。

2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)外部監(jiān)督機制的構(gòu)建

2.1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)外部監(jiān)督機制構(gòu)建的必要性

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)監(jiān)督機制包括兩方面。一是內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置和運行規(guī)范，即在內(nèi)部權(quán)力機關(guān)（理事會）、執(zhí)行管理者（館長）和監(jiān)察機關(guān)（監(jiān)事會）之間形成權(quán)責(zé)明確、相互制約、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和決策科學(xué)的統(tǒng)一機制，并依照法律、法規(guī)和法人章程等予以制度化。然而，考察公司法人中的監(jiān)事會制度，可以發(fā)現(xiàn)，其在功能的發(fā)揮上，仍然存在頗多問題：首先，監(jiān)事會的地位非常尷尬，其并不擁有控制董事會的實質(zhì)性權(quán)力，職權(quán)僅僅限于業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)。監(jiān)事會盡管可以實施監(jiān)督，但是不能直接對董事和經(jīng)理采取措施［2］，而必須通過股東大會，這實際上弱化了監(jiān)事會的監(jiān)督功能。其次，監(jiān)事會的組成使其功能無法體現(xiàn)，因為在實踐中，監(jiān)事的提名和最終當(dāng)選完全掌握在董事會和經(jīng)理手中［3］。再者，對監(jiān)事會成員缺乏應(yīng)有的激勵機制和責(zé)任機制，使監(jiān)事會制度不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以，僅僅憑借內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)是遠遠不夠的。二是必須構(gòu)建完善的外部監(jiān)督機制。一方面要完善公共圖書館法人內(nèi)部監(jiān)事會制度，使之真正擔(dān)負起監(jiān)督的職責(zé)，但更為重要的是，必須構(gòu)建完善的外部監(jiān)督機制，讓公共圖書館接受外部的監(jiān)督，包括公共利益的代表者——政府、受益對象——讀者，以及捐贈者等其他一些相關(guān)方的監(jiān)督，以保證公共圖書館運行平穩(wěn)、健康，使各方利益得到平衡和保護，最終實現(xiàn)公共圖書館追求的目標(biāo)。

2.2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)需要構(gòu)建一個主體多元、有序開放的外部監(jiān)督機制

外部監(jiān)督機制構(gòu)建的前提是，必須在制度上規(guī)定公共圖書館法人治理運行透明化原則，建立相關(guān)的檔案制度、信息披露制度。一些重要的文件如理事會章程、各種規(guī)章制度、年度報告及相應(yīng)的檔案、成員大會和理事會會議記錄及決議、理事會成員的簡介等，均需向各監(jiān)督主體開放，使監(jiān)督者享有充分的信息。

作為投資者的政府，理所當(dāng)然地有權(quán)對公共圖書館法人活動的實施情況進行監(jiān)督，但是，由于政策是由政府部門制定的，而實施的效果也最終由相關(guān)的人進行評估，其結(jié)果的客觀性會大打折扣。所以，要引入社會公眾參與監(jiān)督，它能使公共圖書館更直觀地感知社會需求，并且可以通過與社會公眾的互動來提升監(jiān)督結(jié)果的社會認可度。要盡可能多地為社會公眾提供參與監(jiān)督的途徑，以提高參與面和參與效率，如可以實行網(wǎng)絡(luò)投票等形式，促進公眾參與對圖書館的監(jiān)督。另外，還要引入專家、學(xué)者或?qū)I(yè)機構(gòu)參與監(jiān)督，由他們負責(zé)收集、整理、發(fā)布公共圖書館的運行信息，運用收集的信息和建立的監(jiān)督指標(biāo)對公共圖書館的服務(wù)績效進行評價，并向社會公開發(fā)布。由于他們和公共圖書館不存在利益的相關(guān)性，他們更容易公平客觀地評價公共圖書館服務(wù)的得失，從而真正實現(xiàn)監(jiān)督的初衷與目標(biāo)，所給出的監(jiān)督結(jié)果和建議往往會更加專業(yè)、客觀，同時也能在一定程度上對可能發(fā)生的社會公眾非理性的評價進行糾偏。

3 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)外部監(jiān)督指標(biāo)的確定

對公共圖書館法人治理實施外部監(jiān)督，必須有所依據(jù)，需要制定監(jiān)督指標(biāo)。沒有具體的評價框架，很容易使公共圖書館的發(fā)展被社會輿論所裹挾。因此，制定明確的監(jiān)督指標(biāo)，不僅使公共圖書館服務(wù)活動有章可循，而且也便于社會監(jiān)督。雖說公共圖書館法人缺乏公司法人所擁有的大量評估參數(shù)和市場信號，但還是存在可供利用的指標(biāo)。

3.1 公共圖書館服務(wù)的有益性指標(biāo)

有益性指標(biāo)是指公共圖書館提供的文化服務(wù)對社會有好處，實現(xiàn)了公共的利益。主要看公共圖書館是否提供了健康向上的文化信息，是否提供了符合公眾需要的服務(wù)項目，其服務(wù)內(nèi)容是否受到公眾歡迎。最終落實到服務(wù)效果上，要看服務(wù)對象是否提高了自身素質(zhì)，是否因此取得了一些成績?？赏ㄟ^媒體對圖書館的相關(guān)報道（包括正面的表揚和負面的批評），通過社會公眾對圖書館的知曉率、對圖書館服務(wù)的滿意率來考察服務(wù)對象對公共圖書館的滿意度。

3.2 公共圖書館服務(wù)的多數(shù)人指標(biāo)

多數(shù)人指標(biāo)是指公共圖書館為多數(shù)人服務(wù)。公共圖書館是政府投資舉辦的文化機構(gòu)，代表一定區(qū)域內(nèi)多數(shù)人的共同利益，為多數(shù)人服務(wù)是其公共性的體現(xiàn)。多數(shù)人指標(biāo)可以從三個方面來考察：

第一，公共圖書館的覆蓋面。公共有一個地域標(biāo)準(zhǔn)，是一個相關(guān)的空間，多以國家的行政組織來劃分，行政地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人的利益就形成了公共利益，至于地區(qū)內(nèi)居于少數(shù)人的利益是必須服從于大多數(shù)人的平均利益之下的［4］。從空間角度看，公共圖書館覆蓋區(qū)域越大，其公共性就越強，反之亦然。公共圖書館分為省級館、市級館、區(qū)（縣）級館、街道及鄉(xiāng)村圖書館，各個館所在的行政區(qū)域不同，政治、經(jīng)濟、文化、人口等也不一樣，不能簡單地說哪個館的級別高，其公共性就強，也就是說，市級館的公共性未必就比區(qū)級館強。因此，覆蓋面評價不能絕對化，更多的應(yīng)該是考察規(guī)定的行政區(qū)域內(nèi)的覆蓋面。

第二，公共圖書館服務(wù)的人數(shù)。公共利益是一個不確定多數(shù)人的利益，公共圖書館服務(wù)的對象是大多數(shù)人，并且這些服務(wù)對象是不確定的。公共圖書館首先要保證服務(wù)對象在數(shù)量上須達到一定程度的多數(shù)?，F(xiàn)實中，某一區(qū)域的公共圖書館的服務(wù)對象可能并不局限于本區(qū)域的讀者，其他區(qū)域的讀者也可能成為其服務(wù)對象，所以地域空間不能作為公共性絕對的評判標(biāo)準(zhǔn)，還得看圖書館的服務(wù)人數(shù)，服務(wù)人數(shù)與公共性成正比。進一步說，不僅要看公共圖書館服務(wù)人數(shù)的多寡，也要看其人次的多少，人次可以說明圖書館服務(wù)工作的頻率。

第三，公共圖書館服務(wù)的非排他性。公共圖書館是面向整個社會服務(wù)的，服務(wù)對象是不特定的，不應(yīng)局限于某個特定的階層、特定的群體。所有社會成員都有權(quán)利用圖書館，圖書館也理應(yīng)為每個社會成員公正、平等地提供學(xué)習(xí)、休閑的公共空間，不應(yīng)有任何歧視性的限制，給不同區(qū)域、不同民族、不同年齡、不同文化層次的人一個公平地享受文化服務(wù)的機會。

3.3 公共圖書館服務(wù)的普及性指標(biāo)

普及性指標(biāo)是指公共圖書館要普遍地、經(jīng)常性地為普通的社會成員服務(wù)，堅持普遍推廣的原則，大范圍地提供文化服務(wù)。首先，公共圖書館在服務(wù)對象和服務(wù)形式上要突出普及性。公共圖書館不同于大學(xué)圖書館和科研院所圖書館，其讀者大多為普通群眾，他們利用圖書館的目的主要是為了自身的知識學(xué)習(xí)和休閑娛樂的需要，而利用圖書館進行科研的讀者只占極少數(shù)。因此，公共圖書館應(yīng)把主要的精力和資源放在大多數(shù)普通讀者身上，不可一味追求為科研服務(wù)、過分強調(diào)學(xué)術(shù)研究職能。其次，公共圖書館在服務(wù)時間上要盡可能照顧到區(qū)域內(nèi)讀者的需要。圖書館開放時間的安排反映了圖書館的普及性程度，作為公共文化場所，圖書館要堅持常年開放，節(jié)日、假日也應(yīng)照常開放，盡量增強讀者接待能力，提高場所和文獻資源的利用率。

3.4 公共圖書館服務(wù)的弱勢群體指標(biāo)

弱勢群體指標(biāo)是指作為公益性公共圖書館在服務(wù)廣大讀者的同時，要特別幫扶弱勢群體。公益活動得以產(chǎn)生和發(fā)展的條件，在于社會弱者的大量存在，無償?shù)貛头錾鐣跽呤枪鏅C構(gòu)基本的道德義務(wù)，離開了弱勢群體的存在，公益活動也就失去了其存在的意義［5］。弱勢群體指標(biāo)主要考察公共圖書館對弱勢群體的服務(wù)渠道、服務(wù)項目、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量。

3.5 公共圖書館服務(wù)的保障性指標(biāo)

保障性指標(biāo)是指公共圖書館能夠不斷改善開展公共服務(wù)的條件，支持公共活動的長期開展。經(jīng)費是公共圖書館開展服務(wù)的根本保障，經(jīng)費保障不足直接影響圖書館服務(wù)的開展。完善財政投入方式，將財政投入多少與圖書館提供服務(wù)多寡、好壞結(jié)合起來，激勵公共圖書館提高服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，促進圖書館服務(wù)的開展。

3.6 公共圖書館服務(wù)的成本效率指標(biāo)

降低服務(wù)成本、提高服務(wù)效率是公共圖書館運營的核心問題。盡管公共圖書館追求的是社會效益而不是利潤，但是其運行與管理也要講效率、重成效。不追求利潤，并不等于不注重其活動的經(jīng)濟性。

4 結(jié)語

綜上所述，筆者認為既要保持公共圖書館法人相對于政府部門的獨立性，又要對其自身的行為進行約束，防止權(quán)力濫用，因而需要在完善監(jiān)事會制度的基礎(chǔ)上，通過嚴格的信息披露，構(gòu)建一個多元的外部監(jiān)督機制，完善其法人治理結(jié)構(gòu)。

[1]蔣永福.在我國實行公共圖書館理事會制度的理論思考[J].山東圖書館學(xué)刊,2010(6):23-27,37.

[2]李婉越.關(guān)于完善我國上市公司監(jiān)事會制度的幾點思考[J].集團經(jīng)濟研究,2006(15):129-130.

[3]張明福.淺談我國《公司法》監(jiān)事及監(jiān)事會制度的缺陷與完善[J].西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2004(3):97-101.

[4]肖順武.國外學(xué)術(shù)界有關(guān)公共利益的主要觀點及評介[J].河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2010(1):57-62.

[5]劉霞.公益?zhèn)惱碇鲝埖牡赖铝x務(wù)——論對弱勢群體的救助[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,2008(3):9-12.