歐美財(cái)政配置支農(nóng)資金經(jīng)驗(yàn)及借鑒

朱曉琳

（信陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 信陽(yáng) 464000）

因?yàn)椴煌瑖?guó)家的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史條件具有較強(qiáng)的差異性，而且每個(gè)政府有不同的價(jià)值取向，在制定農(nóng)業(yè)政策和分配財(cái)政資金方面有明顯區(qū)別。歐盟、美國(guó)等地區(qū)和國(guó)家合理配置財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)各地方政府要對(duì)存在于財(cái)政支農(nóng)中的義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行重新審視和思考，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況制定出集群化、多樣化、適宜性的支農(nóng)資金配置政策。在學(xué)習(xí)和借鑒歐美財(cái)政支農(nóng)體系建設(shè)和配置支農(nóng)資金先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)內(nèi)的支農(nóng)實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)，為改革和創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金的管理模式和管理制度進(jìn)行有益嘗試。

一、歐盟財(cái)政配置支農(nóng)資金的經(jīng)驗(yàn)

（一）歐盟財(cái)政配置支農(nóng)資金經(jīng)驗(yàn)為明確財(cái)政分工及一體化發(fā)展格局

歐盟各國(guó)政府與委員會(huì)間對(duì)各自的財(cái)務(wù)職能進(jìn)行分工。從財(cái)政職能和結(jié)構(gòu)環(huán)節(jié)看，歐盟和各個(gè)成員國(guó)間形成財(cái)政上的協(xié)作與分工，其特點(diǎn)是：首先，財(cái)政的分散性和聯(lián)邦性相結(jié)合，歐盟這種聯(lián)合的行政區(qū)域決定其財(cái)政具有聯(lián)盟性，而歐盟間各國(guó)是協(xié)作機(jī)制，所以財(cái)政還具有明顯的分散性和獨(dú)立性。其次，歐盟分散性財(cái)政政策和統(tǒng)一性貨幣政策間的矛盾，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定影響。歐盟本身缺少穩(wěn)定各國(guó)經(jīng)濟(jì)的能力，其功能在于調(diào)節(jié)各國(guó)的預(yù)算借貸需要。最后公共財(cái)政目前的格局源自一體化發(fā)展和對(duì)財(cái)政協(xié)調(diào)能力進(jìn)行完善。歐盟單一市場(chǎng)沒有明確的財(cái)政邊界，對(duì)間接稅進(jìn)行統(tǒng)一，各個(gè)國(guó)家彼此承認(rèn)對(duì)方的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，增加財(cái)政協(xié)調(diào)的質(zhì)量和效率。協(xié)調(diào)財(cái)政需要相同的農(nóng)業(yè)政策、相同的關(guān)稅同盟和共同市場(chǎng)，這與經(jīng)濟(jì)一體化的需要具有很強(qiáng)的統(tǒng)一性。

（二）實(shí)施一體化財(cái)政策略，體現(xiàn)出財(cái)政協(xié)調(diào)與合作的基本原則

歐盟各國(guó)運(yùn)用相同的農(nóng)業(yè)財(cái)政政策來(lái)保證一體化策略的實(shí)施。共同財(cái)政的概念是歐盟農(nóng)業(yè)支出有共同的運(yùn)行者和承擔(dān)者。雖然農(nóng)業(yè)財(cái)政政策不同階段有各自的特征和變化，但總體看其支農(nóng)資金有明顯的連續(xù)性。資金來(lái)源統(tǒng)一，各國(guó)根據(jù)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品和出口工業(yè)品的1%交納增值稅，成為預(yù)算集資的共同來(lái)源。機(jī)構(gòu)設(shè)置相同，農(nóng)場(chǎng)預(yù)算由各個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策部門和歐盟干預(yù)委員會(huì)或者其指定的機(jī)構(gòu)共同執(zhí)行。明確地劃分出農(nóng)業(yè)財(cái)政政策的權(quán)利和職責(zé)，歐洲委員會(huì)主要的任務(wù)是對(duì)政策性規(guī)劃進(jìn)行制定和啟動(dòng)的工作，并對(duì)其進(jìn)行日常管理。指導(dǎo)部的責(zé)任是共同資源的配置和資助經(jīng)濟(jì)較差的邊遠(yuǎn)地區(qū)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。部長(zhǎng)理事會(huì)作為一個(gè)決策部門，其任務(wù)是為財(cái)政活動(dòng)提出現(xiàn)政策相關(guān)的指導(dǎo)性意見。另外根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的差異性，設(shè)置聚合基金和結(jié)構(gòu)基金，并對(duì)其進(jìn)行再次分配，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。

二、美國(guó)財(cái)政配置支農(nóng)資金的經(jīng)驗(yàn)

（一）運(yùn)用大農(nóng)業(yè)部的發(fā)展模式

美國(guó)為了食品安全并體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)資源的健康和諧發(fā)展，縱向上擴(kuò)寬了農(nóng)業(yè)部原有的職責(zé)范圍，其工作主要包括林、漁、牧、種植、水土治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)旅游、農(nóng)業(yè)推廣、農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)、資源保護(hù)等。其職責(zé)在橫向上涵蓋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化鏈條中的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括農(nóng)產(chǎn)品的加工生產(chǎn)、儲(chǔ)存、銷售、流通以及產(chǎn)品的營(yíng)養(yǎng)和安全等各個(gè)環(huán)節(jié)。這滿足了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，美國(guó)農(nóng)業(yè)部運(yùn)用財(cái)稅金融、法律、行政、貿(mào)易、儲(chǔ)備等方式，對(duì)農(nóng)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控和管理。各個(gè)管理部門明確分工、清晰責(zé)任，提高了管理的質(zhì)量和效率。

（二）制定法律法規(guī)對(duì)財(cái)政配置支農(nóng)資金提供支持

法律是美國(guó)政府邊界的基礎(chǔ)，也是職能分工的標(biāo)準(zhǔn)。制定農(nóng)業(yè)政策、設(shè)置農(nóng)業(yè)部門和職責(zé)都是根據(jù)法律制定的，農(nóng)業(yè)部門和其他部門的分配與權(quán)力關(guān)系也是以法律為基礎(chǔ)開展的。在不同的發(fā)展時(shí)期，美國(guó)制定不同法律促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，包括農(nóng)業(yè)支撐條件和發(fā)展生產(chǎn)能力的各個(gè)方面。如農(nóng)業(yè)資金和農(nóng)業(yè)權(quán)的使用、土地所有權(quán)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)供銷、保護(hù)與利用農(nóng)業(yè)資源、建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施、設(shè)立農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)和部門等方面都有完善的立法。完善的法律體系降低了人為因素的偏差和干擾，對(duì)支農(nóng)工作的系統(tǒng)性和連續(xù)性提供保障。

（三）將金融政策和財(cái)政政策相結(jié)合

在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中將金融政策和財(cái)政政策結(jié)合在一起。美國(guó)農(nóng)業(yè)所依賴的金融體系包括:由聯(lián)邦土地銀行、合作銀行、中期信貸銀行組成的具有合作與互助性質(zhì)的信貸機(jī)構(gòu)和由商品信貸公司、農(nóng)民家計(jì)局組成的政府信貸機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府建立起政策性金融，隨后慢慢轉(zhuǎn)變成民間所有，享受免稅待遇。其資本要應(yīng)用在維護(hù)機(jī)會(huì)均衡、扶持貧弱、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面，資本具有一定的保護(hù)性。

（四）改革和創(chuàng)新支農(nóng)資金

美國(guó)政府為了增強(qiáng)服務(wù)效果和降低服務(wù)成本，在發(fā)展戰(zhàn)略和分析成本時(shí)，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的績(jī)效性特別重視。為了提高服務(wù)態(tài)度和效率，改革和創(chuàng)新預(yù)算支農(nóng)資金是圍繞著績(jī)效開展的，讓政府職能具有更多靈活性。另外要對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行整合與配置，以解決其分散性強(qiáng)、利用率低的問題。整合的主要內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：第一，改革資金的運(yùn)行模式和思路。對(duì)撥款制度改革不力的原因進(jìn)行總結(jié)，改革資金運(yùn)行模式，將部分專項(xiàng)資金的使用權(quán)下放到地方和州政府。第二，績(jī)效和放權(quán)兼顧。為了更好地評(píng)價(jià)績(jī)效，政府重新調(diào)配各部門的權(quán)力，資金的所有權(quán)和控制權(quán)依舊歸政府所有，只是放寬了管理權(quán)。最后，設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行整合與配置，整合跨行業(yè)、跨部門的資金，并進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)動(dòng)與分配。

三、歐美財(cái)政配置支農(nóng)資金經(jīng)驗(yàn)給我國(guó)的啟示

（一）通過立法構(gòu)建起財(cái)政配置支農(nóng)資金的長(zhǎng)效機(jī)制

現(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的階段，是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要時(shí)期，能不能在信息化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化深度結(jié)合、快速發(fā)展的進(jìn)程中完成農(nóng)業(yè)科技化、現(xiàn)代化的戰(zhàn)略規(guī)劃，是我們需要妥善解決的關(guān)鍵性問題。在解決問題的過程中，不但要進(jìn)行全面而深入的改革，還要依賴財(cái)政對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的支持力度。所以一定要將財(cái)政配置支農(nóng)資金歸入到法制化建設(shè)和管理的軌道中，以《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)政策的支持和引導(dǎo)下建立健全財(cái)政支農(nóng)的相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府部門的責(zé)任和義務(wù)，明確在農(nóng)業(yè)中財(cái)政應(yīng)該投入的份額、項(xiàng)目、資金來(lái)源、合作原則等，將其納入法制化、制度化體系，運(yùn)用完善的法律制度確保財(cái)政支農(nóng)的穩(wěn)定性與持續(xù)性。

（二）根據(jù)我國(guó)國(guó)情制定支農(nóng)法律和政策

不同國(guó)家有自己特殊的環(huán)境和歷史背景，學(xué)習(xí)外國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)要充分考慮到外國(guó)的實(shí)際情況，不能簡(jiǎn)單地抄襲和模仿。我國(guó)不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源差距較大，各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平也不相同，要根據(jù)區(qū)域間實(shí)際的差異性，因地制宜地確立起各個(gè)地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，從不同項(xiàng)目中選擇財(cái)政支持的范圍和重點(diǎn)。所以我們要逐步對(duì)財(cái)政支農(nóng)的方式和目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，增強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)的質(zhì)量和效率，找到適合我國(guó)國(guó)情，能夠展示出區(qū)域特色，符合目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政支農(nóng)資金的新措施。

（三）按照我國(guó)實(shí)際情況制定財(cái)政支農(nóng)方向和目標(biāo)

財(cái)政支農(nóng)的戰(zhàn)略不但是支農(nóng)工作的總體方向，也是要完成的主要內(nèi)容。就目前我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀而言，保證糧食安全、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展是財(cái)政支農(nóng)的主要方向和目標(biāo)。但因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)業(yè)情況復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)水平不均衡，不能運(yùn)用“一刀切”的方式制定支農(nóng)方向和目標(biāo)。區(qū)別對(duì)待北方與南方、山地與平原、內(nèi)陸和沿海等地區(qū)，要根據(jù)各個(gè)發(fā)展階段的實(shí)情，對(duì)財(cái)政詳細(xì)的支農(nóng)方向進(jìn)行界定，并優(yōu)化和發(fā)展財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)，將傳統(tǒng)的提供普通服務(wù)向建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展科研教育、完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的持續(xù)性發(fā)展等方向轉(zhuǎn)變，將財(cái)政配置支農(nóng)資金的精準(zhǔn)性大幅度提高，進(jìn)而增強(qiáng)資金使用的質(zhì)量和效率。

（四）構(gòu)建科學(xué)有效的財(cái)政配置支農(nóng)資金運(yùn)行機(jī)制和管理機(jī)制

建立詳細(xì)分工、職權(quán)分明的財(cái)政支農(nóng)管理機(jī)制和民主科學(xué)的協(xié)商制度，是最大程度體現(xiàn)財(cái)政配置支農(nóng)資金使用效率的基礎(chǔ)和保障。歐美農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力較高，是由于有一體化、協(xié)調(diào)高效的管理制度，主要內(nèi)容有政府對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)、支持的相關(guān)機(jī)制以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)合作組織的管理體系。所以要轉(zhuǎn)變我國(guó)目前財(cái)政支農(nóng)資金傳統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制和管理機(jī)制，進(jìn)而解決財(cái)政資金效益較差、交叉使用、多頭管理的弊端。要構(gòu)建起支出責(zé)任和事權(quán)相結(jié)合的嚴(yán)格制度，首先要完善預(yù)算管理，對(duì)審批程序進(jìn)行改革，對(duì)財(cái)政配置支農(nóng)資金的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，理順政府和財(cái)政的關(guān)系，劃分其事權(quán)和職責(zé)的具體范圍，對(duì)各自的義務(wù)和職責(zé)予以明確，降低因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而出現(xiàn)的問題，建立起不同部門間的對(duì)話機(jī)制，整合和引導(dǎo)財(cái)政資金，鼓勵(lì)個(gè)人資本、金融資本和社會(huì)資本參與到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)中來(lái)。

（五）構(gòu)建起財(cái)政配置支農(nóng)資金的評(píng)價(jià)考核體系

我國(guó)財(cái)政支農(nóng)沒有明確的目標(biāo)和有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金的作用小、效率低。學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)建立健全財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)和考核體系，增強(qiáng)資金使用率有理論和實(shí)踐的意義。設(shè)置績(jī)效考評(píng)的內(nèi)容和實(shí)行方式；建立健全績(jī)效考評(píng)的一系列指標(biāo)；內(nèi)容涉及目標(biāo)、管理與實(shí)施、影響與結(jié)果等多個(gè)方面；分步驟、分階段地評(píng)價(jià)財(cái)政支農(nóng)的績(jī)效，并確立起各項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值和參考值。

縱觀世界上不同國(guó)家運(yùn)用財(cái)政配置對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持的發(fā)展歷程，不論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，都將財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)當(dāng)做是保護(hù)和發(fā)展本國(guó)農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)。特別是歐美等農(nóng)業(yè)科技化、現(xiàn)代化程度較高的國(guó)家，它們根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況，在財(cái)政上科學(xué)合理地配置支農(nóng)資金，制定并實(shí)施相關(guān)的法律法規(guī)和政策方針，為我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)、科學(xué)配置支農(nóng)資金提供有益經(jīng)驗(yàn)。所以梳理、學(xué)習(xí)、研究歐美經(jīng)驗(yàn)，對(duì)改革財(cái)稅體制，創(chuàng)新財(cái)政配置資金管理模式，建立滿足新形勢(shì)要求的財(cái)政支農(nóng)機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)性作用。

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