管理信息系統(tǒng)在公共政策制定過程中的運用分析

葉良海

（廣西民族大學管理學院，廣西南寧530006）

管理信息系統(tǒng)在公共政策制定過程中的運用分析

葉良海

（廣西民族大學管理學院，廣西南寧530006）

大數(shù)據(jù)時代背景下的管理信息系統(tǒng)對政府過程產(chǎn)生深刻的影響。通過討論管理信息系統(tǒng)在政府的公共政策制定過程各個步驟中的作用，提出管理信息系統(tǒng)有助于推動政策議程的建立、形成方案規(guī)劃以及實現(xiàn)政策合法化，從而提高決策的科學化水平。

管理信息系統(tǒng)；公共政策制定；信息收集

自20世紀60年代誕生以來，管理信息系統(tǒng)在各個領域得到很好的運用。在21世紀的大數(shù)據(jù)時代背景下，政府是社會中最龐大、最重要的信息處理中心。政府作為公共利益的代表者和社會治理的主導者，不僅需要了解民眾的需求，也要對社會問題的信息進行收集、分析和判斷。在數(shù)據(jù)化時代，數(shù)據(jù)處理變得更加容易、更加便捷，人們能夠在瞬間處理成千上萬的數(shù)據(jù)。因此，對社會中的各種信息進行準確的處理是政府想有效履行職能，提供令公眾滿意的公共服務和產(chǎn)品的必然要求。目前我國各級政府已經(jīng)展開管理信息系統(tǒng)項目建設活動，其中包括機關內部辦公系統(tǒng)、政府公文和信息無紙化傳輸系統(tǒng)、辦公決策與指揮調度系統(tǒng)、政府用電子商務系統(tǒng)以及公眾電子政務服務系統(tǒng)等。近年來，我國的電子化政府的建設已取得較大的成就，信息管理系統(tǒng)也越來越多地應用于政府管理之中。公共政策是政府、政黨等政治力量為了突出自身在推動社會經(jīng)濟發(fā)展時的作用，引領社會向預期方向發(fā)展，并為公眾提供公共服務和產(chǎn)品，所運用一定的路線、方針、行為準則和行為規(guī)范的總稱。一般來說，公共政策制定的過程包括建立政策議程、方案規(guī)劃和政策合法化三個部分，它們是緊密相關的先后關系。本文結合公共政策制定的三個過程，分析管理信息系統(tǒng)如何在公共政策制定過程中進行運用。

一、管理信息系統(tǒng)推動政策議程的建立

當今社會日益復雜化，涌現(xiàn)出了許許多多的社會問題亟需政府解決。但由于政策的人力、物力、財力都是有限的，因而不可能所有的社會問題都能得到政府的解決。只有一部分社會問題能夠得到政府的真正重視，進入政府的政策議程，這部分社會問題由此轉換成政策問題。一般地說，政策議程有公眾議程和政府議程兩種形式。公眾議程的本質是社會大眾廣泛參與政策問題的討論過程，即某一社會問題引起了社會大眾的關注和討論，并且認為這是政府應該管的事情，政府有必要采取行動去解決這個問題。因此，在由社會問題引起的公眾議程中，需要借助政府的管理信息系統(tǒng)收集公眾的意見，監(jiān)督社會輿論狀況，從而使社會問題進入政府的議事日程。例如，政府機關的民意調查部門通過利用現(xiàn)代信息和通訊技術，創(chuàng)建一個政府組織部門之間、政府與社會組織之間、政府與企業(yè)之間以及政府與公民之間的交流渠道，既可以及時傳達政府的方針與政策，也可以反映社會團體和大眾的訴求，從而提高政府的回應力。另一方面，政府部門可以借助虛擬網(wǎng)絡社區(qū)、論壇、微博等計算機媒介，建立起一個官民互動平臺，從而擴大公民對公共事務的參與。政府議程是指某些社會問題已經(jīng)引起決策者的深切關注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些問題列入政策范圍這樣一種政策議程。在政府議程的建立過程中，政府同樣也可以通過信息管理系統(tǒng)收集政府系統(tǒng)內決策人員、非決策人員對于特定問題的意見以及看法，如公務員的工資福利、社會保障的增加以及預算等，形成政府內部對這些問題的整體意見，從而可以快速、準確地建立起政府議程。

二、管理信息系統(tǒng)形成方案規(guī)劃

公共政策制定過程當中的最重要的環(huán)節(jié)是方案規(guī)劃。建立政策議程后，政策問題就被提上了政府的議事日程，就要對政策問題進行分析并提出相應的解決方案。方案規(guī)劃包括問題界定、目標確立、方案設計、后果預測、方案抉擇等五個環(huán)節(jié)。在方案規(guī)劃的各個環(huán)節(jié)中，管理信息系統(tǒng)發(fā)揮了重要的作用。

（一）清晰界定政策問題。政策問題界定，也稱政策問題構造，就是用來產(chǎn)生關于政策問題性質及其潛在解決辦法的政策分析程序及辦法。對政策問題進行界定是進行方案規(guī)劃的首要步驟，倘若不能對政策問題進行正確的構造和界定，那么就有可能解決到了錯誤的政策問題，更加無從談起為政策問題尋找正確的解決方案了。政策制定機構及其人員通過信息管理系統(tǒng)收集充分的、真實的資料，分門別類地整理出政策問題的相關數(shù)據(jù)，可以形成對政策問題比較準確和完整的描述。因此，利用管理信息系統(tǒng)對政策問題的構造，不僅可以提高其效率，更能有效地防止“第三類錯誤”的出現(xiàn)。

（二）準確定位政策目標。方案規(guī)劃的第二個步驟是確定政策目標。所謂政策目標是指政策所要實現(xiàn)的效果或所要達成的目的。為了使政策的行動方案具有實際效果，更具合理性和有效性，澄清和確定政策目標是非常重要的。一般地說，澄清和確定政策目標的途徑和方法有價值分析和政治分析，但隨著現(xiàn)代科學技術的發(fā)展，也逐漸地借助科學的分析技術來充分考慮現(xiàn)實因素，從而能夠克服多重及相互沖突的目標之間的矛盾，在多重目標中選擇最優(yōu)的目標。而管理信息系統(tǒng)無疑在這方面提供了分析技術和決策程序。

（三）完善政策方案設計。在確定了政策目標之后，就要設計出多種可能的備選政策方案，這個過程便是方案設計的過程。搜尋備選方案又是實現(xiàn)政策目標的第一步，也只有最優(yōu)的方案才可以成為執(zhí)行的政策方案。在這時候，信息管理系統(tǒng)同樣可以發(fā)揮作用。首先，在備選方案的搜尋上，管理信息系統(tǒng)可以對系統(tǒng)內的政策信息進行快速調查，提煉出有用的政策信息，為政策制定者搜尋可供選擇的備選方案奠定了基礎。其次，在備選方案的設計上，管理信息系統(tǒng)將所有政策問題視為一個有機的系統(tǒng)，然后把該系統(tǒng)的問題按照結構和功能上的特征進行重組分析，進而形成備選方案。最后，在備選方案的篩選上，信息管理系統(tǒng)利用系統(tǒng)優(yōu)化的手段篩選可供選擇的備選方案，即在所有備選方案中進行優(yōu)劣判斷和鑒別，選出最優(yōu)的政策方案。

（四）科學預測政策后果。在完成政策方案的設計之后，就要對備選方案的后果進行預測，以便計算如果執(zhí)行該方案時的各種利益得失。所謂備選方案的后果預測就是運用一定的技術（通常是計算機技術）預言各種備選方案的后果，從而為在多個方案中抉擇最佳方案提供依據(jù)。想要對某個備選方案的后果進行有效的預測，則必須收集有效的數(shù)據(jù)，而管理信息系統(tǒng)無疑在這方面擁有先天的優(yōu)勢。管理信息系統(tǒng)不僅可以提供政策制定者想要的相關數(shù)據(jù)，還能對相關的數(shù)據(jù)進行初步的處理，這將會大大地減少決策者的工作量，也有助于對某項備選方案的后果進行準確預測。

（五）有效進行方案抉擇。方案抉擇是方案規(guī)劃過程中的最后一個環(huán)節(jié)，指的就是對各個備選方案進行最后的比較，得出最優(yōu)的一個作為執(zhí)行的方案。一般來說，需要對備選方案進行技術可行性、政治可行性、經(jīng)濟可行性以及行政可行性分析。管理信息系統(tǒng)在對備選方案進行技術可行性分析時具有得天獨厚的優(yōu)勢。從執(zhí)行技術的方面考察政策方案能否實現(xiàn)預期的目標：一方面，考察是否擁有執(zhí)行某項政策的技術手段，如果不具備相應的技術條件，那么談論如何執(zhí)行政策也顯得毫無意義；另一方面，考察在現(xiàn)存的技術條件中有多大可能達成目標。在這方面，信息管理系統(tǒng)在對現(xiàn)有信息、數(shù)據(jù)和現(xiàn)有技術手段進行比較，從而可以看出這項方案能否在技術上具有可行性。

赫伯特·西蒙曾經(jīng)提出“有限理性”學說，這成為管理決策的基石。任何決策者都受到信息的不完備的影響，從而很難做出理性的判斷和決策。管理信息系統(tǒng)在恰當?shù)臅r候把恰當?shù)男畔⑻峁┙o政策制定者，在一定程度上改善了有限理性對決策的制約，可以使政策制定者能夠獲得充分信息的條件下進行政策制定，從而減少依靠經(jīng)驗決策和決策信息不對稱下進行決策的弊端，提高了公共政策制定的科學化水平。

三、管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)政策合法化

合法化是一個證明某種事物是正當?shù)?、并被承認或授權的動態(tài)過程。而政策合法化則是法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的過程。民主政治要求政府信息公開，這是建設一個透明、高效、服務型政府的根本要求。運用管理信息系統(tǒng)把政府的政務信息面向全社會公開，為社會大眾和新聞媒體對政府進行監(jiān)督提供有利條件。對于政府自身而言，制定令公眾滿意的公共政策是重要目標，而決策過程中的信息公開和讓公眾參與決策過程，就成為一種客觀的要求。隨著現(xiàn)代管理信息系統(tǒng)的發(fā)展與運用，“政府上網(wǎng)”工程的啟動，各級政府政務向公眾開放，不僅提高了政府制定公共政策過程中的透明度，也拓展了公民的參政議政的渠道，使得公眾對政府及其決策的滿意度也相應提高。因此，在政府制定公共政策的過程中，靈活運用管理信息系統(tǒng)可以提高政府政策的合法化程度，為接下來的公共政策的執(zhí)行奠定了良好的群眾基礎。

在大數(shù)據(jù)時代下的信息數(shù)據(jù)正對人類社會產(chǎn)生革命性的影響。管理信息系統(tǒng)已經(jīng)逐漸在各國中央政府和地方政府中得到廣泛的應用，是政府行政體制改革和“政府再造”的有利推動者，給政府的行政活動帶來了新的生機與活力。提升政府的政策能力，也是大數(shù)據(jù)時代的必然要求。政府應當意識到，信息技術的發(fā)展不僅帶來了治理上的挑戰(zhàn)，也伴隨著政府治理手段上的良好機遇，只有切實提高政府能力，才能持續(xù)獲得公眾的支持與認可。

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1673-0046（2015）4-0171-02

本項目獲廣西民族大學研究生教育創(chuàng)新計劃gxun-chx2014022資助