淺析城市社區(qū)治理中政府的角色定位

劉曉論

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475004）

一、社區(qū)與社區(qū)治理概念解讀

（一）社區(qū)

不同的學(xué)者從不同的視角對(duì)社區(qū)作了不同的表述，可所謂是“仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智”。比如，有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)是居住在一定地域范圍之內(nèi)的人類生活共同體，側(cè)重于從社區(qū)成員所屬地域的角度去定義社區(qū)這一概念；也有學(xué)者主張從社區(qū)情感的角度去理解社區(qū)，強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)成員之間的情感維系及社區(qū)成員對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感；在這里筆者認(rèn)為，社區(qū)是指由一定數(shù)量的社會(huì)成員組成，以共同的文化理念為紐帶，生活在一定地域空間內(nèi)的共同體。

（二）社區(qū)治理

社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)這一層面的具體運(yùn)用，是社區(qū)治理多元主體之間的相互合作與互動(dòng)，并最終走向善治的過(guò)程。它強(qiáng)調(diào)的是各治理主體之間的平等參與、協(xié)作共治，以社區(qū)居民公共利益效用最大化為治理目標(biāo)，借助多種治理工具和手段推進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)的建設(shè)。

二、治理對(duì)政府在城市社區(qū)治理中的角色要求

（一）政府職能的有限性

治理強(qiáng)調(diào)的是各個(gè)參與主體之間均有權(quán)利參與城市社區(qū)治理的過(guò)程。換句話說(shuō)，它意味著對(duì)單位制時(shí)期政府作為全權(quán)管理者角色的摒棄，強(qiáng)調(diào)社會(huì)其他參與主體的平等參與。這就要求政府職能的轉(zhuǎn)變，認(rèn)識(shí)到自身存在的缺陷和不足，學(xué)會(huì)下放權(quán)力，以此激發(fā)其他參與主體參與社區(qū)治理的積極性，減少各參與者之間因職責(zé)不清而造成的效率低下局面的出現(xiàn)，提高城市社區(qū)治理的效能。

（二）政府行政的民主性

政府行政的民主性對(duì)于城市社區(qū)的建設(shè)起著極其重要的作用，主要體現(xiàn)在：它不僅可以有效地減少因決策失誤給國(guó)家和社會(huì)造成的損失，而且能夠加快推進(jìn)我國(guó)基層民主制度的建設(shè)。因此，在我國(guó)城市社區(qū)治理的過(guò)程中應(yīng)充分考慮各方意見(jiàn)，認(rèn)真和廣泛地聽(tīng)取各參與者的意見(jiàn)和建議，充分發(fā)揚(yáng)民主的工作作風(fēng)，讓參與者真切地感受自己在社區(qū)治理中的存在感，盡量減少政府公務(wù)人員以權(quán)謀私、設(shè)法尋租等腐敗現(xiàn)象的泛濫。

（三）治理要求政府行為的合法性

毋庸置疑，在城市社區(qū)治理中政府行為的合法性能夠提升其在社區(qū)居民心中的外部形象，增強(qiáng)居民對(duì)政府工作的支持和認(rèn)同，以獲取更加廣泛的群眾基礎(chǔ)，為社區(qū)治理工作的展開(kāi)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。否則，如果缺乏其他治理主體的理解和認(rèn)可，社區(qū)建設(shè)也就很難順利地進(jìn)行下去。因此，有必要進(jìn)一步地規(guī)范政府在城市社區(qū)治理中的行為，進(jìn)而推動(dòng)城市社區(qū)建設(shè)邁向一個(gè)新臺(tái)階。

三、政府在城市社區(qū)治理中存在的問(wèn)題及原因分析

值得注意的是，雖然當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理取得了一系列顯著的成就，但是仍然存在著一些問(wèn)題阻礙著城市社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程：

（一）社區(qū)行政化色彩較為濃厚

隨著社會(huì)管理體制的轉(zhuǎn)型、人們需求的多樣化及非政府組織自治能力的不斷增強(qiáng)，過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下政府大包大攬的職能定位已經(jīng)不可能繼續(xù)適應(yīng)當(dāng)今時(shí)代的發(fā)展要求。雖然政府職能轉(zhuǎn)變也取得了令人矚目的成就，但是在某些領(lǐng)域尚未實(shí)現(xiàn)徹底的轉(zhuǎn)變。如在城市社區(qū)治理中到處都可以看見(jiàn)政府的影子，政府以其掌握著絕對(duì)的資源優(yōu)勢(shì)仍然沿用著自上而下的行政命令方式管理社區(qū)。造成這種現(xiàn)象的原因有三點(diǎn)：其一，政府未理順其與社區(qū)其他治理主體之間的關(guān)系，過(guò)分地以自我為中心，承擔(dān)了太多本該交由市場(chǎng)和社會(huì)去管理的事務(wù)，沒(méi)有真正地做到有所為有所不為；其二，當(dāng)前我國(guó)的非政府組織發(fā)育存在先天不足、后天發(fā)育遲緩等現(xiàn)象，因受各種條件的限制尚未成為一支能夠有效地推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的主力軍；其三，城市社區(qū)居民的參與意識(shí)不強(qiáng)，常常受傳統(tǒng)的思維習(xí)慣的影響，習(xí)慣聽(tīng)從于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示和控制，很少自主自發(fā)地參與到社區(qū)公共事務(wù)的管理過(guò)程之中，即便是參與也是利益誘導(dǎo)性的參與。

（ 二）“ 缺位”“ 越位”“ 錯(cuò)位”現(xiàn)象嚴(yán)重

呂亞男指出，政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在著政府主導(dǎo)，對(duì)微觀領(lǐng)域干預(yù)過(guò)多、我國(guó)政府職能“越位、錯(cuò)位、缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重、政府作為單一的投融資管理的主體地位還沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變。因此，政府參與城市社區(qū)治理效能的提高應(yīng)從其職能定位為突破口和著眼點(diǎn)。首先，要解決好政府的越位現(xiàn)象，即政府職能市場(chǎng)化，應(yīng)學(xué)會(huì)理順政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)及政府和社會(huì)中介組織的關(guān)系。也就是說(shuō)，政府部門應(yīng)改變過(guò)去的那種代替市場(chǎng)去配置資源、變相經(jīng)營(yíng)企業(yè)以及不注重社會(huì)自治組織的培育等行政方式，充分運(yùn)用社會(huì)各方主體的力量共同推進(jìn)城市社區(qū)的發(fā)展；其次，對(duì)于政府“錯(cuò)位”問(wèn)題的解決，政府要認(rèn)真地克服其存在的職能交叉和混淆的現(xiàn)象，認(rèn)識(shí)到自身能力的有限性，只管自己有能力管好、本該由自己管理的社會(huì)事務(wù)，做一個(gè)有限、高效的政府；最后，針對(duì)政府的“缺位”現(xiàn)象，政府應(yīng)該在出現(xiàn)管理“真空”的某些公共領(lǐng)域主動(dòng)地承擔(dān)起“補(bǔ)位”的角色，以提高社會(huì)服務(wù)水平。

（三）公共政策的制定缺乏科學(xué)性

城市社區(qū)治理是一個(gè)由政府、社區(qū)居民、社會(huì)自治組織等多元主體互動(dòng)的過(guò)程，缺乏其中任何一方社會(huì)力量的參與都將會(huì)影響公共政策的科學(xué)性，進(jìn)而間接影響我國(guó)城市社區(qū)治理的水平和效能。一方面，由于政府“官本位”思想的長(zhǎng)期盛行，政府公務(wù)人員與社會(huì)公民之間存在著天然的隔閡，即政府與人民之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，這就導(dǎo)致人們不可能真正地表達(dá)自己的真實(shí)偏好，而偏好表達(dá)的不真實(shí)必將會(huì)降低公共政策的科學(xué)性和可行性；另一方面，政府自上而下的行政方式容易造成社區(qū)居民參與權(quán)利的流失，降低社區(qū)居民參與社區(qū)管理的熱情，進(jìn)而影響公共政策的有效性。

四、政府在城市社區(qū)治理中的應(yīng)然角色

（一）社區(qū)治理的掌舵者而非劃槳者

雖然非政府組織在公共治理過(guò)程中起到很好的作用，但在非政府組織的發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了一些亟需解決的問(wèn)題，如資金籌集困難、成員專業(yè)素質(zhì)不高、社會(huì)公信力低下、治理效率低下等。這也就意味著在我國(guó)城市社區(qū)治理中非政府組織尚不具備統(tǒng)籌規(guī)劃、決定社區(qū)發(fā)展方向、制定公共政策等總攬全局的能力，它不能或者不可能成為我國(guó)城市社區(qū)治理的掌舵者。與政府比較而言，雖然政府在城市社區(qū)治理中也存在著一系列的問(wèn)題，但是無(wú)論在社會(huì)資源配置方面，還是在社會(huì)合法性方面，它都擁有著社區(qū)治理的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。換句話說(shuō)，政府應(yīng)該而且也能夠承擔(dān)起我國(guó)城市社區(qū)治理的掌舵者角色。然而，限于政府工作人員的精力和能力，并非要求政府凡事都要事必躬親，應(yīng)該明確自己的職能定位，履行好自己所承擔(dān)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的治理目標(biāo)。

（二）社區(qū)建設(shè)的治理者而非統(tǒng)治者

新公共服務(wù)的代表人物登哈特曾經(jīng)指出“當(dāng)你擁有這條船的時(shí)候，不要忘記了這條船的主人是誰(shuí)”。這句話暗示著政府應(yīng)認(rèn)清權(quán)力的來(lái)源，意識(shí)到其所擁有的權(quán)力是廣大人民賦予的，自己只是權(quán)力的代表者、行使者，而非權(quán)力的擁有者、主宰者。同樣地，在我國(guó)城市社區(qū)治理過(guò)程中，政府只是社區(qū)建設(shè)的治理者，而不是社區(qū)的統(tǒng)治者，應(yīng)當(dāng)注重于社區(qū)其他治理主體之間的互動(dòng)與對(duì)話。但是，一些政府工作人員在社區(qū)治理的過(guò)程中充當(dāng)著統(tǒng)治者的角色，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)以行政命令的方式綁架社區(qū)居民的思維和行為等現(xiàn)象。這不僅不利于政府公信力的提升，而且也容易引發(fā)社區(qū)居民的逆反心理，進(jìn)而影響社區(qū)治理的效果。

（三）社區(qū)自治力量的培育者而非管理者

治理強(qiáng)調(diào)的是各治理主體之間協(xié)同參與的過(guò)程，參與者之間的不均衡發(fā)展也將會(huì)導(dǎo)致治理效果的下降。雖然政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N社會(huì)自治組織的成長(zhǎng)提供了廣闊的空間，但是社會(huì)組織的發(fā)展仍然處于不夠成熟的狀態(tài)。一方面，社會(huì)組織因其掌握社會(huì)資源的有限性使得它難以擺脫政府的控制，即其不具備獨(dú)立發(fā)展的能力，對(duì)政府有著較強(qiáng)的依賴性，進(jìn)而導(dǎo)致發(fā)展緩慢；另一方面，政府職能尚未取得根本性的轉(zhuǎn)變，受傳統(tǒng)社會(huì)體制的影響較深，政府很難意識(shí)到培育社會(huì)組織對(duì)城市社區(qū)發(fā)展所起到的重大作用。因此，需要政府轉(zhuǎn)變觀念，不斷地培育其健康成長(zhǎng)，而不是一味地控制和限制它的發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，可以從以下三點(diǎn)努力：第一，健全相關(guān)法律法規(guī)和政策，為非營(yíng)利性組織的設(shè)立、運(yùn)行和發(fā)展提供良好的制度環(huán)境；第二，多方協(xié)調(diào)，籌集資金，給非營(yíng)利性組織提供資金上的支持；第三，合理優(yōu)化社區(qū)資源，為非營(yíng)利性組織提供用武之地。

五、政府在城市社區(qū)治理中的作用

（一）政府能夠有效地促進(jìn)社區(qū)公共政策的制定和規(guī)劃

政府在促進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中發(fā)揮著不可磨滅的作用，其作用的發(fā)揮是其他任何社會(huì)自治組織都無(wú)法企及的。在筆者看來(lái)，公共政策制定的科學(xué)與否直接決定著社區(qū)發(fā)展速度的快慢。確切來(lái)說(shuō)，政府通過(guò)制定長(zhǎng)短結(jié)合的社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，明確社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，指導(dǎo)社區(qū)制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的措施和方法。同時(shí)，政府通過(guò)制定政策法規(guī)，引導(dǎo)、扶持社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展，規(guī)范社區(qū)行為，宏觀指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)按照既定目標(biāo)不斷推進(jìn)。

（二）政府能夠提高社區(qū)公共服務(wù)供給水平

與非政府組織比較而言，政府有著其不具備的資金優(yōu)勢(shì)和合法性地位。這就意味著政府可以借助資金優(yōu)勢(shì)加大對(duì)非政府組織的培育力度，通過(guò)招投標(biāo)的形式淘汰公共服務(wù)供給水平低下的組織和企業(yè)，挑選出服務(wù)供給效率較高的組織和企業(yè)。這種優(yōu)勝劣汰的做法在一定程度上能夠刺激公共服務(wù)供給者之間的競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)其提供能夠滿足社區(qū)居民需要的服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民公共利益最大化的效率目標(biāo)，推動(dòng)城市社區(qū)的建設(shè)進(jìn)程。

（三）政府能夠高效地整合社區(qū)資源

由于我國(guó)城市社區(qū)的人力、物力、財(cái)力資源有限，因而就決定了社區(qū)建設(shè)的展開(kāi)離不開(kāi)政府的支持和幫助。同時(shí)，因社區(qū)公共事務(wù)的日益繁雜和各種突發(fā)事件的層出不窮，某些問(wèn)題的解決需要協(xié)調(diào)好各相關(guān)部門之間的關(guān)系。但是，社區(qū)工作人員自身能力有限，也許會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難的局面。這就需要政府充分發(fā)揮其在整合轄區(qū)內(nèi)各單位、各團(tuán)體之間資源的凝聚優(yōu)勢(shì)，使之協(xié)同起來(lái)共同為社區(qū)利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而奮斗，為城市社區(qū)建設(shè)的又好又快發(fā)展提供力所能及的支持和幫助。

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