我國(guó)高校債務(wù)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)探析與路徑選擇

趙英朝

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 南陽(yáng) 475000）

知識(shí)經(jīng)濟(jì)的爆炸式發(fā)展，人們直接意識(shí)到教育在當(dāng)今的非凡意義，激發(fā)了重教傳統(tǒng)的我國(guó)民眾對(duì)高等教育的熱切需要。在我國(guó)擴(kuò)招政策的影響下，我國(guó)高等教育高歌猛進(jìn)。然而，我國(guó)高等院校的持續(xù)膨脹，使得本就稀缺的教育資源愈發(fā)緊缺，已有相當(dāng)?shù)脑盒４嬖谥逃?jī)效不佳和資源短缺等問(wèn)題，鉗制了高等教育的長(zhǎng)足發(fā)展。為了緩解困難，彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，高校把目光投向銀行借貸。風(fēng)險(xiǎn)可控的適度舉債可以促進(jìn)我國(guó)高等教育的發(fā)展，但過(guò)量的負(fù)債必會(huì)招致債務(wù)危機(jī)。

一、我國(guó)高校債務(wù)的現(xiàn)狀

（一）總額巨大

根據(jù)審計(jì)署2004年對(duì)18所部屬高校債務(wù)的審計(jì)報(bào)告披露：截至2003年末，高校債務(wù)環(huán)比增長(zhǎng)45%，總額高達(dá)72.75億元，其中82%是由基建構(gòu)成；《2006年：中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》社會(huì)藍(lán)皮書中指出，2005年我國(guó)高校的貸款總量約在1500億至2000億元間；2011年，審計(jì)署的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》對(duì)地方高校債務(wù)規(guī)模進(jìn)行公布，截至2010年底，地方的1000多所高校政府性債務(wù)2634.98億元。其中，本年度貸款置換償債為542.47億元。有8%的高校出現(xiàn)了逾期，約為27.18億元。盡管我們難以提供統(tǒng)一權(quán)威的數(shù)據(jù)，但是不同學(xué)者已從不同角度揭示了高校債務(wù)規(guī)模巨大的事實(shí)。

（二）特點(diǎn)分析

1.結(jié)構(gòu)不合理。高校的債務(wù)構(gòu)成中，短期貸款占據(jù)主要份額且基礎(chǔ)建設(shè)成為資金的流向，因此結(jié)構(gòu)不盡合理。因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)投資大、周期長(zhǎng)，決定了債務(wù)的貸款期限較長(zhǎng)，潛在風(fēng)險(xiǎn)高。高校由于缺乏債務(wù)規(guī)劃意識(shí)，造成中長(zhǎng)期貸款比例低，而短期貸款比重大。結(jié)果，短期內(nèi)償債會(huì)在某時(shí)段集中爆發(fā)，尤其債務(wù)清償時(shí)，加之債款數(shù)額龐大，財(cái)務(wù)會(huì)遽然背負(fù)巨大壓力。

2.潛在風(fēng)險(xiǎn)大。無(wú)約束的舉債削弱高校正常的支付能力。高校貸款金額大，還本付息資金多，支付能力難以為繼，有些甚至已演化為呆死賬，造成了負(fù)面結(jié)果。若大面積出現(xiàn)高校支付能力不足，易造成正常的資金鏈斷裂，借貸死結(jié)會(huì)轉(zhuǎn)成財(cái)務(wù)危機(jī)，后果不堪設(shè)想。

二、債務(wù)形成的原因透析

（一）教育的供給不足

我國(guó)政府1993年發(fā)布的《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》中規(guī)定，我國(guó)政府對(duì)教育投入到2000年時(shí)要達(dá)到我國(guó)GDP的4%。令人遺憾的是，這一目標(biāo)晚了兩年才勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)教育資源投入不僅總量上需提高，且結(jié)構(gòu)上還存在資源分配地區(qū)不平衡，中央與地方高校間及各地區(qū)間的資源供給差別懸殊。囿于教育資源長(zhǎng)期供給不足的事實(shí)，高校便選擇銀行舉債來(lái)籌集經(jīng)費(fèi)。

（二）擴(kuò)招政策的后果

20世紀(jì)90年代末，為改變國(guó)民經(jīng)濟(jì)疲軟狀況，國(guó)家把推動(dòng)高等教育發(fā)展作為刺激經(jīng)濟(jì)的重要途徑。在擴(kuò)招政策的推動(dòng)下，生源規(guī)模迅速膨脹，學(xué)生數(shù)量的躥升遠(yuǎn)超過(guò)高校原有的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校難以負(fù)擔(dān)。為了保障正常的教學(xué)，高校升級(jí)改造原有設(shè)施，在原本教育支出就不足的前提下，擴(kuò)招政策的后果就是通過(guò)銀行貸款實(shí)現(xiàn)高校的超常規(guī)發(fā)展。

（三）銀行寬松的貸款審批

銀行把高校當(dāng)做優(yōu)質(zhì)客戶，認(rèn)為高校作為扶持產(chǎn)業(yè)且由政府背書擔(dān)保，不會(huì)存在無(wú)力償還，縱使發(fā)生，國(guó)家也會(huì)買單。因此，銀行降低風(fēng)控，調(diào)低貸款審批標(biāo)準(zhǔn)。銀行對(duì)高校的貸款使用不進(jìn)行深入調(diào)查，對(duì)清償能力不進(jìn)行全面評(píng)估。銀行寬松的貸款審批和低水平的風(fēng)控縱容了高校效率低的貸款行為，乃至于出現(xiàn)揮霍浪費(fèi)的建設(shè)行為。

三、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

我國(guó)高校債務(wù)形成的風(fēng)險(xiǎn)具有廣泛性與長(zhǎng)期性，全面分析其風(fēng)險(xiǎn)為高校和政府施策是具有理論和實(shí)踐價(jià)值的。

高校：我國(guó)高校債務(wù)問(wèn)題的發(fā)酵影響了正常的工作秩序。高校不得已削減正常開支和學(xué)生經(jīng)費(fèi)，學(xué)生的實(shí)習(xí)實(shí)驗(yàn)課程也沒(méi)資金保障，教學(xué)效果不盡如人意。政府：政府作為高校的投資主體，易造成財(cái)政為高校債務(wù)兜底的困境，對(duì)政府財(cái)政施加了很大的影響，會(huì)推高政府的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。學(xué)生：不在義務(wù)教育范圍之內(nèi)，高等教育的投入變成了接受高校教育的學(xué)費(fèi)，對(duì)于普通家庭來(lái)說(shuō)，是不菲的開支。銀行：高校作為非營(yíng)利的公益單位，不具備破產(chǎn)資質(zhì)，負(fù)債運(yùn)營(yíng)也是不正常的。銀行的大量放款及寬松的貸款審批是有很大風(fēng)險(xiǎn)的。如果政府疏于對(duì)高校貸款的監(jiān)督管理，那么不但高校會(huì)深陷債務(wù)泥沼，且銀行融機(jī)構(gòu)也會(huì)深受其害。

四、西方高校發(fā)展的借鑒

（一）國(guó)家對(duì)于教育的投入還需加強(qiáng)

目前我國(guó)的高等教育正處于發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，仍需大量的資金。高等教育資源屬于混合型的公共品，那么教育資源長(zhǎng)期的供給要改變高校單打獨(dú)斗的局面，政府需要履行提供高等教育資源的責(zé)任。政府財(cái)政撥款對(duì)于高校發(fā)展而言并不充足，盡管2012年以來(lái)我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)支出已達(dá)GDP的4%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，比例還是相對(duì)較低。

（二）構(gòu)筑高校內(nèi)部控制體系

西方的高校具有完備有效的內(nèi)部控制體系。如果高校構(gòu)筑了完備的體系，那么很多關(guān)乎高校發(fā)展的重大事項(xiàng)，譬如項(xiàng)目建設(shè)、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)審計(jì)等等可以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管。近年來(lái)，很多的高校領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)槿局笖?shù)額巨大的基建項(xiàng)目而落馬，帶來(lái)很大的負(fù)面影響，皆是缺乏充分的監(jiān)督和制約，尤其是對(duì)資金項(xiàng)目的監(jiān)管。良好完備的內(nèi)部控制體系能夠有效監(jiān)管資金，提高資金的使用效率，同時(shí)可以紓解高校的債務(wù)壓力。

（三）拓寬高校融資平臺(tái)

西方的高校通常是由專業(yè)人員打理基金會(huì)，為高校的發(fā)展提供充裕資金。西方成熟健全的資本市場(chǎng)為基金管理者提供了穩(wěn)健的投資平臺(tái)，保障高?；鹪鲋当Ｖ档念A(yù)期，實(shí)現(xiàn)高校經(jīng)費(fèi)的資金供應(yīng)。我國(guó)的資本市場(chǎng)起步晚、發(fā)展慢，高校資金來(lái)源受限時(shí)，只能把目光投向貸款，風(fēng)險(xiǎn)也只能由高校獨(dú)自承擔(dān)，難以有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。因此，要積極培育和健全新興資本市場(chǎng)，拓寬高校融資的平臺(tái)。

（四）開辟我國(guó)高校所需資金的來(lái)源

美國(guó)等國(guó)家擁有運(yùn)行良好、成熟完善的社會(huì)捐助機(jī)制，很多高校設(shè)置自己的捐助基金會(huì)。我國(guó)面向?qū)W校捐助的稅法規(guī)定落后，其中，捐資企業(yè)的稅前扣除比不合理、資金去向以及審批等環(huán)節(jié)眾多，無(wú)益于高校發(fā)展資金來(lái)源的開辟，亟需改革優(yōu)化。

五、我國(guó)高校債務(wù)化解的路徑選擇

（一）高校要主動(dòng)作為，努力化解自身的債務(wù)問(wèn)題。

高校要強(qiáng)化自身建設(shè)，構(gòu)筑完備有效的內(nèi)部控制體系才是破解債務(wù)難題的關(guān)鍵。根據(jù)美國(guó)COSO委員會(huì)于1992年提出的內(nèi)部控制理論認(rèn)為：內(nèi)部控制體系通過(guò)搭建包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控等五維的控制框架，有效地核查高校的建設(shè)項(xiàng)目、監(jiān)管高校的資金去向，提升高校資金的利用效能。

1.構(gòu)筑完備有效的控制環(huán)境。管理層要大力推進(jìn)高校的機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)筑完備有效的內(nèi)部控制體系，使高校財(cái)權(quán)事權(quán)集中的現(xiàn)狀有所改觀，明確責(zé)任人的分管責(zé)任，加強(qiáng)考核。強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，提高對(duì)制度要素的重視，為后續(xù)控制環(huán)節(jié)提供保障。

2.搭建預(yù)防性的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。（1）預(yù)設(shè)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)上限，約束資金的安排和使用，反饋資金的運(yùn)行狀況，杜絕資金的挪用和貪污；（2）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)實(shí)時(shí)監(jiān)管，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的監(jiān)管機(jī)制，防范過(guò)量貸款，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的主動(dòng)性和有效性；（3）發(fā)揮審計(jì)的作用，加強(qiáng)會(huì)計(jì)的系統(tǒng)稽查和糾錯(cuò)功能。

3.完善內(nèi)部控制的規(guī)范構(gòu)建。高校主管部門要依法依規(guī)，從應(yīng)對(duì)高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和完善內(nèi)部控制體系的工作實(shí)際出發(fā)，制定相互約束的實(shí)施細(xì)則和監(jiān)管方法，強(qiáng)化高校經(jīng)費(fèi)使用的預(yù)算規(guī)定，堵住制度設(shè)計(jì)的漏洞。發(fā)揮內(nèi)部控制的約束規(guī)范在高校資金的經(jīng)常性監(jiān)管職責(zé)。

4.實(shí)施數(shù)據(jù)資源共享建設(shè)。發(fā)揮高校已有的信息數(shù)據(jù)資源，積極創(chuàng)設(shè)數(shù)據(jù)共享模式，實(shí)現(xiàn)高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中經(jīng)費(fèi)支出部門的數(shù)據(jù)監(jiān)管和預(yù)算控制，提高經(jīng)費(fèi)信息管理的有機(jī)互動(dòng)和深度監(jiān)督。升級(jí)改造高校數(shù)據(jù)庫(kù)，保障高校債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)使用的時(shí)效性和真實(shí)性。

5.強(qiáng)化反饋和糾錯(cuò)的監(jiān)管機(jī)制。高校要發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的比較優(yōu)勢(shì)，針對(duì)高?；?xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，著力發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)稽查的功能。財(cái)稅、審計(jì)以及高校上級(jí)部門應(yīng)要開展合作，全方位監(jiān)督高校進(jìn)行的審計(jì)并進(jìn)行考核，防止高校管理層有意規(guī)避，把內(nèi)部控制的制度功效落到實(shí)處。

通過(guò)搭建完備有效的控制體系，及時(shí)掌控高校的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在政府財(cái)政扶持有限的情況下，加強(qiáng)高校自身內(nèi)部控制體系建設(shè)，牢牢把握應(yīng)對(duì)債務(wù)工作的主動(dòng)權(quán)，盤活高校資產(chǎn)存量，使得原有資源實(shí)現(xiàn)充分利用，來(lái)實(shí)現(xiàn)高校債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)化解，促進(jìn)高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）政府要扶持高校發(fā)展

1.加強(qiáng)對(duì)高校的財(cái)政投入力度。政府部門要加大對(duì)高校的財(cái)政扶持，使得我國(guó)高等教育事業(yè)先天投入不足的現(xiàn)象有所改觀，以解高校債務(wù)的燃眉之急。2.創(chuàng)新財(cái)政投入的方式。政府要?jiǎng)?chuàng)新以獎(jiǎng)代補(bǔ)的撥款方式，在保證教學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下增加績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。國(guó)家可以設(shè)立緩解高校債務(wù)危機(jī)的專項(xiàng)基金。3.給予稅收優(yōu)惠政策。為了激發(fā)社會(huì)向高校捐資辦學(xué)的積極性，政府要不斷給予優(yōu)厚的稅收優(yōu)惠政策。4.長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃高校發(fā)展?？偭可喜季指咝５囊?guī)劃，防止高校盲目膨脹，培育有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的辦學(xué)模式。5.拓展高校的資金來(lái)源。為了給高校發(fā)展提供穩(wěn)定的制度環(huán)境，政府要培育新興資本市場(chǎng)的發(fā)展。在完善的資本市場(chǎng)下，可以保障高?；鹪鲋当Ｖ档念A(yù)期，實(shí)現(xiàn)對(duì)高校經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)建設(shè)的資金供應(yīng)。

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