農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老研究——以成都周邊農(nóng)村社區(qū)為例

侯 強(qiáng)

（西南民族大學(xué)管理學(xué)院，四川 成都 610041）

一、成都市在優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老中所遇到的難題

1.農(nóng)村老年人口基數(shù)大，老齡化趨勢(shì)嚴(yán)重

成都市60歲以上的老年人口總數(shù)約為235萬(wàn)，占全市總戶籍人口的19.2%，每100個(gè)成都人有19個(gè)老年人。近日，四川省老齡辦向省政府提交了“成都市在未來(lái)30年內(nèi)，人口老齡化發(fā)展規(guī)模預(yù)測(cè)”的研究報(bào)告。報(bào)告稱，到2027年底，四川省60歲以上的老年人口將占全省人口總數(shù)的25%，到2037年底，80歲及以上的老年人口將達(dá)到峰值。農(nóng)村地區(qū)的老年人口數(shù)量占全成都市老年人口總數(shù)的60%左右，然而，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、發(fā)展滯后等問(wèn)題的出現(xiàn)嚴(yán)重阻礙了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，這些問(wèn)題亟待解決。

2.新生代的農(nóng)民外出務(wù)工，給農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老帶來(lái)了新的問(wèn)題

如今，四川省農(nóng)民工呈現(xiàn)出年齡上的特征為：21歲以下占17.9%，21-25歲占27.6%，26-30歲占 20.7%，31-35歲占12.9%，35歲以上占20.99%，平均年齡為28.6歲，最大的65歲，最小的15歲。四川省作為農(nóng)業(yè)輸出大省，在新時(shí)代也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：第一，基數(shù)龐大，第二，勞動(dòng)力呈現(xiàn)低齡化趨勢(shì)，第三，孩子和老人無(wú)人照顧，被迫成為留守兒童和留守老人，農(nóng)村出現(xiàn)大量的空巢家庭。此外，由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)執(zhí)行的計(jì)劃生育政策，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出“4-2-1”模式。在這種模式的家庭中，中間一代人不僅要承擔(dān)子女的生活和教育費(fèi)用，而且還要支付維護(hù)上一代四位老人的巨大開(kāi)支，而這可能是導(dǎo)致年輕農(nóng)民工外出打工謀生的直接原因。隨著農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工青年的數(shù)量在不斷增長(zhǎng)，農(nóng)村隨之出現(xiàn)這種以弱養(yǎng)弱的局面，隨著外出打工趨勢(shì)的增加，這種現(xiàn)象將會(huì)越來(lái)越來(lái)嚴(yán)重。

3.農(nóng)村空巢家庭數(shù)量的不斷增多

伴隨著家庭小型化的演變，以及出現(xiàn)越來(lái)越多的獨(dú)生子女父母，隨之而來(lái)的是空巢家庭越來(lái)越多地出現(xiàn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年鑒（2001-2011）從2006年到2011年，純家庭養(yǎng)老的人數(shù)增加了19萬(wàn)人。從目前成都市農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老條件來(lái)看，所能提供的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目十分有限，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施急需進(jìn)一步完善。加之參與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)力量不足，專門為老年人服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)項(xiàng)目和內(nèi)容嚴(yán)重不足，從事護(hù)理服務(wù)的工作人員也存在專業(yè)素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)象。因此，農(nóng)村社區(qū)為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量均不能滿足農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的需求。

4.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不健全

在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是農(nóng)民還處于基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的邊緣，雖然農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面逐漸擴(kuò)大，但這種保障的安全性相對(duì)較差。為了滿足社會(huì)改革和小康社會(huì)建設(shè)中的客觀要求，迫切需要政府和各種社會(huì)力量共同努力，在農(nóng)村地區(qū)建立一種于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。然而，政府的職能一直是處于空缺的狀態(tài)，農(nóng)村社會(huì)保障體系在農(nóng)村的完善在最近幾年才有所發(fā)展，但依然缺少社會(huì)救助、醫(yī)療保險(xiǎn)等農(nóng)村急需的養(yǎng)老保險(xiǎn)險(xiǎn)種。

5.農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老意識(shí)仍然停留在思維起步階段

在實(shí)際的調(diào)研當(dāng)中，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老大多只停留在政府下發(fā)的文件當(dāng)中。這其中的原因包括：因?yàn)榻?jīng)濟(jì)水平比較低的原因，以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)站主導(dǎo)地位，從而導(dǎo)致了在農(nóng)業(yè)社會(huì)當(dāng)中，社會(huì)分工的程度比較低。“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念深深植根于農(nóng)民的觀念當(dāng)中，并且世代傳承這種家庭的養(yǎng)老方式。在多數(shù)農(nóng)村，通常都是以家庭為單位，在養(yǎng)老方面很少出現(xiàn)互相幫助的意識(shí)，社區(qū)養(yǎng)老對(duì)很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)都還是一個(gè)陌生的概念，從未聽(tīng)說(shuō)，更談不上親身參與。

6.農(nóng)民自身收入普遍比較低，加之政府的資金投入不足，城鄉(xiāng)差異不斷加大

耕作土地是大部分農(nóng)民收入的主要來(lái)源，許多老年人由于身體虛弱，無(wú)法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，靠自己的孩子勞作或租賃土地生存。在此背景下，一些農(nóng)民無(wú)法承受養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)每年增長(zhǎng)，并且老年人沒(méi)有一定的養(yǎng)老金保障，養(yǎng)老金將無(wú)法支付農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的成本，這就阻礙了農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)體系建設(shè)的資金來(lái)源于政府財(cái)政撥款，但由于各省、市政府的財(cái)政情況各有不同，存在農(nóng)村投入偏少的現(xiàn)象。

二、改善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)的意見(jiàn)

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)能減輕政府在社保投入方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能夠使農(nóng)村家庭的養(yǎng)老問(wèn)題得到來(lái)自社會(huì)力量的幫助。然而，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老沒(méi)有現(xiàn)成的成功經(jīng)驗(yàn)，還需要我們對(duì)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)進(jìn)行不斷探索。所以，改善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)，著重體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.各級(jí)政府要高度重視農(nóng)村養(yǎng)老工作，強(qiáng)化政策支持，加大資金的投入。從歷史來(lái)看，我國(guó)從建設(shè)養(yǎng)老保障制度以來(lái)，一直著重于城市的建設(shè)，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障基金存在嚴(yán)重的分配不平衡現(xiàn)象。據(jù)2012年成都市社保局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：成都市的農(nóng)民人口總數(shù)約占全成都市總?cè)丝跀?shù)的80%左右，但政府對(duì)于這部農(nóng)村人口的社會(huì)保障支出非常有限，從數(shù)據(jù)來(lái)看，占社會(huì)保障總支出的10%左右。沒(méi)有按人口比例分配資源，出現(xiàn)投入均等化的偏差。然而，城市居民人口數(shù)量占全市人口總數(shù)的20%，這一部分相對(duì)較少的人口卻享有了社會(huì)保障支出的90%。相較而言，這種差異不僅會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老建設(shè)的城鄉(xiāng)差異，還會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題。通過(guò)對(duì)成都市周邊的鄉(xiāng)村走訪了解到，近年來(lái)成都市政府針對(duì)以上存在的問(wèn)題進(jìn)行了一些列的改革措施。例如，把一些老舊的校舍通過(guò)再利用的方式改建成養(yǎng)老或新建一些具有復(fù)合功能的福利院，做到“一屋多用”。在成都12個(gè)縣、鄉(xiāng)建立了社會(huì)福利中心，新增床位3000余張，實(shí)現(xiàn)了公辦福利機(jī)構(gòu)城鄉(xiāng)全覆蓋。積極吸收來(lái)自社會(huì)的力量，對(duì)于社會(huì)力量的加入，政府在政策方面也有所鼓勵(lì)，例如：對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，政府充分考慮到鼓勵(lì)社會(huì)力量的因素，所以在財(cái)政補(bǔ)貼方面，政府承諾給予每張床位提供建設(shè)性補(bǔ)貼10000元。并且，在用地場(chǎng)所、水電氣費(fèi)、征稅等方面，都給予減免的扶持性政策幫助。

2.在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，政府大力引入市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，并且調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，使養(yǎng)老服務(wù)多樣化并促進(jìn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化，從而滿足個(gè)性化養(yǎng)老的需求。在過(guò)去的五年的建設(shè)中，成都市在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大建設(shè)敬老院、福利院，提高對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)水平的標(biāo)準(zhǔn)。超過(guò)8億元的養(yǎng)老金財(cái)政，投入到縣級(jí)綜合社會(huì)福利中心的重大項(xiàng)目當(dāng)中。與此同時(shí)，市委、市政府出臺(tái)38號(hào)文件，吸引了不少駐扎在該領(lǐng)域民營(yíng)資本和社會(huì)資源，今年新開(kāi)工的7個(gè)在建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，總投資820萬(wàn)元，為需求者提供7200張床位。并且，成都市政府正著力將資源優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)的運(yùn)作相結(jié)合，通過(guò)養(yǎng)老保障的“公建民營(yíng)”等一系列項(xiàng)目，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)提供更多的支持。

社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為連接家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老的重要場(chǎng)所維持社會(huì)和家庭之間的聯(lián)系，并且方式多樣、靈活，可以根據(jù)自身的實(shí)際情況選擇自己喜歡的方式。比如，白天在社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受自身需要的養(yǎng)老服務(wù)，晚上回家和家人進(jìn)行溝通和交流。所以養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的多樣化是必要的，一類是公益型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要是落實(shí)國(guó)家政策，但也尋求通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)發(fā)展自己的這類機(jī)構(gòu);另一類是盈利型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提供更加優(yōu)質(zhì)的設(shè)施和服務(wù)，這樣可以給老年人更多的養(yǎng)老服務(wù)選擇。

3.建設(shè)具有專業(yè)水平的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。在為老年人提供服務(wù)的隊(duì)伍當(dāng)中，一部分人員是兼職，這些人的工作沒(méi)有固定的約束機(jī)制，也沒(méi)有相應(yīng)的考核管理。從專業(yè)的技術(shù)角度來(lái)說(shuō)，大多數(shù)人不具備基本知識(shí)，使得社區(qū)養(yǎng)老工作顯得粗放、不專業(yè)。通過(guò)走訪調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，在郫縣多佛社區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，有專職的人員10名，義工兼職類的有30人。這些人大多不具備專業(yè)知識(shí)，很多志愿者只是出于責(zé)任和奉獻(xiàn)愛(ài)心。愛(ài)心和責(zé)任感是服務(wù)老年人的基本素質(zhì)，但專業(yè)的醫(yī)護(hù)知識(shí)和技能更是必不可少的。在進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)前，也必須經(jīng)過(guò)職業(yè)道德培訓(xùn)和上崗前培訓(xùn)。但志愿者在這方面的準(zhǔn)備是不完整的。因此，政府必須制定政策規(guī)范增加員工的數(shù)量和質(zhì)量，定期開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還得建立完善養(yǎng)老服務(wù)及相關(guān)專業(yè)課程的高校教育工作，為養(yǎng)老建設(shè)輸送大量人才。

4.大力宣傳“農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老”的概念。這項(xiàng)工作的方式可以是多樣的，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部和農(nóng)民的宣傳教育工作，從村民們的興趣點(diǎn)著手，從切身利益出發(fā)，讓村民們感受到養(yǎng)老保險(xiǎn)所帶來(lái)的實(shí)惠。積極宣傳農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老金的概念，使農(nóng)民逐漸接受并參與其中。而目前政府是無(wú)法進(jìn)行重大投資的，社會(huì)上由村民共同努力、互相幫助和協(xié)作占養(yǎng)老金的很大一部分。在這個(gè)過(guò)程中，本地的基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也扮演著重要的角色，只有強(qiáng)調(diào)社區(qū)養(yǎng)老是關(guān)切到村民的自身利益，突出養(yǎng)老保障的目的是為了使村民安度晚年，宣傳好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，才能逐步建立長(zhǎng)效的機(jī)制。

5.建立農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)立法工作，使社區(qū)養(yǎng)老工作有法可依，從而進(jìn)一步規(guī)范和完善管理機(jī)制。例如：《大力促進(jìn)成都市社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》《加速發(fā)展成都市老齡產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》和《成都市扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》的頒布都是為了更好地開(kāi)展養(yǎng)老體系的建設(shè)。

6.結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜，不斷積累成功經(jīng)驗(yàn)，努力創(chuàng)新。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)占全國(guó)的絕大部分，農(nóng)村社區(qū)存在著顯著的差異，這就要求我們?cè)跊Q定采用什么樣的社區(qū)養(yǎng)老模式時(shí)，不能照搬、照抄其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，一定要結(jié)合本地的實(shí)際水平，明確當(dāng)?shù)卮迕竦膶?shí)際需求，結(jié)合切身?xiàng)l件，選擇養(yǎng)老方式，最終使農(nóng)民群眾得到實(shí)際利益，共享社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)帶來(lái)的利益。

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